高校紀檢監察機構工作中紀法銜接問題思考*

四川旅游學院 婁玲

2018年底，四川省委決定改革調整省屬高校紀檢監察管理體制，對標中央有關精神，在全國率先開展高校紀檢監察體制改革試點，印發了《關于深入推進紀檢監察體制改革開展向省管企業、省屬高校派駐紀檢監察組試點的實施意見》，由省紀委監委向28所省屬本科高校派駐紀檢監察組，并直接領導、統一管理。通過改革，加強了對高校黨組織和黨員干部的監督，實現對省屬高校公職人員的監察全覆蓋。這是在全國率先探索通過上級紀委監委直接派駐，讓高校紀檢監察機構監督執紀更權威，監督執紀更精準，管黨治校更規范，有效推動了高校全面從嚴治黨向縱深發展。

一、高校紀檢監察機構紀法銜接的背景

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》指出，“深化紀檢監察體制改革，加強上級紀委監委對下級紀委監委的領導，推進紀檢監察工作規范化、法治化。”圍繞中央的《決定》部署和要求，各地紀檢監察機關積極促進執紀執法貫通、有效銜接司法，不斷健全紀檢監察法規制度體系。四川省啟動派駐改革后，高校紀檢監察機構實現了身份的轉變，由原來高校內設的紀檢監察部門轉變為省紀委監委派駐高校紀檢監察機構。派駐紀檢監察組根據《黨章》和《監察法》，按照省紀委監委授權，履行黨的紀律檢查、國家監察職能，接受省紀委監委直接領導、統一管理，向省紀委監委請示報告工作，線索處置、審查調查等直接向省紀委監委報告。同時，隨著《監察法》和《公職人員政務處分法》的相繼出臺，公辦教育中的管理人員被明確納入監察對象范圍，紀法貫通、紀法銜接是高校紀檢監察工作的必然要求。只有貫通使用紀法“兩把尺子”，做到紀法雙施雙守，才能確保每一個案件都經得起紀律和法律的檢驗，經得起歷史的和人民的考驗。新的形式、新的建制，對于派駐高校紀檢監察機構來說，工作壓力和政治責任不斷夯實加強。筆者作為派駐省屬高校紀檢監察組的工作人員，經歷了四川省屬高校紀檢監察機構改革以來三年多的實踐和探索，也深刻體會到高校紀檢監察機構在日常執紀監督、案件查辦中紀法銜接工作推進面臨的各種難題和困惑。

二、高校紀檢監察機構工作中紀法銜接存在的問題

（一）監察范圍把握不準的問題

高校紀檢監察機構紀法銜接以及調整過程中制度執行，不同程度存在把握不準、理解不到位的情況。目前，對于高校黨員、行使公權力的監察對象給予相應黨紀、政務處分目前均已明確，但高校紀檢監察機構僅有部分監察權且執行受限，學校內部黨外人員以及非行使公權力的有關人員違反學校有關內部規定行為的紀法界定，做出行政處理有關規定等方面，還存在部分制度性的空白。比如《監察法》第十五條規定：“監察機關對公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員進行監督”。雖然，《監察法實施條例》第四十一條對從事管理的人員的范圍明確為“從事組織、領導、管理、監督等工作的人員”。但這一規定，具體到公辦高校而言，仍然較為籠統。“從事管理的人員”是單指任職管理崗位的人員，還是可以延伸到普通專業技術崗位教師在行使特定情況下授權“管理職責”時也適用。因而，對于公立高校監察對象的范圍究竟包括哪些人員，仍然存在許多爭議。在高校中某些特定的主體是否應納入界定范圍，實務中也不同的說法，其中最主要的爭議是教研人員和后勤保衛工作人員兩類主體。《監察法》規定公辦的教育從事管理的人員屬于監察對象，但是在現實中這里的管理人員如何準確地定卻沒有明確，因為目前省屬高校“編制”情況多類且復雜，比如有正式編制的事業單位人員、參照管理的校聘任人員、勞務派遣人員等情形，編制不像公務員編制那樣單一好區分，是否屬于監察對象就無法簡單套用相關概念。實踐中，紀委監委工作人員對于不擔任任何職務的普通教師是否屬于監察對象，也有著不同的認識。有的認為，公辦教育教師，即使不擔任任何職務，但其工作內容也具有管理公共事務的性質或者類似公共管理的性質，所以應當將普通教師納入監察對象范圍，對其加強監督。而有的同志認為，普通教師只是業務性技術性工作，偶爾的公共管理事項只是業務工作的延伸，不具有組織、監督和管理的內容，行使的不是公權力，不應將其納入監察對象范圍。還有人認為應該動態看待這問題，當普通教師在行使特定情況下的授權的“管理職責”時，應該認定為監察對象，而其在日常從事業務技術工作的過程中不屬于監察對象。整體來說，高校紀檢監察機構對需要監察的對象標準模糊不清，國家層面相關法律法規沒有明確的解釋，中央紀委對派駐高校紀檢監察組的相關工作未出臺相關規定。高校派駐紀檢監察機構工作因為建制新，目前可借鑒的經驗也不多，高校監察工作指導性、規范性文件缺乏，高校監察機構運用監察權較為困難。《監察法》對于監察對象的界定采用的是身份固定標準，所以就目前而言，極易造成對高校監察對象的盲區，高校監察工作還需要長期的實踐摸索中前進。

（二）紀法銜接不暢的問題

改革后的高校紀檢監察機構，不同于紀委監委派駐黨政機關的紀檢監察機構。高校紀檢監察機構監察權限相對較小，在涉及職務違法犯罪的案件查辦過程中，如需要向金融機構、企業單位、機關單位等部門查詢、調證時，高校派出紀檢監察組必須向派出機關報告后，經同意后以派出機關的名義進行辦理，程序較為繁瑣復雜，從而也在一定程度上拉長了案件審查調查的處置周期，降低了辦案效率。在遇到高校人員涉及職務違法或者一般違法犯罪時，高校紀檢監察組與司法部門的銜接也不夠通暢，信息溝通機制不完善，經常出現高校人員在外違法犯罪被處理后，相關司法機關、執法部門卻沒有將處置結果通報給該人員所在的高校紀檢監察部門，導致高校紀檢監察機構信息不對稱，處置不及時。如某身為黨員的高校教師醉酒駕駛機動車，被依法判處拘役。司法機關在處理過程中，在明知該違法犯罪對象是黨員、高校教師身份，并沒有向該教師所在單位的紀檢監察機構或者人事部門通報相關的處理結果，直到后來該教師在工作中需要開具無違法犯罪記錄證明時，該教師才向相關部門主動匯報了此事。另一高校教師因涉嫌盜竊罪被司法機關判處有期徒刑緩刑，其在被刑事處罰多年后，因涉及其他線索要去司法部門查詢該教師的違法犯罪記錄，才發現其曾有違法犯罪記錄而所在單位未掌握、也未能及時處置。這種紀法銜接不暢等問題，沒有使得這些違法人員得到被紀檢監察機構的及時處置，一定程度上損害了紀檢監察機關的權威。

（三）專業化人才欠缺的問題

隨著紀檢監察體制改革的不斷深入，新時代高校紀檢監察工作對紀檢監察干部的監督能力、知識儲備都提出了更高的要求。紀法貫通、紀法銜接新形勢下，要求紀檢監察干部要具備專業的法紀知識和政策理論水平。紀檢監察體制改革后，紀檢監察機關將原來檢察院反貪、反瀆、職務犯罪預防部門法律專業人員轉隸到監察機關從事監察工作，從而有效推動了熟悉黨紀知識和熟悉法律知識人員的有效融合，在日常工作中也起著良好的推動和銜接。但是反觀派駐高校紀檢監察機構，現有的工作人員多為之前學校紀委的工作人員，工作職責發生了比較大的拓展，但是人員的知識結構和經驗水平卻沒有跟上改革的步伐。現有的人員雖然掌握一定的黨紀理論知識，但多為非法律專業的工作人員，專業法律知識比較薄弱，尤其在紀法貫通和紀法銜接業務方面，缺乏相應的專業背景知識，業務培訓碎片化，高校涉及的紀法貫通、紀法銜接案件也相對較少，違紀又違法案件的查辦經驗不足，所以在紀法銜接的運用和經驗儲備顯現出了明顯的欠缺，在涉嫌職務違法犯罪的案件查辦的過程中，常常存在無專業人員可用的尷尬局面，相關工作在推進過程中困難重重。

三、解決高校紀檢監察機構工作中紀法銜接問題的思考

（一）事業身份定位要切合實際

高校紀檢監察機構的管理人員屬于事業身份，不同于其他黨政機關的公務員或參公事業編制，在具體法紀處置時身份定位不能生搬硬套，而是要結合《政務處分法》《監察法》和事業單位管理相關規定解釋綜合研判。在確認監察對象范圍方面，筆者更加傾向“動態監察對象”這一觀點，單一管理崗位上的人員為當然的監察對象，專業技術人員在授權行使公權力期間應該視為監察對象。面對高校紛繁復雜的“編制”現狀，應該具體問題具體分析，以崗位職責為主來判斷是否為監察對象，以“身份”屬性為輔作為參考。或者在難以抉擇的情況下，應該及時向派出機關匯報溝通，務必做到身份認定的準確科學。在處分等級確定上要做好法與紀的銜接平衡，比如要明確《事業單位工作人員處分暫行規定》第五條的降低崗位等級和《政務處分法》中政務處分種類中的降級并不是同一個概念，事業單位中的降低崗位等級屬于重處分，與撤職處分檔次相當。如某個事業單位的管理7級崗位人員受到降低崗位等級處分，理論上只降低一個崗位等級的話，那么就會被聘任到8級管理崗位，也就是說從事業正科級降到了事業副科級。但是《政務處分法》中的降級是被歸類到輕處分的，如果某個正科級領導干部受到降級處分，降低的是對應的薪資等級而不是職級。在當前情況下，高校在適用《政務處分法中》一定要準確考量監察對象的身份，在處分執行中做到準確適用。在同一個案件中針對相同的違紀行為，違紀違法主體身體不盡相同時，一定要做到黨紀政務處分上的平衡和精準。

（二）內外溝通銜接渠道要暢通

紀檢監察與司法機關的有效銜接機制，是指紀檢監察機關依照《監察法》查辦職務犯罪案件時，依照《刑事訴訟法》與人民檢察院、人民法院就起訴審判職務犯罪案件進行工作銜接的一系列制度安排和程序規范。同時，也包括監察機關在查辦職務案件過程中與公安機關、司法行政部門就相關法定措施的執行、協助與配合方面執行的有關程序規范。紀檢監察機關與檢察機關、審判機關、司法行政部門相關銜接的責任分工是相對比較明確的，但是要實現有效銜接除了要嚴格執行法律法規和內部工作辦法外，也要在實務中根據實際不斷探索更加合理、暢通、有效的溝通模式。我們不難看出，監察與司法的有效銜接，一方面可以有效推動《監察法》和《刑事訴訟法》正確實施，從而形成完備的協助配合銜接機制，另一方面也體現了深化紀檢監察體制改革的成果，是貫徹落實黨和國家反腐敗決策部署和政策方針的必然選擇。高校紀檢監察派駐機構作為新形勢的紀檢監察建制機構，一方面要立足于派駐機構職權范圍，在對外的銜接溝通中，加強與派出機關的溝通，及時匯報有關事項，爭取派出單位的支持，簡化監察措施使用審批流程，優化案件查辦程序，提升案件查辦質效。另一方面要暢通信息渠道，保持協同互通，加強和地方司法審判機關的業務溝通和信息反饋，由省紀委監委牽頭與公安、檢察、審判機關等部門形成公職人員違法信息互通機制，及時將涉及高校工作人員的違法犯罪信息通報給所在單位處理。

（三）高校紀檢監察隊伍要優化

隨著紀檢監察體制改革深入推進，紀檢監察干部必須主動適應職責任務拓展、履職手段豐富、工作要求提高新形勢新考驗，必須加強派駐高校紀檢監察干部隊伍專業化建設。新形勢下，紀檢監察干部的思想政治水平、理論政策水平、執紀執法水平要求越來越高，尤其在信息化時代下，監督執紀執法水平也要與信息技術相銜接。按照《監察官法》有關規定，改革后的紀檢監察機構的工作人員也將納入監察官的任命范圍，這就要求派駐高校紀檢監察機構的隊伍應該按照監察官的標準進行配備。派駐機構必須具備精通黨紀條規和相關法律知識的人才，既要有法學理論基礎，還要具備紀檢監察理論知識。要準確理解條文的內涵、精髓、要求，學懂弄通專業知識，提升專業能力，熟悉監察的職責、范圍、對象、權限、程序等實務，增強法治意識，樹立法治思維，才能勝任新形勢下紀檢監察工作。要嚴格執行監督執紀工作規則和相關法律法規，不斷提高依規依紀依法履行職責的能力和水平，不斷強化理論與實踐相結合。對于派駐高校紀檢監察機構來說，必須要補足在人才的短板，才能更加有效地開展紀檢監察的工作。一方面要進行干部隊伍的優化，吸納黨的政策理論、法律法規、紀檢監察業務知識豐富的人員進入隊伍，尤其是可以吸納地方基層紀檢監察機關從事審查調查工作、辦案經驗豐富或者有公安、法院、檢察院的專業法律工作履歷的人員進入隊伍，彌補人員在主要工作知識結構上的短板。另一方面要不斷強化內驅動力，要積極加強業務知識學習，認真學習黨的政策理論、法律法規、紀檢監察業務知識等多個領域的相關知識。要深入一線，用理論指導實踐，在實踐中總結經驗，通過學習增強動力，不斷提高自身綜合素質和業務能力。

四、結語

省屬派駐高校紀檢監察機構是深化全面從嚴治黨向基層延伸的理論創新，也是紀檢監察體制改革的實踐創新，在社會主義法治不斷發展和完善形勢下，要求高校紀檢監察機構將紀法銜接作為高校紀檢監察工作的重要內容，切實做好紀法雙施雙守。高校派駐紀檢監察組要找準自己的身份職責定位，將“紀法貫通、法法銜接”的要求落到實處，既要培育法治思維方式，提升思想認識水平，又要建設內部運行體制，完善外部銜接制度，通過準確監督執紀執法，有效凈化高校政治生態，營造風清氣正的教書育人環境。