環境影響評價工作中存在的問題及對策

南大環境規劃研究院(江蘇)有限公司 劉卓

黨的十八大以來，隨著“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念成為全社會的共識，經濟與環境的協調發展已成為我國未來發展的重要主題。環境影響評價作為協調生產建設與環境保護的重要手段，既為區域規劃或建設項目環境規范管理提供了重要的法律依據，又為環保主管部門行政執法提供了有力的決策支撐，其機制、體制的研究日益受到社會各界的重視。

一、我國環境影響評價的發展歷程與現狀

（一）環境影響評價的主要內容

環境影響評價是基于所在區域生態環境特點，針對擬建的建設項目及規劃情況，分析、預測和評估其實施后可能造成的環境影響，提出預防或減輕負面環境影響的對策和措施，并開展跟蹤監測的方法與制度。通過對擬建項目與規劃科學、客觀、公正的環境影響評價，既可降低環境污染事故的發生幾率，也可有效保障環境治理工作的順利實施。

（二）我國環境影響評價的發展歷程

自1969年美國通過《國家環境政策法案》(National Environmental Policy Act of 1969，NEPA)，首先將環境影響評價確立為一項政府管理必須遵循的法律制度以來，環境影響評價的技術方法和程序不斷發展和完善，現已有100多個國家建立了環境影響評價制度[1]。

我國環境保護事業起步相對較晚，但發展十分迅速。1973年8月，在北京召開的第一次全國環境保護會議，標志著我國環保事業揭開序幕。1979年9月，全國人大常委會通過《中華人民共和國環境保護法》(試行)，正式確立環境影響評價制度。1998年11月，國務院通過《建設項目環境保護管理條例》，全面規范了環境影響評價的內容、程序及法律責任。2002年10月，全國人大常委會通過《中華人民共和國環境影響評價法》，正式以立法的形式規范環境影響評價制度，并將區域規劃評價納入環境影響評價體系中。2004年2月，原國家環境保護總局、人事部建立環境影響評價工程師執業資格制度，對環境影響評價從業人員水平做出了規范要求[2]。2009年8月，國務院通過《規劃環境影響評價條例》，環境影響評價制度形成了“一法兩條例”格局，進一步完善了環境影響評價體系。至此，我國基本建立了比較規范、全面的環境影響評價制度體系[3]。

（三）我國環境影響評價的現狀

我國環境影響評價制度確立及實施已經四十多年，與之配套的各項法律、法規及技術規范等文件體系已基本完備，在一定程度上推動了環境影響評價相關理論研究的發展。目前，我國的環境影響評價制度理論研究與實施方面已取得一定成就，尤其是規劃環境影響評價已走在發展中國家的前列[4]，但與發達國家相比，仍然存在許多缺陷，如：公眾參與不足、評價指標有待完善、評價導則難以施行、從業人員素質不高、預測模型缺乏技術參數支撐等，一定程度上制約了行業的發展，因此，我國的相關人員必須繼續努力，不斷地改進和改進。

二、我國環境影響評價存在的問題

（一）普法力度有待加強

我國先后制定了《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國環境影響評價法》等多部法律、法規，明確了環境違法的行為及后果，并曾在法律層次上明確了環保法律推廣普及的相關要求。但隨著政府職能轉變，環評“放管服”改革的不斷推進，企業已經站在了環境保護的“第一線”，其環保主體責任愈發重大，現有的環境普法力度亟待加強。

很多企業對環境影響評價認識不足，單純覺得評價工作就是為了通過主管部門的審批，對于評價具體內容毫不關心，導致了很多“批建不符”情況。同時近年來，環保領域政策文件密集出臺，對于環境管理的要求也多有調整，由于缺乏政策文件的宣貫普及，企業環保管理人員、政府行政管理人員甚至環評工作人員都很難及時更新相關知識并落實到位，這也為未來環境規范管理埋下隱患。

（二）環境監測質量仍需提升

環境影響評價是以環境質量現狀監測數據為基礎，開展影響預測與評價工作的，環境現狀監測屬于評價工作的前期調研內容，環境影響是對項目或規劃實施后的環境預估。由于環保管理逐步規范化，社會對于環境監測的需求快速增長，各類監測單位急劇增加，部分新增的企業從業時間較短，專業人員缺乏，尚未形成系統的操作規程，監測質量難以保證。我國目前尚未建立了完善的監測制度，在環境監測工作方面，由于缺少強有力質量監督體系，導致在監測質量監管方面經常存在盲點，相關考核機制無法得到全面落實，監測數據弄虛作假的事情時有發生[5]。

（三）技術導則難以有效施行

為了規范環境影響評價技術和指導環境影響評價工作開展，國家制定了環境影響評價技術導則，是環境影響評價工作開展的重要規范和依據。近年來，我國陸續對現行的地表水、地下水、大氣、風險、噪聲、生態等環境影響評價技術導則進行了修訂，并增加了土壤評價技術導則，同時發布了污染源源強核算技術指南，為建設項目的環境影響評價工作提供了新的依據和計算方法[6]。但值得注意的是，雖然大部分技術導則為了有效施行都通過附錄形式對其實施所需的數據資料提供了參考指南，但是仍有部分技術導則未能給出具體的實施細節，一定程度上制約了環境影響評價工作的開展，例如土壤導則，其影響預測需要的很多參數，導則均未給出指導或推薦出處，實際從業工作人員自行取值，隨意性較大，難以保證預測結果的可靠性、公正性。

（四）公眾參與度不足

公眾參與是我國環境影響評價過程中，保障公眾環境保護知情權、參與權、表達權和監督權的重要舉措，能有效預防項目或規劃實施過程中產生的群眾糾紛。雖然生態環境部于2018年公布了《環境影響評價公眾參與辦法》，對環境影響評價過程中的公眾參與重新做了規范要求，一定程度上簡化了公眾參與的形式，但仍未能扭轉環境影響評價過程中公眾參與度不足的問題。

當前我國公眾參與度不足主要原因有以下幾個方面：第一，公眾參與機制還不完善，有關部門對環境保護工作的宣傳不到位，建設單位對項目信息公開的主動性不高，不能及時、全面、準確的將項目信息傳遞給可能受到環境影響的區域公眾，公眾自然難以有效參與；第二，群眾尚未樹立法治觀念，未正確認識到自身環境保護知情權、監督權的重要性，對于環保的認知不夠深入，難以認識到擬建項目或規劃與自身的關聯，自然缺少參與的積極性，或者只是形式參與。

（五）環評從業人員素質不高

一般情況下，環評從業人員除要有環評執業資格證外，還要熟練運用環評導則和技術方法，熟悉相關行業實際案例，能夠充分掌握環境影響評價重點，是一項專業性較強的技術工種。自2018年取消了環評單位資質審批監管制度，我國環評單位數量呈現爆發式增長。根據2021年環境影響評價信用平臺統計數據顯示，我國環評單位數量已由環評資質管理年代的不足1000家，增長到現在的8000多家，而在冊環評工程師只有14000多人，超過50%的環評單位只有一名環評工程師。這導致當前的環評單位中，充斥著大量經驗不足的人員從事環評相關工作，部分單位人員缺乏培訓、報告審核不嚴，很容易導致項目關鍵環節把關不足，環評報告編制水平差的現象，嚴重影響了環評行業報告的質量水平及行業認同感，把環評從一個“技術活”變成了“準入門檻低，誰都能干”的體力勞動。

（六）環境影響評價機制有待優化

目前，環評和環保部門都是日常工作的一部分，因為雙方的利益關系，他們在進行環評的過程中，難免會出現一些不公平、不公正的情況。另外，由于環評機構與建設單位之間存在利益聯系，導致環評機關只會一味的迎合建設單位，不按照國家有關規定開展環評工作，最終造成環評工作結果帶有很強的主觀性，缺乏公正性。當前，很多環境保護單位接到的關于環境影響評價的投訴很多。

三、環境影響評價問題的解決對策

（一）做好對環評公眾宣傳

隨著公眾環保意識的不斷增強，人們對于環境影響評價的關注度逐漸增高，做好對環評公眾宣傳工作愈發重要。因此，首先環保管理部門要加強對環境影響評價工作的重視，在日常工作中嚴格按照國家法律法規要求，開展相關環保管理工作，加強對企業及環評單位的監管。其次，環保管理部門要加強環評的公眾宣貫工作，通過報紙、網絡、多媒體等多種方式提高群眾對環評工作的認同感，促進社會各界的積極參與環評工作。最后，環保管理部門要將環評宣傳工作深入基層，還要宣傳與普及環境相關的法律法規，讓大家真正認識到環境保護對我們的影響和意義。在某些偏遠、經濟欠發達地方，要加強宣傳，確保中小企業真正重視環境保護，妥善處理好環境與經濟的關系，不要以犧牲環境為代價，謀求發展。

（二）提高環境監測質量水平

準確可靠的數據是生態環境監測的生命線，是生態環境質量不斷改善的度量尺，為提升環境監測質量水平，需加大對環境監測工作的規范力度。首先，要加強監測從業人員培訓力度，確保監測相關人員熟練掌握監測采樣、運輸、分析等流程的操作規范，并加強流程規范性審核，保障監測結果的可靠性。其次，要加強監測儀器設備管理維護，確保相關儀器設備能夠穩定運行，保證監測結果的準確性。最后，要完善監測制度體系，健全環境監測單位考核機制，加大監測數據弄虛作假相關人員的懲處力度，規范監測行業行為。

（三）完善環境影響評價技術導則

由于環保形勢的不斷發展，現行的環評技術導則在施行過程中可能會出現部分內容不符合我國實際情況的現象，對我國環境影響評價事業發展造成了一定的阻礙。因此，首先應加強環境影響評價技術導則的施行宣貫力度，給出環境影響評價技術導則施行的指導材料，定期收集并公開導則施行過程中問題及解決途徑，并在后續修訂過程中，綜合考量前期施行過程中遇到的問題，并給出解決途徑，確保環評技術導則能在我國環評工作中順利施行。其次，為保證環評技術導則的嚴肅性，避免在全國施行過程中出現大面積偏差，建議在新導則公布前，在部分區域先行開展試點工作，引入效果評估機制，通過大量實踐數據完善導則條款，確保技術導則設定的科學、合理性。最后，要加大技術導則的理論研究力度，充分借鑒國外先進的技術經驗，合理設定相應的環境影響評價指標，更好的解決環境與經濟之間的協調發展關系，便于制定科學有效的環境影響評價方案。

（四）加強公眾對環境影響評價的參與

在環境影響評價工作過程中，要充分保障公眾的知情權、參與權和監督權等環境權益，增強公眾參與環境影響評價的積極性[6]。與其它行業相比，環境影響評價工作的責任重大，一旦公眾參與工作落實不到位，產生群體糾紛，很可能產生巨大的環境和經濟損失。因此，在推進環評工作時，要始終把人民的利益放在第一位，高度重視群眾的參與度，加大環評的宣傳力度，積極引導公眾有效參與。此外，建設單位和環評機構還應廣泛聽取公眾的意見和建議，了解公眾對該工程或規劃在環保領域的意見和建議。同時，環評審批機關應當根據有關文件規定，對環評文件進行全面公開，方便公眾查閱有關環評文件，確保公眾的知情權和監督權。提高公眾參與度，可以從某種意義上推動我國環境影響評價朝著有利于社會發展的方向發展。

（五）規范環評人員業務能力培訓要求

環境影響評價作為一項專業性很強的技術服務工作，需要從業人員具備相當的業務素質，才能保障評價工作的質量水平。然而我國現行的法律、規章中只針對有執業資格的環評工程師設置培訓要求，對于實際從事大量評價工作的無證從業者素質卻沒有明確的規定，對我國環境影響評價事業發展造成了一定的阻礙。因此，為提升環境影響評價行業水平，應規范要求所有從業者履行自我業務能力提升義務，推動管理部門督促環評單位建立環評從業人員培訓制度，鼓勵環評單位通過內部培訓會、交流會，提高工作人員的整體素質。

（六）健全環境影響評價法制體系

如果要讓環保工作真正落實下去，相關部門就必須加強法律法規的引導，對某些違法違規建設項目，不僅要加大處罰力度，還需要對其進行停工整改。對于那些具有刑事責任、情節嚴重的違法行為，相關部門要依法追究其責任。目前，我國關于環境影響評價的法律規定還存在一些不足之處，因此，我國有關部門應當采取相應的對策，強化管理，并結合當前建設和環境影響評價體系的發展狀況，完善環境影響評價體系[7]。要確保法規文件與當前環境保護工作有關的規定相一致。有關部門要注意環境保護中出現的新問題，要注重環境保護的可行性，并及時跟蹤相關的法律法規，避免一些建設單位鉆空子，從事違法活動。另外，對不遵守環境保護法規的人，依法給予相應的懲罰。要避免環境保護單位本身的違規行為，相關部門要加強監管，對相關部門的工作人員進行查處。

四、結束語

隨著我國生態文明建設的不斷推進，環境問題越來越受到人們的關注。環境影響評價作為預防和減緩建設項目和規劃產生不良環境影響的有效手段，其重要性不言而喻。我們應重點關注環境影響評價制度運行過程中產生的各類問題，認真思路、探索可行的解決途徑與方法，推動我國環境影響評價制度不斷迭代、完善，更好地發揮環境影響評價制度對生產建設、綠色發展科學、合理的指導作用。