多元協同治理：農村生活垃圾網絡化治理模式的構建研究

程運強

(浙江海洋大學，浙江舟山 316022)

隨著城鎮化和工業化的迅速發展，農村生活垃圾產生的污染問題顯著增加，不僅對農村生態狀況和居民根本生活質量產生威脅，而且在一定程度上制約著我國實現“美麗鄉村”建設、推動鄉村振興的步伐。2022年中央一號文件中提出“接續實施農村人居環境整治提升五年行動”“深入實施村莊清潔行動和綠化美化行動”的發展要求，保護與發展生態成為推動鄉村振興的重要引擎和關鍵目標?！多l村振興戰略規劃(2018—2022)》中明確指出要“持續改善農村人居環境，推進農村生活垃圾治理”，治理農村生活垃圾污染已經迫在眉睫[1]。

針對農村生活垃圾的污染整治多位學者進行過研究并提出各種觀點，王一竹等[2]認為社會經濟發展引發農村生產生活劇變、地方政府重力力度與資金技術不足、農村居民環保意識淡薄、缺乏回收處理設備是農村生活垃圾產生的主要原因。楊希等[3]認為農民生活、生產與城市垃圾轉移是農村生活垃圾猛增的直接來源。鞠昌華等[4]認為農村生活垃圾治理過程在管理機制、規劃、設施建設、資金、技術、運行方面仍存在問題。范倉海等[5]認為傳統的科層治理模式、市場機制治理模式以及自治合作治理模式在結合農村公共治理中存在失靈的盲區，并沒有實現最佳的治理效果。由此可見,農村生活垃圾的產生及治理是困難且復雜的，需要依靠制度、技術和治理意愿，將政府、市場(鄉村企業)、社會組織與村民等銜接，探索多元協同治理模式。故本文結合農村生活垃圾治理過程中存在的問題，在相關治理中引入網絡化治理理論，對農村生活垃圾網絡化治理模式進行框架構建，并基于網絡治理模式探索鞏固生活垃圾網絡治理的進路[6]。

1 農村生活垃圾網絡化治理的定義及可行性

1.1 農村生活垃圾農村生活垃圾的定義要從兩方面進行歸納，其一，農村是指與城市相對應的以從事農業活動的居民所聚集的區域；其二，根據《中華人民共和國環境保護法》，生活垃圾是指在日常生活中或者為日常生活提供服務的活動中產生的固體廢物以及法律、行政法規規定視為生活垃圾的固體廢物[7]。所以農村生活垃圾即農村區域居民日常生活中所制造的各種固體廢物。農村生活垃圾在組成上范圍較大，因地域差異，各地區所產生的農村生活垃圾不盡相同。其中主要包括農作物垃圾、家畜家禽糞便、農藥剩余垃圾、農民家居廚余垃圾等，農村生活垃圾的產生涉及每一位村民，其處置不當會對大氣、土壤、水質，地區植被等生態環境資源造成破壞，農村生態、農業生產、農民生活等產生負面影響，制約農村地區經濟社會發展。

1.2 網絡化治理網絡治理最早由斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯在《網絡治理: 公共部門的新形態》一書中提出,他們認為網絡治理“指一種全新的通過公私部門合作,非營利組織、營利組織等多主題廣泛參與提供公共服務的治理模式”[8]。我國學者陳振明[9]認為網絡治理是指:“為了實現與增進公共利益 ,政府部門和非政府部門(私營部門、第三部門或公民個人)等眾多公共行政主體彼此合作 ,在相互依存的環境中分享權力 ,共同管理公共事務的過程”。網絡化治理作為一種多主體協同治理范式，它突破了單主體獨立治理的困境，能夠更有效地增進公共利益，而逐漸應用于公共管理領域。網絡化治理將政府、非政府部門等多元主體進行聯系，基于主體的獨立利益與整體共同利益制定一致的治理目標，通過協商合理分配責權利，從而構建起彼此支撐，穩定互聯的網狀結構。網絡化治理以網絡治理理論和社會資本理論為基礎[10]。其具體特征為：一是多元化的治理主體，要求容納政府、鄉鎮企業、社會公益組織和村民等，每個主體都承擔相應的指責權利；二是互相協作，彼此互聯的網狀結構，各主體結點之間廣泛建立聯系，共享知識與信息，實現主體之間的頻繁互動，從而保證治理的協作進行。

1.3 農村生活垃圾網絡化治理的可行性農村生活垃圾治理網絡所具有的主體多元、信息共享、合作平等、相互促進等優勢，能夠有效地克服傳統政府治理過程中橫向治理不協調、政府失靈的弊病，加入多元主體，能夠實現良好的公私聯合治理，讓政府在治理結構中下放權力，轉“劃槳”為“掌舵”，多主體密切合作，打破政府縱橫協調治理中捉襟見肘的局面，多主體的互相監督和互幫互助能夠引導村民樹立正確的公共意識，迫使政府政策人員從長遠的利益出發考慮，解決政府主導治理中的難題。另外有利于打破村民自治意識淡薄，能力與資源不足的局限，提高村民高水平的治理能力，借助其他組織的幫扶和提攜，使村民和其他組織建立合作關系，積極利用其他主體的優勢，在治理能源、技術上獲得提升，真正實現村民垃圾問題在村民自身實現有效治理，達到綜合治理的效果，使治理得到進一步的完善。

2 農村生活垃圾網絡化治理模式構建

構建農村生活垃圾協同共治的網絡化治理模式，能夠有效實現各參與主體與系統間的良性互動，針對相關治理問題進行行動。主要可以從治理目標、治理主體、治理機制和治理工具等幾個方面入手，各要素的結合保證網絡化治理模式的運行。其模式構成見圖1。

圖1 農村生活垃圾網絡化治理模式Fig.1 Rural domestic waste network governance model

2.1 治理目標：價值利益的共同取向農村生活網絡化治理模式首先需要確立一個共同的治理目標，治理目標的達成與否標志著治理行動的成敗，同時指明了治理行動的方向和治理難度，指導行動主體在治理過程中合理地調配資源、劃分周期，區分緩急；農村生活網絡化治理目標需要整合各主體的價值偏好，融合各主體利益，進而實現對整體最佳利益的追求。治理目標是各主體構成網狀結構的根本凝聚力以及網絡化治理模式形成與運行的根本動力。在針對農村生活垃圾治理方面，其主要包括農民生活垃圾治理，農民家養牲畜糞便處理，農業生產農作物廢棄物及農藥處理等。

2.2 治理主體：協同共治的多元參與農村生活垃圾網絡化治理需要政府、非政府等多元主體的共同參與，治理主體主要包括政府部門、鄉鎮企業、社會公益組織、農村居民等，各主體之間基于治理機制進行聯系與協作，依靠不同治理工具發揮作用，各主體以結點的方式，連接形成多元互動的網狀結構(圖2)。

圖2 農村生活垃圾網絡化處理多元互動的網狀結構Fig.2 Network structure of multiple interactions of rural domestic waste network treatment

2.2.1政府：主導者。政府在治理過程中扮演主導角色，傾聽其他主體的反饋意見，針對農村生活垃圾污染制定、實施相關政策，進一步分配權責，從繁雜的專治工作中掙脫出來，承擔網絡治理的監督及維護職責，對其他主體的行動進行監督管控，加強主體之間的良性互動，維系網狀治理結構的穩定連接。

2.2.2企業：支撐者。鄉鎮企業作為治理支撐者，在治理技術和治理能力上是最強有力的。鄉鎮企業在追求經濟利益的同時要積極承擔公共責任，一方面積極接受政府的管制和社會的監督，改進自覺改進自身生產方式，減少自身對環境產生的污染；另一方面尋求環境治理技術的研發和升級，為其他治理主體提供信息、資源支持，支撐網絡治理模式的正常運行。

2.2.3社會組織：輔助者。社會環保組織則在治理模式中發揮宣傳、輔助作用，農村環保組織主要分為村民志愿組織和外來專業環保組織，秉持利他主義價值取向，致力于環境保護。農村環保組織的非功利性和專業性能夠在治理過程中有效發揮幫扶作用，一方面通過廣泛宣傳促進公民對垃圾危害的了解，提高村民環保意識，帶動公民垃圾處理的自覺性；另一方面，通過傳授治理知識和方式，掃除村民治理過程中存在的盲區，并通過與企業進行溝通，合作獲得更多治理資源，提高農村生活垃圾初步治理的能力[11]。

2.2.4村民：承擔者。村民既是農村生活垃圾的制造者、受害者，亦是垃圾治理的承擔者、受益者[12]，是農村生活垃圾網絡治理的核心和關鍵。村民在滿足日常生活需求的同時，因為生產方式的滯后和環保意識的相對欠缺，制造了大量生活垃圾后沒有進行及時有效的處理，從而造成了環境污染，當污染積累到一定的閾值便反制于村民自身，村民為了維護自身利益便主動承擔農村生活垃圾的治理工作。一方面，村民提高自身公共精神，從自身做起，在生活中有意識地減少垃圾的制造和胡亂丟棄，積極參與初始環節治理，通過垃圾分類、垃圾定點投擲等方式在垃圾治理的源頭和初步治理中發揮主要作用，另一方面，村民積極與其他主體進行溝通聯系，表達治理訴求，依托其他幫助指導，提高自身治理能力。

2.3 治理機制：建立信任、協調、維護、激勵機制網絡治理機制是指為實現組織間共同利益的維護和增進,在組織間保障各行為主體行為協調及適應環境變化的規則、手段、方法。農村生活垃圾網絡治理模式的有效運行需要構建信任、協調、維護、激勵等一系列的治理機制[5]。

2.3.1信任機制：模式運行的前提。信任機制是構建治理結構的基礎和治理模式運行的前提，多元主體依托政府搭建的平臺進行相互聯系，彼此之間需要相互信任，為實現共同目標達成合作治理。由于治理涉及多元化，治理過程中難免會出現各種各樣的問題，甚至受益不均的現象，引發治理主體的相互猜忌，威脅網絡結構的穩定，信任機制可以提高治理主體之間的信賴，有效避免治理模式的分解和崩潰。

2.3.2協調機制：模式運行的核心。協調機制是網絡治理模式運行的核心，各主體均具備“經濟人”特性，由于各主體的價值偏好不同，參與合作治理中都渴望承擔能夠滿足更多自身利益的職責，接受更少付出成本行動的任務，各主體對利益追求和成本規避不利于共同目標的制定和實施，協調機制能夠綜合各方利益，加強主體之間溝通，使各主體做出讓步和妥協，避免因利益沖突影響整體治理目標的實現。

2.3.3維護機制：模式運行的保障。維護機制是網絡化治理模式運行的保障，網絡治理模式中各主體擁有相應的權力，對于權力是否濫用、職責是否履行、是否利用權力過度地追逐私有利益等行為只憑信任機制的存在難以形成強硬的約束，需要建立維護機制來監管和懲治，在綜合各主體的建議后制定明確的規范條例，維護網絡化治理模式的有序運行。

2.3.4激勵機制：模式運行的驅動。激勵機制是網絡化治理模式的驅動，目標的驅使并不能賦予各主體的持續，規范的參與模式運行足夠的動力，需要建立激勵機制對各主體以及模式本身提供推動和激勵。一方面建立考核制度與標準，對各主體的行動進行評價并實施獎懲，保證主體的行動積極性；另一方面，通過區域的網絡治理整體可以相互進行聯系，并形成正向的競爭關系，從而利用主體的整體榮譽感、勝負欲等心理促進主體行動的積極性和責任感。

2.4 治理工具：綜合運用多樣化工具治理工具指針對治理問題主體所采取的主要治理手段和方法。由于農村生活垃圾網絡化治理模式是多元化的，模式的運行需要借助多樣性的治理工具，主要包括政策性工具、技術性工具以及自愿性工具，綜合運用多元治理工具從而保證治理目標的順利達成[13]。

2.4.1政策性工具的合理制定與實施。政策性工具指政府部門依據上級下發的大綱性文件與指標，結合當地環境污染的實際情況，因地制宜制定的政策法規等。要充分保證政策性工具的運用，政策的制定和實施保障網絡模式運行的有法可依和有規可守，是治理工作的根本依據。地方政府應廣泛采納主體意見，制定符合治理規律、均衡治理主體利益的地方政策，制定配套的政策法規予以補充，將政策的實施貫徹到底。另外，政府部門應加強與研究院、相關學者進行聯系，共同商討適宜的政策工具。

2.4.2技術性工具的應用與研發。技術性工具主要指在垃圾治理的過程中所使用的各種科技、機械設施以及互聯網對垃圾處理方面的應用。農村生活垃圾污染成疾，必須借助技術這味藥劑施以有效治療，在垃圾治理各個環節科學合理的配備有效的技術工具，在初始的分類、收集環節使用操作簡單、成本低廉的技術工具，以節約人力成本，提高工作效率，在垃圾最終處置環節引用先進、綠色的高端技術工具，降低對環境的二次危害。鼓勵企業出資資助科研機構研發、創新技術工具，政府設置專項資金對研制出新技術的企業、組織或村民予以獎勵。

2.4.3自愿性工具的培養與強化。自愿性工具指的是村民自覺參與垃圾治理的意識及治理志愿組織的參與度。解鈴還須系鈴人，只有村民自身具備了環保意識，自然而然承擔起生活垃圾科學處理的責任，才能保證農村垃圾污染從根本上實現可治理，不然只會是久治不衰。強化自愿性工具需要政府認可志愿組織的地位并授予其部分權力，社會環保組織擴大宣傳教育力度，從而加強村民自覺主動地參與垃圾治理，并在生活中改變自身錯誤的生活方式，明確農村生態的興衰關乎農民自己，在源頭上減少垃圾污染的發生[14]。

3 強化農村生活垃圾網絡化治理的路徑選擇

3.1 構建農村生活垃圾信息服務平臺，加速主體之間信息共享農村生活垃圾治理主體之間的治理行動的有效銜接以信息傳遞為基礎，其網絡運行保持有條不紊的關鍵變量也取決于信息傳遞渠道的暢通。在當下農村生活垃圾治理模式中，信息傳遞不及時、接收信息不對稱等容易引發治理過程的沖突，耽誤治理的效率和進度。因此，農村生活垃圾網絡化治理需要建立信息服務平臺，保障信息在各主體之間實現及時轉達、傳遞與獲取，確保治理行動一致和有序。另外，信息平臺應增設農村集居環境治理知識模塊，優化當前農村環境治理模式中因為環境知識的分布不均導致利益格局異化的狀態，以減少因知識差異導致治理失調、失效局面的發生[15]。通過信息服務平臺的構建，能夠加速治理主體之間的信息共享，優化其內在治理能力同時也有利于主體之間信任和合作關系的鞏固。

3.2 構建農村生活垃圾多地聯動治理，促進地區之間競爭與合作由于地域、文化、經濟等多種原因，不同地區的生活垃圾污染問題、程度不盡相同，一個地區的網絡化治理單位可以針對性地解決本地區的治理問題，卻也容易出現閉門造車的局面。因此，搭建多地區的治理聯系渠道，在地區單元網絡治理結構基礎上構建外部多地區網絡治理結構，實現地區間的主體對應交流，分享治理經驗，學習治理技術，實現多個地區與多樣主體之間的多元聯動。另外，促進各地區之間形成合作-競爭關系，一方面地區互相進行幫扶，緩解地區內部資源的不足；另一方面，在治理成績上進行較量和比較，為治理內部網絡主體注入活力。通過多地區外部網絡結構的構建，強化治理內部網絡的凝聚力的同時有利于地區之間的差異彌補。

3.3 強化農村生活垃圾多種治理機制，保障治理模式長久運行農村生活垃圾網絡化治理模式能否實現長久運行主要取決于多元治理主體之間的合作關系能否長期維持，多種治理機制的穩固是保證治理主體良好協作的關鍵因素。治理機制的缺失或失調會導致治理模式協調不暢、統籌不足，因此，需要強化多種治理機制，一是要鞏固信任和協調機制，保證治理主體的穩定參與協作，是網絡治理框架得以支撐。二是完善維護機制，加大監管的范圍，采用合理的懲戒措施來減少治理主體利用網絡治理模式運轉存在的各種漏洞投機取巧的行為。三是強化激勵機制，使網絡模式運轉中的激勵更加合理適度，做到激勵恰到好處，激發治理主體行動力的同時避免激勵過度的現象。通過對多種治理機制的強化和鞏固，實現生活垃圾網絡化治理模式的長期有效運行。

4 結語

農村生活垃圾污染對農村生態環境、社會經濟、鄉村文明等產生負面影響，制約鄉村振興的步伐，面對傳統治理方式的治理吃力，多元化的協同治理已是必然之勢?；诖?，該研究在農村生活垃圾治理領域嵌入網絡化治理理論，基于目標、主體、機制、工具構建有效的網絡治理模式，探索模式長久有效運行的強化路徑。希望能促進農村生活垃圾治理的多元主體達成協作，實現農村生活垃圾的有效治理，改善農村集居環境，進一步推動鄉村生態振興。