智慧養(yǎng)老視域下構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系的金融支持研究
——以廣東省肇慶市為例

唐珊珊

(廣東工商職業(yè)技術(shù)大學(xué) 廣東肇慶 526000)

1 引言

當(dāng)前，我國正加速邁入老齡化社會，數(shù)量龐大的老年群體和老年人口的快速增長催生出大量社會問題，因此如何解決養(yǎng)老問題已經(jīng)升級成為我國政府改善民生的首要任務(wù)。早在2019年，李克強總理做政府工作報告時就明確指出需要進一步完善社會保障制度和政策，推進多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)[1]。

在我國，居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老是當(dāng)前最主要的三種養(yǎng)老模式。隨著國民生活水平的普遍提高，老年人對養(yǎng)老服務(wù)有著更高層次的需求。目前的居家養(yǎng)老服務(wù)多以日間照料為主，提供的服務(wù)項目少，難以滿足老年人多樣化及特殊性的個性化需求。而社區(qū)養(yǎng)老的設(shè)施簡陋，養(yǎng)老服務(wù)水平低，機構(gòu)養(yǎng)老中公辦機構(gòu)一床難求，私立機構(gòu)費用過高。可見，養(yǎng)老服務(wù)資源在質(zhì)和量上的社會供需矛盾日益凸顯，在這種背景下，由傳統(tǒng)養(yǎng)老向智慧養(yǎng)老進行迭代升級已成為目前重點研究的問題[2]。在2017年國家就針對智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出計劃指示，要建成覆蓋全生命周期的智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)體系[3]。此政策一經(jīng)頒布，標(biāo)志著我國智慧養(yǎng)老局面已經(jīng)全面開啟。

目前廣東肇慶的老齡化問題越來越嚴峻，根據(jù)統(tǒng)計顯示，截至2021年6月，肇慶戶籍年齡在60歲及以上的老年人口數(shù)量達72.8萬，占全市老年人口總數(shù)的15.92%。根據(jù)國際10%的標(biāo)準(zhǔn)定義老齡化，肇慶已經(jīng)步入了老齡化。為有效應(yīng)對養(yǎng)老的嚴峻形勢，肇慶市政府正積極加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。從2018年5月就積極開展籌備當(dāng)?shù)刂腔垧B(yǎng)老服務(wù)平臺的調(diào)研工作，2019年創(chuàng)辦了四會市智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺，是肇慶市第一個由政府主導(dǎo)建設(shè)的養(yǎng)老服務(wù)平臺。目前，肇慶市正處于智慧養(yǎng)老的探索階段，致力于發(fā)展智慧養(yǎng)老，融合政府與市場各界力量，優(yōu)化配置各項資源，共同參與構(gòu)建可持續(xù)的養(yǎng)老服務(wù)體系。

但在養(yǎng)老體系的構(gòu)建當(dāng)中，金融服務(wù)業(yè)如何發(fā)揮資金融通和經(jīng)濟中樞作用，如何根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)體系建設(shè)中的金融支持需求，探索及優(yōu)化養(yǎng)老金融支持機制是當(dāng)前社會所面臨的共同問題。開發(fā)新型養(yǎng)老金融產(chǎn)品，探索智慧養(yǎng)老服務(wù)模式，對構(gòu)建當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老體系來講，既是現(xiàn)實的迫切需要，又有著重要的借鑒價值。

2 肇慶市養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建發(fā)展歷程

2014年以來，肇慶市陸續(xù)出臺了《肇慶市加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)實施方案》《肇慶市2014年“農(nóng)村幸福院”項目實施方案》等一系列政策舉措，用于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，2015年肇慶市累計投入3.05億元資金用于養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)和發(fā)展。

“十三五”期間，肇慶市委市政府加大力度，全力推動養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，將養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)作為政府保障和改善民生的重要舉措。2016年上半年，肇慶市在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)上加大了資金投入。

為貫徹落實省政府加快推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的精神，2021年10月肇慶市政府印發(fā)《肇慶市加快推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展實施方案》的通知，指出要不斷鼓勵社會各界資本積極投入社會養(yǎng)老領(lǐng)域，激活養(yǎng)老服務(wù)市場，推進養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進養(yǎng)老服務(wù)多種業(yè)態(tài)發(fā)展。

肇慶市政府意識到在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中，要注重提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，注重養(yǎng)老服務(wù)供需的平衡，發(fā)展智慧養(yǎng)老是大勢所趨。肇府辦〔2020〕15號通知中指出，鼓勵各地探索發(fā)展智慧養(yǎng)老，建立老年人服務(wù)需求大數(shù)據(jù)庫和服務(wù)供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，形成“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”的智能化服務(wù)模式[4]。此外還將加快出臺《肇慶市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施專項規(guī)劃(2021—2035年)》，致力于完成“城鄉(xiāng)覆蓋、功能完善、保障基本、服務(wù)多元、監(jiān)管到位的‘大養(yǎng)老’服務(wù)體系”[5]建設(shè)總目標(biāo)。

3 肇慶養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的金融供給現(xiàn)狀

3.1 基本養(yǎng)老保險制度基本覆蓋，保障水平有所提高

目前，肇慶市養(yǎng)老保障制度已基本構(gòu)建起以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為支撐的養(yǎng)老保障體系。截至2021年末，全市社會保障卡常住人口發(fā)卡數(shù)為387.1萬，常住人口發(fā)卡率為92.2%，全市參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(含離退休)達85.13萬人，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險163.59萬人。

當(dāng)前基本養(yǎng)老保險在征繳方面，覆蓋范圍擴大，保障水平及財政補貼的標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。符合領(lǐng)取養(yǎng)老保險的居民人數(shù)也不斷增加，從2015年的47.5萬人增加到了2020年的57.75萬人，如圖1所示。支付待遇也有所提高，全年平均基本養(yǎng)老金從2015年的97.5元/人/月到2020年的185.05 元/人/月。

圖1 2015—2020年肇慶市城鄉(xiāng)居民符合領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險人數(shù)(單位：萬人)

但需要注意的是，隨著社會保障制度的不斷健全，養(yǎng)老金支出在快速增長，養(yǎng)老基金滾存的結(jié)余會隨著當(dāng)期負數(shù)的結(jié)余拉大資金缺口，造成養(yǎng)老基金收支壓力進一步加大。截至2021年底，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金總收入約136.29億元，基金總支出143.12億元，當(dāng)期結(jié)余呈現(xiàn)負數(shù)為-68，312萬元，滾存結(jié)余314，703萬元。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金總收入15.26億元，基金總支出12.70億元，滾存結(jié)余273，289萬元(見圖2)。

圖2 2013—2021肇慶市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金支出水平(單位：萬元)

3.2 資金投資上以政府為主，對財政資金依賴性大

在構(gòu)建肇慶市養(yǎng)老服務(wù)體系的資金支持方面，政府的財政處于主導(dǎo)地位，不論是資金統(tǒng)籌、土地供應(yīng)還是稅費安排都不同程度地引導(dǎo)和扶持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，助力養(yǎng)老體系的不斷健全。

(1)在政府財政資金方面，2015年肇慶政府全面啟動“銀齡安康行動”，政府加大資金投入，安排財政性資金用于養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)。2016—2018年，當(dāng)?shù)卣度氲浇ㄔO(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系上的資金達7.31億元。從2021年起，用于購買養(yǎng)老服務(wù)的資金必須納入養(yǎng)老體系建設(shè)資金的統(tǒng)籌范圍內(nèi)。同時至少拿出社會福利事業(yè)的彩票公益金55%的部分用于扶持養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

(2)在土地供應(yīng)政策上，2015年印發(fā)的《肇慶市加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)實施方案》中指出，在進行城市規(guī)劃時，要按照每人平均用地0.1～0.3m2的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃配套養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。在用地合法規(guī)范、環(huán)保的前提下，將公益性用地調(diào)整為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地。

(3)在稅費政策上，給予養(yǎng)老機構(gòu)一定的稅費優(yōu)惠及補貼。對于增值稅、企業(yè)所得稅及不動產(chǎn)登記費等方面享受稅收優(yōu)惠。養(yǎng)老機構(gòu)不管是公辦、民營或公建民營性質(zhì)，同等享受政府給予的運營補貼，而運營補貼的發(fā)放視具體情況而定，主要參考因素包括老年人的健康狀況、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的等級以及在醫(yī)療服務(wù)方面的能力等。經(jīng)調(diào)查，目前在肇慶地區(qū)凡符合政策補貼條件的民辦性質(zhì)養(yǎng)老機構(gòu)，床位建設(shè)給予5000元/張的補貼，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合示范點(養(yǎng)老機構(gòu))給予10萬元的補助。

3.3 社會投資主體參與有所增加

截至2022年4月，肇慶市已建成提供老年人住宿的養(yǎng)老機構(gòu)125家，其中民辦30家，公辦77家，公建民營18家。能提供社會養(yǎng)老床位總數(shù)達9644張，如表1所示。

表1 肇慶市養(yǎng)老機構(gòu)匯總

目前肇慶市提供養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)多以中小企業(yè)為主，企業(yè)規(guī)模小，處于發(fā)展初期，實力相對較弱。而養(yǎng)老項目具有投資大、周期長、盈利難等特點，目前的融資渠道以自有資金和政府補貼為主。肇慶市雖然地處珠三角地區(qū)，但整體仍屬欠發(fā)達地區(qū)，財政支出超過七成用于保工資、保運轉(zhuǎn)、保底線民生，此外還需保障債務(wù)還本付息支出等。因此在肇慶養(yǎng)老工作上財政支持面臨的壓力巨大。所以單純依靠財政支持并不能從根本上解決養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的資金缺口問題。

而金融類企業(yè)對養(yǎng)老體系的支持作用目前基本處于空白狀態(tài)。而且在政策層面上缺乏有效的激勵與引導(dǎo)，銀行貸款十分有限。對養(yǎng)老服務(wù)的支持目前多以政策性銀行為主，商業(yè)銀行在養(yǎng)老領(lǐng)域方面的投入也僅限于完善硬件配置、提供金融助老等服務(wù)，資金融通的作用還有待進一步發(fā)揮。對保險公司而言，在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資方面正處于前期探索階段，缺乏具體的支持措施，保險資金對養(yǎng)老服務(wù)體系的支持也是微乎其微。

3.4 適老金融產(chǎn)品缺乏吸引力

目前已有不少銀行、保險公司等金融機構(gòu)正在加大產(chǎn)品創(chuàng)新力度，但仍處在一個不夠規(guī)范的狀態(tài)。有些產(chǎn)品在名義上屬于養(yǎng)老產(chǎn)品，卻無實質(zhì)上的養(yǎng)老服務(wù)，在客戶準(zhǔn)入門檻、受眾群體、產(chǎn)品開發(fā)設(shè)計等方面與其他理財產(chǎn)品雷同，產(chǎn)品針對性不強。市場上目前在售的養(yǎng)老理財產(chǎn)品在資產(chǎn)標(biāo)的上大都集中在流動性高、期限較短的固定收益類型資產(chǎn)，與現(xiàn)有普通理財產(chǎn)品同質(zhì)。這些養(yǎng)老理財產(chǎn)品不具備特色，收益率也缺乏競爭力，對老年人并不能形成足夠的吸引力。

4 智慧養(yǎng)老服務(wù)體系的金融支持路徑

4.1 繼續(xù)加強政府引導(dǎo)養(yǎng)老金融，推動“智慧養(yǎng)老”建設(shè)

目前肇慶市以居家養(yǎng)老模式為主，另輔以社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老。這些養(yǎng)老模式提供的養(yǎng)老服務(wù)供給都比較單一，已經(jīng)無法滿足老年人對養(yǎng)老服務(wù)更高層次的需求。政府應(yīng)牽頭使用財政補助經(jīng)費建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充的多層次智能化市級養(yǎng)老服務(wù)管理信息系統(tǒng)[6]。構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+”的智能養(yǎng)老服務(wù)模式。整合線上線下服務(wù)資源，如醫(yī)療、家政與養(yǎng)老等資源，促進養(yǎng)老服務(wù)公共信息資源向各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和研發(fā)企業(yè)開放共享[7]，實現(xiàn)養(yǎng)老模式多元化的服務(wù)供給，有利于改善目前社會保障體系制度碎片化的現(xiàn)象，促進財政補貼資金的養(yǎng)老效用發(fā)揮到最大。

4.2 積極創(chuàng)新養(yǎng)老融資渠道

鼓勵國有資本、社會資本等積極參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。一方面，金融機構(gòu)要適當(dāng)承擔(dān)一定的社會責(zé)任，參與到對老齡社會福利事業(yè)的支持上。在對信貸政策上，可以適當(dāng)對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)放寬授信條件。并通過建立授信審批、信用評級、客戶準(zhǔn)入和利率定價制度，為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供差異化信貸支持[8]，并給予一定的利率優(yōu)惠。對于養(yǎng)老機構(gòu)投融資方面，可以嘗試更多的融資方式，如資產(chǎn)抵押融資、應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款等。

另一方面，支持保險資金投資參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，拓寬養(yǎng)老資金的籌資渠道，增加資金的有效供給。支持政府性融資擔(dān)保類公司為養(yǎng)老機構(gòu)和社會組織提供多種形式的貸款擔(dān)保服務(wù)[9]。支持資金實力較為雄厚的養(yǎng)老企業(yè)參與資本市場，擴大直接融資規(guī)模。當(dāng)然，通過建立慈善信托，開展養(yǎng)老服務(wù)類慈善項目也是可供選擇的豐富養(yǎng)老資金來源的方式之一。

4.3 創(chuàng)新開發(fā)適老理財產(chǎn)品

除了對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投融資外，金融機構(gòu)要加大力度開發(fā)個人養(yǎng)老產(chǎn)品。當(dāng)前在市面上銷售的老年人金融產(chǎn)品多為安穩(wěn)債券和貨幣市場基金，產(chǎn)品種類單一，養(yǎng)老金融產(chǎn)品的市場還有待挖掘。在當(dāng)前政府大力扶持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策紅利背景下，金融機構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，創(chuàng)新各類老齡理財產(chǎn)品，為老年入定制專屬的金融服務(wù)和產(chǎn)品，從而為養(yǎng)老資產(chǎn)增創(chuàng)多種保值增值服務(wù)。

銀行方面，目前銀行存款是老年人養(yǎng)老金投資的主要渠道之一，可以開發(fā)提供差異化的儲蓄型理財產(chǎn)品，如儲蓄+醫(yī)療保險相結(jié)合、儲蓄+家庭財產(chǎn)意外險等。

保險公司可以發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險，分擔(dān)養(yǎng)老保障壓力。保險公司是養(yǎng)老服務(wù)金融支持體系中的主力之一，除了有大量低成本資金、資金周轉(zhuǎn)匹配度高之外，保險公司還有著比較豐富的投資經(jīng)驗和產(chǎn)品經(jīng)驗。可以結(jié)合肇慶市老年人金融服務(wù)需求及當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)養(yǎng)老保險市場現(xiàn)狀，開發(fā)多樣性的針對老年群體的商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品，如長期護理險、個稅遞延養(yǎng)老等。

4.4 發(fā)展適老金融服務(wù)

在社區(qū)養(yǎng)老方面，探索社區(qū)金融服務(wù)新方式。加強政府和社會資本合作，以財政補貼、股權(quán)投資等多種融資手段發(fā)展社區(qū)老年金融服務(wù)。通過擴大社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，以便民服務(wù)為原則，通過金融設(shè)備，借助信息化手段，為老年人提供包括居家理財、銀行轉(zhuǎn)賬、消費信貸等多元化的金融服務(wù)，提高老年人金融服務(wù)需求的意愿。一方面，在金融服務(wù)硬件設(shè)施建設(shè)上，擴充金融機構(gòu)網(wǎng)點，提高金融服務(wù)的便利性；另一方面，在推進智慧社區(qū)建設(shè)中，以老年人需求為出發(fā)點，將金融服務(wù)納入社區(qū)老年中心信息服務(wù)系統(tǒng)中，使智慧養(yǎng)老更全面、更好地完善社會養(yǎng)老服務(wù)金融體系。