行政訴訟起訴期限延誤制度的審視與完善
——基于640 份裁判文書的分析

劉娟，朱晨青

(太原科技大學法學院，太原 030024)

一、問題緣起及樣本選擇

從1990 年?中華人民共和國行政訴訟法?(以下簡稱?行政訴訟法?)發展至今，我國的起訴期限延誤制度經歷了一個不斷變化并逐步完善的過程，主要表現在以下幾個方面。 一是延誤制度的范圍擴大。 1990 年?行政訴訟法?只規定了起訴期限的延長，而2015 年修訂的?行政訴訟法?則擴展到起訴期限的扣除和延長兩個方面。 二是延誤事由逐步完善。 起訴事由從之前的“不可抗力”“其他不屬于自身的原因”兩種情形逐步發展為“不可抗力”“其他不屬于自身的原因”“其他特殊情況”三種情形。 此外，2000 年?最高人民法院關于執行?中華人民共和國行政訴訟法?若干問題的解釋?第43 條明確規定了將“限制人身自由的時間”不計算在起訴期限內。 三是加強了對行政相對人訴權的保障。2015 年修訂的?行政訴訟法?增加了起訴期限扣除的制度，與之前規定的起訴期限申請延長的制度相比，法律并沒有規定起訴期限的扣除需要當事人的申請，因此這也進一步保障了行政相對人訴權的行使。 由此可以看出，我國的立法處于一個不斷完善、不斷細化的狀態。 但是，現有的立法規定能否妥善解決司法實踐中的各種問題，有效地保障行政相對人訴權的行使，仍然有待于進一步研究。

從司法實踐的角度出發，本文以“?行政訴訟法?第四十八條”為關鍵詞，在“北大法寶”數據庫上進行類案檢索(最后檢索日期為2022 年3 月11日)，共搜集到自2020 年以來的3 771 份裁判文書，其中包括一審程序1 578 份，二審程序1 710 份，再審程序373 份，其他為執行和國家賠償等程序。 在對3 771 份裁判文書進行系統整理、篩選之后，得出640 份有效裁判文書。 其中，人民法院支持起訴期限延誤的情形為247 例，占比約38.6%，其余為人民法院否定起訴期限延誤的情形，占比約為61.4%。

在人民法院支持起訴期限延誤的247 份裁判文書中，主要存在以下幾種情形:部分原告受新冠疫情影響而耽誤起訴期限的情形125 個，占比約50.6%；原告積極行使訴權，尋求權利救濟的情形47 個，占比約19%；基于公權力的信賴而導致訴權未能及時行使的情形14 個，占比約5.7%；原告因被限制人身自由而耽誤起訴期限的情形9 個，占比為3.6%；原告所提起的行政訴訟需要以其他訴訟結果為前提的情形4 個，占比約1.6%。

人民法院否認起訴期限延誤的353 份裁判文書主要表現為以下情形:原告因申訴、信訪而耽誤起訴期限的有181 份，占比約51.3%；因主觀認識錯誤的情形17 個，占比約4.8%；部分原告受新冠疫情影響而耽誤起訴期限的情形9 個，占比2.5%；原告因超過最長起訴期限而耽誤法定起訴期限的情形11 個，占比約3.1%；因生病住院而耽誤時間的情形7 個，占比約2%。

二、行政訴訟起訴期限延誤的立法規定審視

我國關于行政訴訟起訴期限延誤制度的立法主要集中體現在?行政訴訟法?第48 條，其立法規定過于簡單，并不能解決司法實踐中可能出現的形形色色的案件。 因此，一方面為了加強對訴權的保障，保證法律規范的安定性和法律秩序的安定性[1]，另一方面也為了實現司法權對行政權的謙抑，需要對第48 條立法中存在的問題進行分析并予以完善。

?行政訴訟法?第48 條立法上的問題，主要體現在起訴期限延誤的三種情形之間的關系不明，沒有進行層次性劃分，從而導致司法裁判適用的層次不明。 在起訴期限扣除的兩種情形中，法院在認定兩者之間的關系時存在較大爭議。 一部分法院主張兩者之間是并列關系，另一部分法院則認為兩者之間是包容關系，即“其他不屬于其自身的原因”的范圍要遠遠大于“不可抗力”。 而關于起訴期限延長的情形，立法上對此概念并沒有進行詳細的描述，只能依靠指導案例中出現的一些情形作為借鑒，從而難以界定其與前兩種情形之間存在怎樣的關系，在適用上存在怎樣的先后順序。 此外，這種關系上的模糊性也會阻礙當事人及時有效地行使訴權，從而導致行政訴訟法的立法理念難以實現。 比如，在相對人因受新冠疫情影響而耽誤起訴期限時，法院對該情形的認定不盡相同。在“中國冶金進出口廣西公司訴上思縣人民政府、上思縣自然資源局資源行政管理案”中，法院認為2020 年1 月廣西發布了突發公共衛生事件一級響應，各地政府對人員流動采取了最嚴厲的控制措施，各地法院、信訪大廳均采取了臨時關閉措施，所以，將新冠疫情作為“不可抗力”的情形之一，由此所耽誤的時間不計算在起訴期限內①參見廣西壯族自治區防城港市中級人民法院(2020)桂06 行初53 號行政判決書。。 而在“耿子香訴昭通市公安局昭陽分局公安行政管理案”中，法院認為因為新冠疫情的爆發，導致原告滯留在北京，無法及時回到昭通并到達法院辦理立案手續的情況并非因為原告自身原因所導致，屬于第48 條規定的“其他不屬于其自身的原因”②參見云南省昭通市昭陽區人民法院(2020)云0602 行初80 號行政判決書。。 由此可以看出，法院對新冠疫情影響的認定是存在矛盾的，而這一問題必然會阻礙司法實踐的進步。 因此，厘清“不可抗力”和“其他不屬于其自身的原因”之間的關系變得尤為重要。

三、行政訴訟起訴期限延誤的司法適用考察

在司法實踐中，人民法院對起訴期限延誤的認定標準并不統一，從而容易導致同案不同判的現象，影響行政案件的審判質量，使得行政訴訟法難以發揮應有的指導作用，進一步影響當事人對案件的理解，增加了糾紛適用的解決難度。 其主要體現在以下幾個方面。

(一)因信訪而耽誤起訴期限的情形

在收集的640 份裁判文書中，約51.3%的法院認為信訪只是行政機關對公民、法人或其他組織的建議或訴訟請求進行處理的活動。 雖然相對人采用信訪的形式多次向法院申請權利救濟，但是信訪并不屬于法定的救濟方式之一，信訪行為自然也就不能視為積極行使訴權的行為，因而信訪原則上不屬于起訴期限扣除的正當事由[2]。 例如，在“山東海利達物業管理有限公司訴濟南市天橋區水務局、濟南市天橋區水務服務中心行政補償案”中，法院認為僅是當事人單方面向有關部門申訴信訪耽誤的期間，屬于當事人自身放棄通過行政訴訟解決爭議而耽誤起訴期限的情形，不屬于法定的應予扣除期間③參見山東省濟南市歷下區人民法院(2021)魯0102 行初107 號行政裁定書。。 相反，有部分法院認為信訪是可以作為起訴期限扣除的情形之一的。 這類案件集中體現在相對人進行申訴、信訪之后，相關的行政機關明確承諾或者有證據證明行政機關正在處理該信訪行為，而相對人基于對公權力的信賴而導致未能在法定的起訴期限內提起行政訴訟。 在“胡海保訴連云港高新技術產業開發區管理委員會、連云港高新技術開發區產業開發區花果山街道辦事處行政強制案”中，法院認為被告花果山街道辦、高新區管委會在被訴行為作出后，對原告及第三人就此事項的信訪行為進行多次處理，且花果山街道辦于2019 年4 月11 日作出的受理通知書證明其仍在處理，原告基于對公權力的信賴而耽誤起訴期限并非基于自愿，因此所耽誤的時間應予以扣除①參見江蘇省連云港市連云區人民法院(2019)蘇0703 行初20 號行政判決書。。

(二)行民交叉案件中起訴期限的認定

這類案件是指本屬于行政訴訟的管轄范圍，但相對人錯誤地提起了民事訴訟，據此所耽誤的時間是否屬于第48 條中規定的情形，不同法院對此有著不同的看法。 在“揚州市金鳳苑小區業主委員會訴揚州市自然資源和規劃局行政撤銷案”中，法院認為自2016 年6 月至2019 年12 月期間，原告與慶松公司之間的房地產爭議一直處于民事訴訟的審理期間，該行為可以看做原告積極行使訴權、主張權利的行為，因此所耽誤的時間應當予以扣除②參見江蘇省揚州市江都區人民法院(2020)蘇1012 行初118 號行政判決書。。 相反，在“廣州點米立德企業管理咨詢有限公司與綦江區人力社會保障局重慶市人力和社會保障局其他行政行為案”中，法院認為原告本應提起行政訴訟，但因自身主觀認識偏差，錯誤地提起了民事訴訟，因此所耽誤的時間不屬于“其他不屬于其自身的原因”，不應當予以扣除③參見重慶市綦江區人民法院(2020)渝0110 行初126 號行政裁定書。。

(三)相對人對法律的錯誤認識

行政相對人因為對法律的錯誤認識而導致無法在法定起訴期限內提起行政訴訟，有的法院認為該情形屬于相對人自身的原因而耽誤的。 比如，在“陳真明訴江蘇省啟東圓陀角旅游度假區管理委員會行政強制”案中，上訴人主張提起民事訴訟將導致訴訟時效的中斷。 但是，行政訴訟起訴期限不存在中斷的問題，因此法院認為當事人因錯誤提起民事訴訟所耽誤的時間不屬于“其他不屬于其自身的原因”，該期間不應當予以扣除④參見江蘇省南通市中級人民法院(2021)蘇06 行終129 號。。

但是，在“贊皇縣人民政府、杜煥辰、杜煥繼等行政登記案”中，法院認為被上訴人一直在為解決杜煥章與贊皇縣電信局鴻訊服務中心簽訂的協議進行民事訴訟，直至其于2019 年8 月6 日收到(2019)冀0129 民初761 號民事裁定。 所以該民事爭議處理期間并非因為自身原因所耽誤，該期限不計算在行政訴訟起訴期限內⑤參見河北省石家莊市中級人民法院(2020)冀01 行終381 號。。 由此可以看出，因相對人對法律的錯誤認識而導致逾期提起訴訟的，基于各種復雜的情況，不同法院的認定并不相同。

四、行政訴訟起訴期限延誤的完善路徑

行政訴訟起訴期限延誤制度不僅僅是行政訴訟中非常關鍵的一部分，同時也是人文關懷的體現。 目前，我國的起訴期限延誤制度還存在很多不足。 司法裁判適用層次不明、認定標準不統一等問題層出不窮。 因此必須對這些問題進行歸納總結，提出相應的完善建議，從而實現行政訴訟性質和行政訴訟立法目的相匹配[3]。

(一)明確起訴期限延誤三種情形的關系

首先，明確起訴期限扣除與起訴期限延長之間的關系。 ?行政訴訟法?第48 條規定“其他特殊情況”是指除卻前兩種情形以外的其他情形，因此起訴期限的扣除與起訴期限的延長之間應該是一種對立關系。 在相對人以扣除事由請求法院延長起訴期限時或者以延長事由請求扣除起訴期限時，法院應當在保障訴權的基礎上，告知當事人可以申請變更，在當事人拒絕變更時，應裁定駁回。其次，明確“不可抗力”和“其他不屬于其自身的原因”的關系。 “不可抗力”通常指當發生地震、洪水等自然災害而導致道路受阻、通訊中斷或其他特殊情況，當事人因此而無法在法定期限內提起行政訴訟就屬于起訴期限延誤的事由之一。 對其的認定可以借鑒民法上有關規定。 “其他不屬于其自身的原因”是指一般人即使預見也不能避免的情形。 在2000 年的?司法解釋?中明確規定將“限制人身自由”作為“其他不屬于其自身的原因”的情形之一，因此可以以此為借鑒，通過完善相關司法解釋的規定，對“其他不屬于其自身的原因”的情形進行列舉式的立法方法，在合理的范圍內細化標準[4]。 此外，新冠疫情作為特定時期出現的一個偶然因素，可能會因為政府政策不同或者各地法院的裁判標準不同而導致截然不同的結果。 所以，法官在區分“不可抗力”和“其他不屬于其自身的原因”時，還應該結合相關政策、案件的具體措施以及行政相對人的具體情況來予以綜合認定。

(二)統一司法裁判的認定標準

對“其他不屬于其自身的原因”的認定，應該符合以下幾個要素。 一是無責任。 主要是指即使當事人盡了合理注意義務也不可避免起訴期限延誤事由的出現。 常見情形表現為行民交叉案件。在“聶貴良訴隆昌市國土資源局、隆昌市古湖街道飛泉村十一組土地行政管理(土地)行政征收案”中，法院明確表示原告曾分別于2017 年和2018年提起兩次民事訴訟，是等待法院對本案進行處理，屬于?行政訴訟法?第48 條規定的應當予以扣除的情形①參見四川省隆昌市人民法院(2020)川1028 行初21 號行政裁定書。。 二是具有可保護的信賴利益[5]。 大部分法院認為信訪不屬于法定的救濟途徑，不可以作為起訴期限延誤的事由。 但是，也存在例外，即相對人在信訪之后得到了對應的承諾，基于對公權力的信賴而等待其處理的時間可以成為扣除事由之一。 三是具有因果關系，即耽誤事由本身必然導致起訴期限的延誤，從而達到影響訴訟權利行使的程度。 即使耽誤事由滿足前兩個要素，也并不意味著符合起訴期限延誤的事由，必須要達到影響訴權行使的程度，使行政相對人無法合理行使訴權。

與前者相比較，對“其他特殊情況”的認定要進一步明確。 第一，對“其他特殊情況”的主觀認識程度應該高于前者[6]。 “不可抗力”可以借鑒民法上有關規定，兩者都有保護當事人訴權的功能。 而“其他不屬于其自身的原因”雖然范圍不明，但也有明確的例子可以借鑒，比如“限制人身自由”的情況。 但是，法律對“其他特殊情況”的認定并沒有明確規定，司法實踐中也沒有形成統一的標準。 所以，其主觀認識程度必然要高于前兩者，同時應該結合具體案例，當事人的具體情況等多種因素進行認定。 第二，“其他特殊情況”并非必然導致起訴期限延誤。 比如，行政相對人重病的情況，在“陳真明訴江蘇省啟東園陀角旅游度假區管理委員會行政強制案”中，法院認為“其他不屬于其自身的原因”主要指被限制人身自由的情況。 而上訴人住院治療期間并沒有被限制人身自由，還是有能力在法定期限內提起訴訟的，因此，住院治療期間不能從起訴期限內予以扣除②參見江蘇省南通市中級人民法院(2021)蘇06 行終129 號行政裁定書。。因此，行政相對人以重病為由請求人民法院就此延長起訴期限，這一請求是否可以得到準許就必須結合當事人的身體狀況、行為能力以及社會關系等進行綜合性的判斷。 比如，在行政相對人因重病必須臥床休息且沒有其他親屬可以代為提起訴訟時，法院可以據此扣除所耽誤的起訴期限，但是不能僅僅因為重病這一因素來予以認定。 第三，“其他特殊情況”屬于酌定的起訴期限延誤的情形。 “其他特殊情況”的認定必須以向法院申請為前提，法院是否準予延長完全取決于法官的自由裁量權。

(三)合理匹配當事人的舉證責任和舉證能力

行政訴訟起訴期限與行政訴權相輔相成，在法定的起訴期限內提起行政訴訟是行政訴權從應然轉向實然的基本條件之一[7]。 但是，影響當事人是否能有效行使訴權的一個深層次的原因在于當事人的舉證責任和舉證能力不相匹配。 法律對此并沒有明確的規定。 根據指導性案例的裁判標準，如果采用單一的主觀主義，則在當事人舉證不能時，就要承擔相應的不利后果，同時法院的自由裁量權也會被無限放大。 但是，實踐中公共衛生事件、自然災害等特殊情況頻發，而這類情況的證明材料大多掌握在行政機關手中，因此必然導致當事人舉證不能的問題。 比如，在有關新冠疫情的案件中，各地政府所采取的各種措施的文件以及相關材料大都掌握在行政機關手中。 同理，在“黃秋敏訴金鄉縣民政局民政行政管理案”中③參見山東省嘉祥縣人民法院(2020)魯0829 行初58 號行政判決書。，原告黃秋敏在2014 年被登記結婚又被登記離婚的證明材料掌握在民政局手中，從而導致行政相對人想要提供這些證據就變得難上加難。 因此必須通過完善相關立法及其司法解釋的規定，結合實踐中的指導性案例以及當事人的舉證能力，對舉證責任分配形成體系化的規定，從而形成主客觀相結合的舉證責任標準，以保障行政相對人能夠合法有效地行使訴權。

五、結語

起訴期限延誤制度以法的安定性為原則，既要保護當事人的訴權，又要維護社會秩序的穩定性[8]。 訴訟權利是法律賦予當事人最基礎的權利，有無訴權、能否進入訴訟程序是其實體權益能否得到法律保護的前提[9]，任意偏向一方，其立法目的則很難實現。 一味地強調訴權，則很難保證行政訴訟活動的順利進行；但若一味地強調司法尊讓，又有悖于行政訴訟法的立法初衷。 因此必須完善相關的立法規定，使得行政訴訟法的立法宗旨和立法理念得以實現，以保障訴權和行政權尊讓之間的平衡。 此外，還要結合司法實踐中出現的指導性案例，在司法解釋中對起訴期限延誤的情形進行列舉，通過法律的形式使其明確化、法定化，使得我國行政訴訟起訴期限延誤形成體系化制度。