西藏高校畢業(yè)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行分析
——基于史密斯模型

□孟涵

近年來，西藏自治區(qū)結(jié)合實際，出臺了一系列符合西藏本地的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)配套政策，目前，西藏已初步形成市場、法制與政策三大環(huán)境為主導(dǎo)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)系統(tǒng)，但政策落地和實施過程中存在的問題也開始逐漸顯現(xiàn)，政策配套改革欠缺，大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意愿低、成功率低等都影響了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的整體推進。隨著“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”理念的深入人心，以大學(xué)生為主的年輕人是最具有創(chuàng)業(yè)能力和創(chuàng)新精神的重要群體之一，高校作為培養(yǎng)高素質(zhì)人才的重要陣地，為社會輸送具有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力的人才是其緊迫的任務(wù)。鑒于此，本文引入史密斯政策執(zhí)行過程模型，從政策問題、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體和執(zhí)行環(huán)境等多維角度，剖析西藏高校畢業(yè)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行中存在的問題，并針對性地提出相應(yīng)的意見和建議，以期提升大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行的效能。

一、史密斯政策模型的解讀分析

（一）史密斯政策執(zhí)行過程模型

20 世紀70 年代，西方資本主義國家的政策科學(xué)研究者們從各個角度和方向，掀起了探討公共政策執(zhí)行的浪潮。美國政策科學(xué)家托馬斯·史密斯（T.B.Smith）是西方聲勢浩大的政策執(zhí)行運動代表人物之一，也是最先提出影響政策執(zhí)行因素及其過程模型的學(xué)者。T.B 史密斯的政策執(zhí)行過程模型是公共政策理論的經(jīng)典模式之一，在學(xué)術(shù)界中被廣泛用于分析政策執(zhí)行的過程，也最具有代表性。

史密斯在《政策執(zhí)行過程》（1973）中詳細闡述了過程模型的各要素和環(huán)節(jié)，他認為政策執(zhí)行所涉因素眾多，但其中最關(guān)鍵的因素可具體歸結(jié)為以下四類：理性化的政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體、環(huán)境因素。該模型不僅強調(diào)了理想化的公共政策，同時也強調(diào)了其他三個因素的影響，模型如下圖所示：

（二）西藏高校大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行分析框架

為更好地了解和掌握目前西藏高校畢業(yè)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行的現(xiàn)狀與問題，本文在對西藏出臺的有關(guān)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策文本進行梳理歸納的基礎(chǔ)上，對負責(zé)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的高校工作者以及學(xué)生進行了訪談和問卷調(diào)查，在此基礎(chǔ)上，依據(jù)史密斯政策執(zhí)行模型，對西藏高校畢業(yè)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的執(zhí)行展開探討。

二、西藏高校畢業(yè)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行分析

（一）理想化政策層面

在史密斯政策執(zhí)行過程中，理想化政策是政策制定者的理想化狀態(tài)，政策自身具有合法性、合理性、科學(xué)性和可行性。本文通過在西藏自治區(qū)政府官網(wǎng)輸入“大學(xué)生”“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”“就業(yè)創(chuàng)業(yè)”等關(guān)鍵詞進行搜索，梳理2017 至2022 年近5 年來西藏自治區(qū)有關(guān)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的相關(guān)政策內(nèi)容，共收集到相關(guān)的通知、意見、規(guī)劃等23 份最重要的政策文件。從理想化政策層面上看，大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策內(nèi)容缺乏可操作性，且部分政策偏向于宏觀指導(dǎo)缺乏針對性和完備性。據(jù)調(diào)研顯示，82%的大學(xué)生認為創(chuàng)業(yè)項目的啟動資金最為重要，以申請創(chuàng)業(yè)補貼為例，部分受訪的學(xué)生認為在申請稅費減免或貸款貼息時，需要提供項目資質(zhì)或者需要創(chuàng)業(yè)者往返于多個部門，辦理一系列繁瑣的審批手續(xù)，會導(dǎo)致他們申請的熱情下降。其次，良好的創(chuàng)業(yè)孵化基地會更好地促進大學(xué)生創(chuàng)業(yè)，西藏地區(qū)受地理環(huán)境、社會經(jīng)濟以及歷史條件等方面的影響，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化與東部沿海地區(qū)相比還存在較大的劣勢。西藏自治區(qū)在扶持大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過程中，缺乏對孵化平臺的建設(shè)及孵化方面的政策傾斜，在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化平臺建設(shè)和社會支持服務(wù)體系方面上基礎(chǔ)薄弱。

（二）機構(gòu)執(zhí)行層面

在西藏高校畢業(yè)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的執(zhí)行過程中，有許多的執(zhí)行機構(gòu)發(fā)揮著重要的作用。政府是政策制定和監(jiān)督的主體，除了西藏自治區(qū)政府在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動方面的政策指引之外，西藏自治區(qū)教育局、科技廳、人社局等作為政策的直接執(zhí)行機構(gòu)，也積極響應(yīng)，開展了一系列推動大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的舉措。目前，西藏各相關(guān)政府部門都在做創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作，由于不同的部門溝通交流不暢，各管一塊，條塊分割明顯，在分工合作過程中經(jīng)常會出現(xiàn)各種各樣的問題，極大影響了政策的順利推進，未能形成統(tǒng)一的工作機制。

（三）目標群體層面

目標群體的參與程度會影響政策的執(zhí)行進度和執(zhí)行效果，高校畢業(yè)生和在校大學(xué)生是高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行的目標群體。在對西藏大學(xué)學(xué)生進行的關(guān)于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意愿的調(diào)查報告中顯示，26.6%的學(xué)生表示從沒有想過開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動；33.33%的學(xué)生沒有想過開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的意愿，但以后可能會開展；36.88%的學(xué)生表示有開展意愿，但目前沒有開展；只有3.19%的學(xué)生有開展意愿，并且現(xiàn)在已經(jīng)付諸行動。在西藏大學(xué)受訪學(xué)生中了解到，大學(xué)生群體對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的認知程度較淺，58.3%的學(xué)生運用互聯(lián)網(wǎng)了解最新的創(chuàng)業(yè)政策，13.11%的學(xué)生通過學(xué)校知曉創(chuàng)業(yè)政策，只有3.4%的學(xué)生對當(dāng)前西藏本地創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策有較深的了解，大部分學(xué)生都存在認識不足問題，這一結(jié)果充分體現(xiàn)出仍然存在一部分目標群體沒有參與到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的隊伍中來，且在校大學(xué)生群體對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的了解途徑比較單一。

（四）環(huán)境因素層面

影響政策執(zhí)行的環(huán)境有政治、經(jīng)濟、文化和歷史環(huán)境等，這些環(huán)境通常都是直接或間接作用到政策的執(zhí)行過程，不同地區(qū)即使執(zhí)行同一政策，受到環(huán)境因素的影響，使其實施效果會各有不同。高校畢業(yè)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策需要具備良好的經(jīng)濟環(huán)境，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動具有風(fēng)險性和不確定性，多種潛在的因素導(dǎo)致西藏高校畢業(yè)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力不足。首先，由于西藏經(jīng)濟發(fā)展水平不高、市場發(fā)育度低、人力資源缺乏，西藏非典型二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的存在也使得其形成不了創(chuàng)新鏈；其次，受到青藏高原地勢影響，生活工作環(huán)境艱苦，缺乏高新技術(shù)企業(yè)和創(chuàng)新人才；最后，受到西藏社會傳統(tǒng)的就業(yè)觀念影響，西藏大部分大學(xué)生的首要就業(yè)選擇還是公務(wù)員和事業(yè)編，這些環(huán)境因素都讓西藏高校畢業(yè)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的執(zhí)行效果受到影響。

三、西藏高校畢業(yè)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行困境的破解策略

（一）優(yōu)化政策頂層設(shè)計，強化機構(gòu)執(zhí)行能力

首先，當(dāng)前西藏自治區(qū)政府要積極建設(shè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化基地平臺，以求更好地鼓勵和支持西藏高校畢業(yè)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，要突出西藏自治區(qū)政府在其中的統(tǒng)籌推動作用，要以政府名義制定頒布有關(guān)西藏高校畢業(yè)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺建設(shè)方面的政策法規(guī)，優(yōu)化政策頂層設(shè)計，提高政策的可操作性和完備性，實現(xiàn)西藏高校大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的良性發(fā)展。其次，西藏自治區(qū)政府要強化機構(gòu)的執(zhí)行能力，協(xié)調(diào)其余相關(guān)部門時刻掌握政策執(zhí)行情況與執(zhí)行效果，以期及時對政策做出調(diào)整。在稅收減免政策上，對不同的創(chuàng)業(yè)群體要具有針對性，例如，大學(xué)生初創(chuàng)企業(yè)的存活率較低，因此稅收減免政策要對大學(xué)生群體給予更大限度的減免，減輕大學(xué)生在繳稅方面的負擔(dān)。要對政策進行評價與反饋，切實了解大學(xué)生在創(chuàng)業(yè)活動中的需求，以及時修正政策關(guān)注的重點。

（二）加大宣傳力度，提升目標群體認知

政策的落實離不開目標群體的配合，通過政策宣傳與引導(dǎo)，提高高校大學(xué)生對政策的知曉度，并加強對大學(xué)生的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育，才能培養(yǎng)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力，擴大大學(xué)生創(chuàng)業(yè)群體。高校需為大學(xué)生提供優(yōu)越的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)條件，高校可以在校內(nèi)開展宣傳活動，如開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公開課、宣講會等，承擔(dān)起宣傳主陣地作用；在校園宣傳中充分利用校內(nèi)資源，比如學(xué)校官網(wǎng)、微信公眾號、課堂等營造良好的氛圍；也可以定期邀請企業(yè)家、政府單位專業(yè)人才進行指導(dǎo)，聯(lián)合社會組織和力量，定期為大學(xué)生提供創(chuàng)業(yè)支持和服務(wù)。政府也可舉辦相關(guān)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)競賽，并對大學(xué)生的創(chuàng)業(yè)項目進行合理科學(xué)評估，通過嚴格把關(guān)，給予大學(xué)生一定的資金場地援助。企業(yè)要提供大學(xué)生創(chuàng)業(yè)實習(xí)崗位，增強大學(xué)生在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)技術(shù)上的不足，讓學(xué)生親身體會企業(yè)的管理與運作，用實踐更好地理解創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動。

（三）營造政策執(zhí)行良好環(huán)境，鞏固政策執(zhí)行基礎(chǔ)

良好的政策執(zhí)行環(huán)境是達到政策執(zhí)行最初預(yù)期的關(guān)鍵。首先，西藏自治區(qū)針對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的不同群體和不同環(huán)境特點，發(fā)展符合西藏本地的創(chuàng)業(yè)體系，并結(jié)合本地高校辦學(xué)特點，提高相關(guān)政策部門對大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重視程度。時刻把握政策環(huán)境的變化，優(yōu)化大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動路徑，充分發(fā)揮西藏大學(xué)生創(chuàng)業(yè)孵化平臺的作用，減少大學(xué)生的創(chuàng)業(yè)成本。其次，要建立大學(xué)生創(chuàng)業(yè)風(fēng)險防范機制，為大學(xué)生提供一定的創(chuàng)業(yè)保障，減少學(xué)生盲目創(chuàng)業(yè)帶來的損失，引導(dǎo)大學(xué)生理性創(chuàng)業(yè)。發(fā)揮正向輿論導(dǎo)向作用，政府部門要積極深入西藏各高校宣傳創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的背景和內(nèi)容，保證目標群體充分了解和認同政策要求，并吸引社會組織和力量參與到西藏高等教育中來，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行創(chuàng)造有利條件。最后，要構(gòu)建制度化、規(guī)范化的政策評估機制，鞏固現(xiàn)有的政策執(zhí)行基礎(chǔ)，將政策評估機制貫穿政策執(zhí)行的始終。

四、結(jié)語

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)可以促進國家經(jīng)濟的發(fā)展，而大學(xué)生是開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的重要群體之一，高校畢業(yè)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的落實離不開政策的執(zhí)行且需要多方共同努力。一方面，西藏高校要鼓勵大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，轉(zhuǎn)變創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育方式，努力提高大學(xué)生的創(chuàng)新能力；另一方面，政府需優(yōu)化資源配置，幫助西藏各高校學(xué)生進行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，為大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造良好環(huán)境。此外，還應(yīng)加強政府、高校與企業(yè)三方之間的協(xié)調(diào)工作，西藏政府應(yīng)考慮大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的切實需求，制定合理科學(xué)的政策，并構(gòu)建科學(xué)的政策執(zhí)行效果評估機制，以提高政策執(zhí)行質(zhì)量與效率。各高校要重視學(xué)生的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育，積極開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)課程，并增加大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的宣傳力度。企業(yè)需要跟學(xué)校、政府搭建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)合作平臺，為大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供技術(shù)和資金支持。