高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)工作中紀法銜接問題思考*

四川旅游學(xué)院 婁玲

2018年底，四川省委決定改革調(diào)整省屬高校紀檢監(jiān)察管理體制，對標(biāo)中央有關(guān)精神，在全國率先開展高校紀檢監(jiān)察體制改革試點，印發(fā)了《關(guān)于深入推進紀檢監(jiān)察體制改革開展向省管企業(yè)、省屬高校派駐紀檢監(jiān)察組試點的實施意見》，由省紀委監(jiān)委向28所省屬本科高校派駐紀檢監(jiān)察組，并直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理。通過改革，加強了對高校黨組織和黨員干部的監(jiān)督，實現(xiàn)對省屬高校公職人員的監(jiān)察全覆蓋。這是在全國率先探索通過上級紀委監(jiān)委直接派駐，讓高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)督執(zhí)紀更權(quán)威，監(jiān)督執(zhí)紀更精準(zhǔn)，管黨治校更規(guī)范，有效推動了高校全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。

一、高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)紀法銜接的背景

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》指出，“深化紀檢監(jiān)察體制改革，加強上級紀委監(jiān)委對下級紀委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)，推進紀檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化。”圍繞中央的《決定》部署和要求，各地紀檢監(jiān)察機關(guān)積極促進執(zhí)紀執(zhí)法貫通、有效銜接司法，不斷健全紀檢監(jiān)察法規(guī)制度體系。四川省啟動派駐改革后，高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)實現(xiàn)了身份的轉(zhuǎn)變，由原來高校內(nèi)設(shè)的紀檢監(jiān)察部門轉(zhuǎn)變?yōu)槭〖o委監(jiān)委派駐高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)。派駐紀檢監(jiān)察組根據(jù)《黨章》和《監(jiān)察法》，按照省紀委監(jiān)委授權(quán)，履行黨的紀律檢查、國家監(jiān)察職能，接受省紀委監(jiān)委直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，向省紀委監(jiān)委請示報告工作，線索處置、審查調(diào)查等直接向省紀委監(jiān)委報告。同時，隨著《監(jiān)察法》和《公職人員政務(wù)處分法》的相繼出臺，公辦教育中的管理人員被明確納入監(jiān)察對象范圍，紀法貫通、紀法銜接是高校紀檢監(jiān)察工作的必然要求。只有貫通使用紀法“兩把尺子”，做到紀法雙施雙守，才能確保每一個案件都經(jīng)得起紀律和法律的檢驗，經(jīng)得起歷史的和人民的考驗。新的形式、新的建制，對于派駐高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)來說，工作壓力和政治責(zé)任不斷夯實加強。筆者作為派駐省屬高校紀檢監(jiān)察組的工作人員，經(jīng)歷了四川省屬高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)改革以來三年多的實踐和探索，也深刻體會到高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)在日常執(zhí)紀監(jiān)督、案件查辦中紀法銜接工作推進面臨的各種難題和困惑。

二、高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)工作中紀法銜接存在的問題

（一）監(jiān)察范圍把握不準(zhǔn)的問題

高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)紀法銜接以及調(diào)整過程中制度執(zhí)行，不同程度存在把握不準(zhǔn)、理解不到位的情況。目前，對于高校黨員、行使公權(quán)力的監(jiān)察對象給予相應(yīng)黨紀、政務(wù)處分目前均已明確，但高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)僅有部分監(jiān)察權(quán)且執(zhí)行受限，學(xué)校內(nèi)部黨外人員以及非行使公權(quán)力的有關(guān)人員違反學(xué)校有關(guān)內(nèi)部規(guī)定行為的紀法界定，做出行政處理有關(guān)規(guī)定等方面，還存在部分制度性的空白。比如《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)對公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員進行監(jiān)督”。雖然，《監(jiān)察法實施條例》第四十一條對從事管理的人員的范圍明確為“從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等工作的人員”。但這一規(guī)定，具體到公辦高校而言，仍然較為籠統(tǒng)。“從事管理的人員”是單指任職管理崗位的人員，還是可以延伸到普通專業(yè)技術(shù)崗位教師在行使特定情況下授權(quán)“管理職責(zé)”時也適用。因而，對于公立高校監(jiān)察對象的范圍究竟包括哪些人員，仍然存在許多爭議。在高校中某些特定的主體是否應(yīng)納入界定范圍，實務(wù)中也不同的說法，其中最主要的爭議是教研人員和后勤保衛(wèi)工作人員兩類主體。《監(jiān)察法》規(guī)定公辦的教育從事管理的人員屬于監(jiān)察對象，但是在現(xiàn)實中這里的管理人員如何準(zhǔn)確地定卻沒有明確，因為目前省屬高校“編制”情況多類且復(fù)雜，比如有正式編制的事業(yè)單位人員、參照管理的校聘任人員、勞務(wù)派遣人員等情形，編制不像公務(wù)員編制那樣單一好區(qū)分，是否屬于監(jiān)察對象就無法簡單套用相關(guān)概念。實踐中，紀委監(jiān)委工作人員對于不擔(dān)任任何職務(wù)的普通教師是否屬于監(jiān)察對象，也有著不同的認識。有的認為，公辦教育教師，即使不擔(dān)任任何職務(wù)，但其工作內(nèi)容也具有管理公共事務(wù)的性質(zhì)或者類似公共管理的性質(zhì)，所以應(yīng)當(dāng)將普通教師納入監(jiān)察對象范圍，對其加強監(jiān)督。而有的同志認為，普通教師只是業(yè)務(wù)性技術(shù)性工作，偶爾的公共管理事項只是業(yè)務(wù)工作的延伸，不具有組織、監(jiān)督和管理的內(nèi)容，行使的不是公權(quán)力，不應(yīng)將其納入監(jiān)察對象范圍。還有人認為應(yīng)該動態(tài)看待這問題，當(dāng)普通教師在行使特定情況下的授權(quán)的“管理職責(zé)”時，應(yīng)該認定為監(jiān)察對象，而其在日常從事業(yè)務(wù)技術(shù)工作的過程中不屬于監(jiān)察對象。整體來說，高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)對需要監(jiān)察的對象標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，國家層面相關(guān)法律法規(guī)沒有明確的解釋，中央紀委對派駐高校紀檢監(jiān)察組的相關(guān)工作未出臺相關(guān)規(guī)定。高校派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)工作因為建制新，目前可借鑒的經(jīng)驗也不多，高校監(jiān)察工作指導(dǎo)性、規(guī)范性文件缺乏，高校監(jiān)察機構(gòu)運用監(jiān)察權(quán)較為困難。《監(jiān)察法》對于監(jiān)察對象的界定采用的是身份固定標(biāo)準(zhǔn)，所以就目前而言，極易造成對高校監(jiān)察對象的盲區(qū)，高校監(jiān)察工作還需要長期的實踐摸索中前進。

（二）紀法銜接不暢的問題

改革后的高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)，不同于紀委監(jiān)委派駐黨政機關(guān)的紀檢監(jiān)察機構(gòu)。高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)察權(quán)限相對較小，在涉及職務(wù)違法犯罪的案件查辦過程中，如需要向金融機構(gòu)、企業(yè)單位、機關(guān)單位等部門查詢、調(diào)證時，高校派出紀檢監(jiān)察組必須向派出機關(guān)報告后，經(jīng)同意后以派出機關(guān)的名義進行辦理，程序較為繁瑣復(fù)雜，從而也在一定程度上拉長了案件審查調(diào)查的處置周期，降低了辦案效率。在遇到高校人員涉及職務(wù)違法或者一般違法犯罪時，高校紀檢監(jiān)察組與司法部門的銜接也不夠通暢，信息溝通機制不完善，經(jīng)常出現(xiàn)高校人員在外違法犯罪被處理后，相關(guān)司法機關(guān)、執(zhí)法部門卻沒有將處置結(jié)果通報給該人員所在的高校紀檢監(jiān)察部門，導(dǎo)致高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)信息不對稱，處置不及時。如某身為黨員的高校教師醉酒駕駛機動車，被依法判處拘役。司法機關(guān)在處理過程中，在明知該違法犯罪對象是黨員、高校教師身份，并沒有向該教師所在單位的紀檢監(jiān)察機構(gòu)或者人事部門通報相關(guān)的處理結(jié)果，直到后來該教師在工作中需要開具無違法犯罪記錄證明時，該教師才向相關(guān)部門主動匯報了此事。另一高校教師因涉嫌盜竊罪被司法機關(guān)判處有期徒刑緩刑，其在被刑事處罰多年后，因涉及其他線索要去司法部門查詢該教師的違法犯罪記錄，才發(fā)現(xiàn)其曾有違法犯罪記錄而所在單位未掌握、也未能及時處置。這種紀法銜接不暢等問題，沒有使得這些違法人員得到被紀檢監(jiān)察機構(gòu)的及時處置，一定程度上損害了紀檢監(jiān)察機關(guān)的權(quán)威。

（三）專業(yè)化人才欠缺的問題

隨著紀檢監(jiān)察體制改革的不斷深入，新時代高校紀檢監(jiān)察工作對紀檢監(jiān)察干部的監(jiān)督能力、知識儲備都提出了更高的要求。紀法貫通、紀法銜接新形勢下，要求紀檢監(jiān)察干部要具備專業(yè)的法紀知識和政策理論水平。紀檢監(jiān)察體制改革后，紀檢監(jiān)察機關(guān)將原來檢察院反貪、反瀆、職務(wù)犯罪預(yù)防部門法律專業(yè)人員轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察機關(guān)從事監(jiān)察工作，從而有效推動了熟悉黨紀知識和熟悉法律知識人員的有效融合，在日常工作中也起著良好的推動和銜接。但是反觀派駐高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)，現(xiàn)有的工作人員多為之前學(xué)校紀委的工作人員，工作職責(zé)發(fā)生了比較大的拓展，但是人員的知識結(jié)構(gòu)和經(jīng)驗水平卻沒有跟上改革的步伐。現(xiàn)有的人員雖然掌握一定的黨紀理論知識，但多為非法律專業(yè)的工作人員，專業(yè)法律知識比較薄弱，尤其在紀法貫通和紀法銜接業(yè)務(wù)方面，缺乏相應(yīng)的專業(yè)背景知識，業(yè)務(wù)培訓(xùn)碎片化，高校涉及的紀法貫通、紀法銜接案件也相對較少，違紀又違法案件的查辦經(jīng)驗不足，所以在紀法銜接的運用和經(jīng)驗儲備顯現(xiàn)出了明顯的欠缺，在涉嫌職務(wù)違法犯罪的案件查辦的過程中，常常存在無專業(yè)人員可用的尷尬局面，相關(guān)工作在推進過程中困難重重。

三、解決高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)工作中紀法銜接問題的思考

（一）事業(yè)身份定位要切合實際

高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)的管理人員屬于事業(yè)身份，不同于其他黨政機關(guān)的公務(wù)員或參公事業(yè)編制，在具體法紀處置時身份定位不能生搬硬套，而是要結(jié)合《政務(wù)處分法》《監(jiān)察法》和事業(yè)單位管理相關(guān)規(guī)定解釋綜合研判。在確認監(jiān)察對象范圍方面，筆者更加傾向“動態(tài)監(jiān)察對象”這一觀點，單一管理崗位上的人員為當(dāng)然的監(jiān)察對象，專業(yè)技術(shù)人員在授權(quán)行使公權(quán)力期間應(yīng)該視為監(jiān)察對象。面對高校紛繁復(fù)雜的“編制”現(xiàn)狀，應(yīng)該具體問題具體分析，以崗位職責(zé)為主來判斷是否為監(jiān)察對象，以“身份”屬性為輔作為參考。或者在難以抉擇的情況下，應(yīng)該及時向派出機關(guān)匯報溝通，務(wù)必做到身份認定的準(zhǔn)確科學(xué)。在處分等級確定上要做好法與紀的銜接平衡，比如要明確《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第五條的降低崗位等級和《政務(wù)處分法》中政務(wù)處分種類中的降級并不是同一個概念，事業(yè)單位中的降低崗位等級屬于重處分，與撤職處分檔次相當(dāng)。如某個事業(yè)單位的管理7級崗位人員受到降低崗位等級處分，理論上只降低一個崗位等級的話，那么就會被聘任到8級管理崗位，也就是說從事業(yè)正科級降到了事業(yè)副科級。但是《政務(wù)處分法》中的降級是被歸類到輕處分的，如果某個正科級領(lǐng)導(dǎo)干部受到降級處分，降低的是對應(yīng)的薪資等級而不是職級。在當(dāng)前情況下，高校在適用《政務(wù)處分法中》一定要準(zhǔn)確考量監(jiān)察對象的身份，在處分執(zhí)行中做到準(zhǔn)確適用。在同一個案件中針對相同的違紀行為，違紀違法主體身體不盡相同時，一定要做到黨紀政務(wù)處分上的平衡和精準(zhǔn)。

（二）內(nèi)外溝通銜接渠道要暢通

紀檢監(jiān)察與司法機關(guān)的有效銜接機制，是指紀檢監(jiān)察機關(guān)依照《監(jiān)察法》查辦職務(wù)犯罪案件時，依照《刑事訴訟法》與人民檢察院、人民法院就起訴審判職務(wù)犯罪案件進行工作銜接的一系列制度安排和程序規(guī)范。同時，也包括監(jiān)察機關(guān)在查辦職務(wù)案件過程中與公安機關(guān)、司法行政部門就相關(guān)法定措施的執(zhí)行、協(xié)助與配合方面執(zhí)行的有關(guān)程序規(guī)范。紀檢監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)、審判機關(guān)、司法行政部門相關(guān)銜接的責(zé)任分工是相對比較明確的，但是要實現(xiàn)有效銜接除了要嚴格執(zhí)行法律法規(guī)和內(nèi)部工作辦法外，也要在實務(wù)中根據(jù)實際不斷探索更加合理、暢通、有效的溝通模式。我們不難看出，監(jiān)察與司法的有效銜接，一方面可以有效推動《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》正確實施，從而形成完備的協(xié)助配合銜接機制，另一方面也體現(xiàn)了深化紀檢監(jiān)察體制改革的成果，是貫徹落實黨和國家反腐敗決策部署和政策方針的必然選擇。高校紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)作為新形勢的紀檢監(jiān)察建制機構(gòu)，一方面要立足于派駐機構(gòu)職權(quán)范圍，在對外的銜接溝通中，加強與派出機關(guān)的溝通，及時匯報有關(guān)事項，爭取派出單位的支持，簡化監(jiān)察措施使用審批流程，優(yōu)化案件查辦程序，提升案件查辦質(zhì)效。另一方面要暢通信息渠道，保持協(xié)同互通，加強和地方司法審判機關(guān)的業(yè)務(wù)溝通和信息反饋，由省紀委監(jiān)委牽頭與公安、檢察、審判機關(guān)等部門形成公職人員違法信息互通機制，及時將涉及高校工作人員的違法犯罪信息通報給所在單位處理。

（三）高校紀檢監(jiān)察隊伍要優(yōu)化

隨著紀檢監(jiān)察體制改革深入推進，紀檢監(jiān)察干部必須主動適應(yīng)職責(zé)任務(wù)拓展、履職手段豐富、工作要求提高新形勢新考驗，必須加強派駐高校紀檢監(jiān)察干部隊伍專業(yè)化建設(shè)。新形勢下，紀檢監(jiān)察干部的思想政治水平、理論政策水平、執(zhí)紀執(zhí)法水平要求越來越高，尤其在信息化時代下，監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法水平也要與信息技術(shù)相銜接。按照《監(jiān)察官法》有關(guān)規(guī)定，改革后的紀檢監(jiān)察機構(gòu)的工作人員也將納入監(jiān)察官的任命范圍，這就要求派駐高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)的隊伍應(yīng)該按照監(jiān)察官的標(biāo)準(zhǔn)進行配備。派駐機構(gòu)必須具備精通黨紀條規(guī)和相關(guān)法律知識的人才，既要有法學(xué)理論基礎(chǔ)，還要具備紀檢監(jiān)察理論知識。要準(zhǔn)確理解條文的內(nèi)涵、精髓、要求，學(xué)懂弄通專業(yè)知識，提升專業(yè)能力，熟悉監(jiān)察的職責(zé)、范圍、對象、權(quán)限、程序等實務(wù)，增強法治意識，樹立法治思維，才能勝任新形勢下紀檢監(jiān)察工作。要嚴格執(zhí)行監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則和相關(guān)法律法規(guī)，不斷提高依規(guī)依紀依法履行職責(zé)的能力和水平，不斷強化理論與實踐相結(jié)合。對于派駐高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)來說，必須要補足在人才的短板，才能更加有效地開展紀檢監(jiān)察的工作。一方面要進行干部隊伍的優(yōu)化，吸納黨的政策理論、法律法規(guī)、紀檢監(jiān)察業(yè)務(wù)知識豐富的人員進入隊伍，尤其是可以吸納地方基層紀檢監(jiān)察機關(guān)從事審查調(diào)查工作、辦案經(jīng)驗豐富或者有公安、法院、檢察院的專業(yè)法律工作履歷的人員進入隊伍，彌補人員在主要工作知識結(jié)構(gòu)上的短板。另一方面要不斷強化內(nèi)驅(qū)動力，要積極加強業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)，認真學(xué)習(xí)黨的政策理論、法律法規(guī)、紀檢監(jiān)察業(yè)務(wù)知識等多個領(lǐng)域的相關(guān)知識。要深入一線，用理論指導(dǎo)實踐，在實踐中總結(jié)經(jīng)驗，通過學(xué)習(xí)增強動力，不斷提高自身綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。

四、結(jié)語

省屬派駐高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)是深化全面從嚴治黨向基層延伸的理論創(chuàng)新，也是紀檢監(jiān)察體制改革的實踐創(chuàng)新，在社會主義法治不斷發(fā)展和完善形勢下，要求高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)將紀法銜接作為高校紀檢監(jiān)察工作的重要內(nèi)容，切實做好紀法雙施雙守。高校派駐紀檢監(jiān)察組要找準(zhǔn)自己的身份職責(zé)定位，將“紀法貫通、法法銜接”的要求落到實處，既要培育法治思維方式，提升思想認識水平，又要建設(shè)內(nèi)部運行體制，完善外部銜接制度，通過準(zhǔn)確監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法，有效凈化高校政治生態(tài)，營造風(fēng)清氣正的教書育人環(huán)境。