風險社會下基層治理的法治秩序及路徑研究
——以西安市長延堡街道應對重大突發公共衛生事件的實踐為例

西北政法大學經濟法學院 張琪文

風險社會是人類全球化以來社會逐漸形成的一種基本樣態，“當今人類社會正處在從前工業社會向風險社會的轉變之中，而這一轉變過程正在全球范圍內潛在地發生”[1]，德國社會學家烏爾里希·貝克結合社會轉型中出現的一系列問題，創造性地提出“風險社會”的概念。2020年全球的重大突發公共衛生事件，使風險社會的理論進一步得到印證。2017年，黨的十九大將防范化解重大風險與精準脫貧、污染防治并列為三大攻堅戰，且作為首位，作為國家治理的重點關注方向之一[2]。 2021年7月，中共中央和國務院聯合發布了《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，其是可能發生的一系列重大風險和黨出于對基層民生福祉考量所提出的治理要求和治理大方針?；陲L險社會的背景，挖掘基層治理的法治秩序和路徑對當下及未來我國現代化治理體系建設具有長效價值。

一、風險社會及法治秩序的辯證關系

法律是人類社會發展迄今為止“社會控制的最高手段”[3]。但作為社會控制的手段之一，法律并不必然與“秩序”相互聯結。在中國特色社會主義深入發展的背景下，“依法治國”作為一項基本方略在黨的十五大被確立。十八大以來，黨中央提出一系列關于全面依法治國新理念和新戰略，“新法治十六字方針”被進一步重申。全面依法治國總方略將傳統的“依照法律治理”的社會治理思路演化為了一種頗具立體化的社會秩序范式，即“中國特色社會主義法治”，從“法律文本”上升到多元社會主體的行為模式與生活狀態，推動中國社會平穩發展、長治久安。

當下全球正處于復合風險多發的狀態，對國家和個人產生明顯的影響，成為一種不確定的且時刻處于未知狀態的因素。同時，中國正處于百年前所未有之大變局，社會各方面正處于逐步轉型階段。這一階段明顯表現之一是國家治理格局的轉型，參與社會治理的力量更加多元——企事業單位、社會組織、城鄉社區居民組織、社會公眾等，相伴的是社會治理的新思路。法律作為一種確定性的價值，在風險社會的運作中充當著最佳的調控模式，我們應當通過法治這一秩序化解風險，通過法律吸納風險，在此基礎上將風險社會寓于法治社會的背景之中[4]。

二、風險社會下基層治理法治化的面臨困境

（一）政策的制定與執行具有封閉性

風險狀態的特殊性通常要求政策在制定上應當具有即時性、政策在施行上應當具有嚴苛性，從而達到風險應對時的“有效性”。但通常，與“有效性”相伴而生的是一種“封閉性”現象。2022年初西安市面對突發公共衛生事件，相關部門結合社區狀況按開發區、街道辦單位作出封控區、管控區、防范區的劃分等措施。作為較大的基層單位，這種劃分下隱藏的卻是“一刀切”式的政策實施。即表面上盡管其能最大程度規避風險的再發生，但在常態化風險應對的背景下，可能帶來居民“買菜難”等民生問題的連鎖反應，繼而導致社會輿論中消極言論增多、損害政府公信力和城市形象。

在中國的基層社會中，政策的適用性與執行壓力都面臨比較復雜的問題?；诠駥χ卮笸话l公共衛生事件已經掌握了一定經驗并形成了較為客觀理性的自我判斷力，加之政府在常態化防疫的風險狀態下仍處于政策制定和實施的“摸索期”，因此這種政策制定的封閉性特征表現得更為明顯。理論上，法治的秩序價值應當是建立在民生平穩的基礎之上的，而不應當是“封閉的”“不靈活的”。因此作為直接面向廣大人民的基層政府，風險社會下如何制定并實施“保障利益動態平衡”的政策，是一項亟待解決的難題。

（二）行政主體的權力清單制度的“非規范性”

作為加強國家治理能力和治理體系現代化的一項重大舉措，權力清單制度在黨的十八屆三中全會上被首次提出?！盎鶎又卫矸ㄖ位闹攸c是約束和規范公權力”，其內涵即基層治理的前提是實現行政權力的法治化。街道辦、社區作為基層行政行為的直接實施者，具有自治和行政的雙重屬性，是廣大群眾和地方政府的重要溝通渠道。因此，規范行政主體的權力運行，不僅在于健全對普遍意義上的省市區級政府的權力運行制約監督體系，還在于明確基層社區、街道辦等行政單位的權責。

基層單位在風險社會中的治理發揮重要作用，在這樣的現實背景下，“權力下放”愈加成為常態。但通常伴隨著“權力下放”的往往還有海量的“責任下放”。由于基層行政人員結構特殊、系統性較差，且直接面向廣大群眾，因此呈現出了“有限權力，無限責任”等現象，直接導致了治理效能的弱化。在常態化風險社會的背景下，基層行政單位在制度定位和實踐機制方面的張力更為明顯。正如西安在面對突發事件時暴露出的基層短板問題，如社區集中供應生活物資不及時、核酸檢測人員欠缺且效率低等，在權力運行“非規范性”的狀況下基層對風險的回應能力因此降低。

（三）公民法治意識的“形式化”與“碎片化”

法治作為一種價值觀在社會中產生秩序價值的表現在于為人民形成行為預期，對于公民主體而言，風險社會下基層治理法治化的面臨的困境在于公民法治意識的“形式化”與“碎片化”。以上述引發熱議的新聞為例，類似行為在全國范圍內都并非個例且廣泛存在。我國在2020年針對此類風險已出臺《傳染病防治法》等相關法律規定提供了“行為預期”，但實踐證明，在突發性風險來臨時，由于公民法治意識的“碎片化”“形式化”，諸多不安定因素仍會在基層治理中顯露。

2022年初西安在應對突發公共衛生安全事件時，“防疫人員毆打市民”[5]等詞條曾登上熱搜。表面上，輿論風向表明公民在此類個體案例上已經具備了鮮明的是非觀，但實質上，大多數公民的是非觀所依賴的仍是過去鄉土社會中的多元因素，而“法治精神”僅作為一小部分與雜糅其中，并非發揮著主導作用，再次體現了法治意識的“碎片化“特點。

三、風險社會中基層治理的法治化實踐

2021年末西安市爆發的重大突發公共衛生事件一度引發全國廣泛關注，作為城六區的核心行政區劃——雁塔區，其下轄的十幾個街道辦中，長延堡街道下轄196個小區，6個點位，體量大。正是基于其內部情況復雜，長延堡街道成為治理難度最高的街道辦之一，曾被劃定為高風險地區，其治理經驗和治理思路值得回顧借鑒。

（一）公民視角的呈現：人文情懷的治理嵌入

中國共產黨的宗旨是為人民服務。新形勢下的基層治理，其中最重要的一點在于將治理視角帶入公民本位，將維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為政策的制定的出發點，在治理中彰顯人文情懷。

首先，堅持對特殊群體的時效性保障。堅持人民主體地位，是黨執政的根本立場，也是各級黨委領導下政府的行政要旨。新形勢下的基層治理，其中最重要的一點在于維護好、發展好最廣大人民的根本利益。這里的“最廣大”不僅包含“一般”，還包括“少數特殊人群”。

對于特殊群體，如獨居老人、散居孤兒、殘疾人、孕產婦、特殊疾病、生活困難群體、外勞務工人員，在風險來臨時其弱勢特質將更為顯著，需要基層社區給予專門走訪、送藥送菜上門等精準化服務、細致化摸排。長延堡街道下轄29個社區（村），轄區內構成多元，因此決定實行專門登記、緊急摸底等措施，以社區為單位，在常住人口和暫住人口中精準摸排統計特殊人群數，由社區負責人點對點進行關注。

與此同時，街道辦還對“特殊人群就診需求”進行摸底、梳理，在充分摸清轄區內人口底數、建立困難群眾和特殊人群臺賬的基礎上，成立村、社區黨員突擊隊、黨員服務隊等，形成突發性風險狀態下的特殊人群保障體系。

其次，是智能化手段的合理應用。隨著大數據時代的到來，基層治理作為治理的重要環節，智能化是其大勢所趨。這種智能化第一體現在技術性手段的引入，第二體現在治理思路的靈活。智能的基層治理，有利于更好體現政府回應復雜治理問題和多元社會需求的能力。

長延堡街道所在的雁塔區在此次公共衛生安全防控中建立“就醫救助便民服務卡”的舉措，其以社區為單位，包含就醫通道、困難救助急需品救助通道兩道服務通道。該電子服務卡片集納了近期群眾關注度高的居家期間就醫、緊急救助等需求，能夠引導群眾在遇到問題時撥打電話，便于盡快協調解決問題。

（二）政府視角的呈現：治理共同體的責任強化

風險狀態離不開政府在治理中的主導作用，而這種主導作用需要從根本上牢固和創新。從基層治理政府主體的視角，這種治理思路不僅存在于組織內部的上下級流動、黨員先鋒隊等的組建，還體現在以政府為號召、以群眾為響應、社會各界力量的整體強化上。

首先，是治理力量的及時統合?；鶎拥奶厥庑缘囊粋€側面表現在于其對于人力這一資源的要求較高。在突發性事件來臨時，不僅治理單位的常規行政主體得到動員，還需要非常規主體力量的統合、動員或者下沉。如長延堡街道采取防控骨干力量統計措施，其中包含不同類別的人員，如防疫負責人（組長）、省級下沉干部、市級下沉干部、區級下沉干部、轄區內公安民警及其他人員類別（如志愿者團隊、臨時黨支部等）。

在此次公共衛生事件中，紫郡長安小區是病例較多的社區之一，社區分為南北兩區，人數多、量級大，管理難度也相應更大。隨著確診人數不斷增多，保供壓力、防疫壓力、核酸壓力等均對治理提出了較高的要求。在這樣的背景下，防控力量的人員統計的必要性更為明顯，不僅在于短期的治理效能提升，更在于為長期的政策制定提供依據，形成了區域內整合調動黨員干部、民警、物業工作人員和居民這“四種主要力量”，為后續的、不可預測的、可能長期的防控阻擊戰提供了人員保障支持。

其次，公共衛生安全防控的“責任制”新措施。對于治理半徑長、基層情況復雜、人員流動性較強的特大城市而言，對于治理的精細化要求更高，相應的，難度也更大。這種“治理難度”的表現不僅在于政府對群眾的治理，還在于政府內部權責清單的厘清，即需要建立完善網格化基層格局中各級干部的管轄范圍、負責區域，實現有序應對風險。

以西安市長延堡街道為例，指揮部做出“三級包保”的防控管理和治理機制，在社區內部明確“五包一”責任名單。內容上，實行區級領導和部門包街道、街道干部包社區（村）、社區（村）干部包戶，街道干部包社區（村）和社區（村）干部包戶。同時建立由街道干部、 社區（村）工作者（網格員）、基層醫務工作者、民警、志愿者等共同負責落實社區（村）防控措施的“五包一”制度，建立多部門溝通會商機制，形成防控合力。

四、推動風險狀態下基層治理法治化的路徑選擇

（一）堅持黨的領導和人民主體地位

黨的領導是我國社會主義法治的核心，是我國法治的特點，中國共產黨的執政地位為憲法所確認，其意義不僅在于中國共產黨作為執政黨為法治建設提供根本指導，還在于黨是風險狀態下人民生命安全和民生保障的強心針。

在我國，黨領導政府，政府貫徹“全心全意為人民服務”的宗旨，在行政中不斷遵循著黨的群眾路線、群眾觀點。在此基本遵循下，政府在政策制定時應當做到換位思考、靈活應變，以達到“保障利益動態平衡”的公共政策目標。此次重大突發公共衛生事件，“西安孕婦流產事件”登上新聞熱搜，該問題的產生便能夠表明在風險應對上政策的制定與執行具有封閉性。而這種封閉性，很多時候并非政策制定的初衷，而是由于“層層加碼”“一刀切”“不敢擔責”等心理造成的。但應當反思的是，無論是正常狀態還是風險狀態，堅持黨的領導，不僅意味著堅持黨對全局的政策性指導，還意味著在精神上堅持中國共產黨堅持全心全意為人民服務的宗旨。

（二）基層行政權力清單內容的規范與明晰

在風險狀態下，基層行政單位承擔的責任較正常狀態會更重，相應地，其自治和行政職能的張力也會愈加明顯，即地方政府對其下放了更多權力。而這種權力下放也應當做到有法可依，并不應當天然地由于風險狀態的存在而隨意化。

內部權力依據的法治化，意味著需要在制度設計層面進行清晰化、整體化的安排，對權力配置進行合理化考量。權力配置的合理化為權力依據法治化的先決條件。由此，常態狀態下機關政府中的宣傳部門、文藝部門等應當進而進行合理的權力分配，而發揮協調作用的黨政辦公室等部門，便應當制定相應標準化表格，對所在單位的人員分配、權力配置進行系統化梳理，以防造成內部的秩序混亂問題。

（三）公民法治價值觀的多維塑造

法治建設需要全社會共同參與，只有全體人民信仰法治、厲行法治，國家和社會生活才能真正實現在法治軌道上運行[6]?！斗ㄖ紊鐣ㄔO實施綱要（2020—2025年）》（下文簡稱“《實施綱要》”）將“法治觀念深入人心”作為法治社會建設的總體目標之一，法治意識于公民而言更在于思維方式和行為模式中對法治潛意識的認同感。而其形成在本質源于公民與政府主體間的雙向互動。作為公民主體，特別是在對公權力行為無法產生影響時，更應當做的是將目光回流至自身。從公民主體出發落實法治意識培養，不僅有助于減少有損社會穩定行為的發生，更有利于與公權力主體相互配合，激發基層社區的治理活力。在眾多治理主體中，公民承擔的是最核心的“主人翁”角色。因此，尤其是在風險社會中，公民更應當落實社會責任。公民自覺履行社會責任是一種被迫責任到自覺責任的轉變，是一種為他人負責到為社會負責的升華，是一種法律責任向道德責任的提升[7]。由此，法律作為“行為預期”原生的秩序價值被提到更高的地位，即具備價值指導意義的公民德行，從而推進社會的法治化發展。