政策工具視角下《全民健身實施計劃（2021-2025 年）》政策分析
——以廣東省十個地級市為例

鄧 偉 周結友

（1.廣州體育學院研究生院；2.廣州體育學院全民健身研究中心， 廣東 廣州 510500）

《全民健身計劃（2021-2025 年）》（以下簡稱《計劃》）于2021 7 月18 日發布，該《計劃》將進一步促進全民健康事業的發展。為實施健康中國和全民健身國家戰略，加快體育強國和推進全民健身公共服務體系建設，廣東省各地級市政府結合本地實際情況，積極響應號召制定了《全民健身實施計劃（2021-2025 年）》（以下簡稱《實施計劃》）。從政策工具視角來看，《實施計劃》是各地級市政府為了加快發展全民健身事業，以更好地滿足廣大群眾的需求和改善他們的健康狀況而采取的具體手段和方式。從政策工具視角來分析全民健身政策，能夠把握全民健身政策發展規律，推動全民健身政策協調發展。縱觀以往在全民健身領域運用政策工具的研究多集中在對不同階段政策綱要的文本分析、全民健身政策工具的選擇趨勢及與國外全民健身政策的比較研究等。孫晗[1]、汪雄[1]等人運用政策工具理論對國務院印發的《全民健身計劃（2016-2020 年）》與《全民健身計劃（2021-2025 年）》政策文本內容進行了研究；韓永君[2-3]分析了31 個省級《全民健身實施計劃（2016-2020 年）》的內容，探討了現階段群眾體育政策工具的選擇評價和選擇趨勢；賈晨[4]基于政策工具的視角，分析了《全球體育活動行動計劃（2018-2030 年）》的政策文本，為制定全民健身政策提供了參考。

目前雖有較多關于全民健身政策分析的文章，但鮮有基于各地級市的視角分析，此視角能更有針對性的去分析，所以本研究運用內容分析法對廣東省10 個地級市《實施計劃》進行多維度分析和審視，分析與總結各地級市全民健身政策工具的使用比例和文本特征，為優化其他地級市《實施計劃》政策文本制定中政策工具類型的運用提供參考建議。

1 研究思路

1.1 研究對象與方法

本研究通過訪問廣東省21 個地級市政府門戶網站，以“全民健身”為關鍵詞搜索相關政策文件，截止到2022 年7 月，由于韶關、深圳、佛山、江門、惠州、汕尾、陽江、清遠、東莞、中山、云浮11 個地級市政府尚未出臺《全民健身實施計劃（2021—2025 年）》，故未被列入研究。最終選取廣州、珠海、汕頭、湛江、茂名、肇慶、梅州、河源、潮州和揭陽10 個地級市政府印發的《全民健身實施計劃（2021—2025 年）》作為研究對象（如表1 所示）。本文以內容分析法為主，按照構建分析框架、編碼、歸類、定義分析單元與統計分析等步驟對廣東省10 個地級市《實施計劃》進行內容分析。

表1 廣東省10 個地級市《全民健身實施計劃（2021-2025 年）》樣本

1.2 政策工具分析框架

1.2.1 政策工具X 維度

目前，國內外學者根據政府參與程度、治理對象需求等不同標準劃分政策工具。例如，加拿大公共政策學者M.Howlett 和M.Ramesh 根據政府干預程度將政策工具分為強制工具、混合工具和自愿工具[5]；1987 年，政治學家Lorraine McDonnell 和政策學家Richard Elmore 將政治工具分為四類：命令工具、激勵工具、能力建設工具和制度變革工具[6]。本研究借鑒羅伊·羅斯威爾（Roy Rothwell）和沃爾特·澤格維德（Walter Zegveld）所提出并被體育領域政策文本研究廣泛運用的政策分類方法[7]，將廣東省十個地級市《實施計劃》的文本內容劃分為“供給型”、“環境型”和“需求型”。并將其作為《實施計劃》政策工具分析框架的X 維度，其中環境型起著間接推動的作用，而供給型和需求型起著直接推動或拉動的作用（如圖1）。

圖1 政策工具對《實施計劃》的作用圖

供給型政策工具是政府通過政策引導，擴大全民健身建設供給，對全民健身提供場地設施、資金、技術等支持，保障全民健身事業的發展。梳理現有的全民健身供給政策型工具，可以概括出7 種類別，主要分為體育場地設施、體育人才培養、體育資金投入、體育咨詢服務、體育科技創新、體育賽事開展、運動項目發展。

環境型政策工具是政府為保障全民健身穩定快速發展，營造出良好的政策環境，表現出間接影響的特點，具有深遠持久的作用。對已有的全民健身環境型政策工具進行梳理，可以概括出7 類別，主要分為金融服務、稅收政策、知識產權、策略性措施、政策法規保障、體育目標規劃、弘揚體育文化。

需求型政策工具相對應于供給型政策工具，主要為全民健身需求側提供政策引導，減少外部因素對全民健身的干預和影響，推動全民健身朝著積極的、健康的方向不斷發展，體現出政策工具的拉動作用。對已有的全民健身需求型政策工具進行梳理，可以概括出4 種類別，主要分為體育服務外包、體育國際交流、政府購買服務、體育貿易管制。

1.2.2 政策工具Y 維度

僅以政策工具X 維度來分析廣東省各地級《實施計劃》的政策內容存在一定局限性，難以全面把握住政策發展動態。參考汪雄、鄧星等學者對全民健身政策Y 維度的劃分，將《實施計劃》Y 維度主要分為群眾體育需求、體育社會組織、體育公共服務、體育產業市場、項目供給設置、文化宣傳建設、管理體制創新7 個方面。

1.2.3 二維分析框架

基于《實施計劃》政策文本分析框架的X 和Y 維度，構建了《實施計劃》的二維分析框架（如圖2）。

圖2 《實施計劃》二維分析框架圖

2 研究結果與分析

2.1 《實施計劃》政策文本內容編碼

對選取的廣東省十個地級市《實施計劃》進行四級編碼，一部分《實施計劃》的序言是制定計劃的背景，因此沒有編碼。按照“政策編號-政策模塊-政策項目-內容分析單元”的順序對所有政策文本進行編碼。其中，政策編號按照表1 的政策文件發文時間的先后順序，從01 到10 編碼；在內容分析單元的編碼中，“句號”被用作編碼邊界的標準，一個能夠表達完整含義的句子被用作內容分析單元，按順序編碼和分類每一個內容分析單元。最后形成了以下的政策文本內容分析單元編碼表（如表2 所示），共有1118 個編碼，由于篇幅太大，因此未列出全部內容。

表2 廣東省10 個地級市《全民健身實施計劃（2021-2025 年）》政策文本內容分析單元編碼表

2.2 《實施計劃》X 維度的文本分析

在對廣東省十個地級市《實施計劃》X 維度政策工具類型進行分析后，發現供給型政策工具與環境型工具的比例差異不大，其中48.3%是供給型政策工具，47.6%是環境型政策工具，需求型政策工具占比最少，僅為4.1%（如表3 所示）。從該統計結果可以看出，廣東省各地級市政府制定《實施計劃（2021-2025）》以供給型和環境型政策工具為主，以及少數的需求型政策工具來促進全民健身事業發展。

表3 廣東省10 個地級市《全民健身實施計劃（2021-2025 年）》X 維度基本政策工具分布情況

2.2.1 供給型政策工具占據主導，側重于場地和賽事

供給型政策工具在三種政策工具運用中占比最多，占總數的48.3%。表明廣東省各地級市政府為滿足群眾健身等體育需求，提供充沛的、優質的、便利的全民健身公共服務。

從具體情況來看，體育場地設施占12.7%，各地級《實施計劃》加快體育場地設施建設，拓展體育設施的高效供應，免費或低價開放公共體育場館和設施，保障全面健身事業發展的物質基礎；體育賽事開展也是各地級《實施計劃》重點關注的方面，占了11.2%。體育賽事開展可以豐富群眾的體育文化生活、加強人民群眾的體育健身意識，吸引更多的群眾參與和支持全民健身事業。為此各地級政府支持和鼓勵體育社會組織依托地理優勢舉辦不同類型的全民健身賽事活動，其中梅州市利用作為“世界客都”的優勢，積極開展高水平足球賽事，帶動梅州社會足球與校園足球發展。體育資訊服務占8.8%，各地級《實施計劃》在此方面深入推進科學健身服務水平現代化，開展線上與線下指導相結合的模式，為廣大群眾提供方便的體育健身指導和咨詢服務，滿足廣大群眾不斷增長的需要；體育人才培養占了5.8%，體育人才培養是全民健身事業的有力支撐，尤其是全民健身人才的培養能夠推動全民健身高質量發展；運動項目發展占3.8%，運動項目發展不僅能夠促進傳統體育項目的傳承和發展，還可以形成一種良好的全民健身參與環境，促進人們的體育消費。各地級政府著力開展籃球、足球與羽毛球等群眾參與度高的運動項目，其中珠海市利用自然資源優勢開展特色濱海休閑運動項目，例如發展帆船、潛水等海上運動；賽艇、皮劃艇等水上運動；沙灘足球、沙灘排球等灘地運動項目。體育科技創新占3.3%，反映了現有的全民健身服務難以滿足當前群眾對于全民健身的需求，為此各地政府推動大數據、云計算、5G、人工智能等新技術與全民健身相結合，發揮體育科技創新在全民健身事業中的促進作用；體育資金投入占2.8%，表明全民健身資金投資力度不夠，各地政府為此加強全民健身財政保障，實施稅收優惠政策。

綜合以上內容，各地級《實施計劃》供給型政策工具內部分布較為均勻，但側重于體育場地設施和體育賽事開展，此外體育咨詢服務也得到了一定程度的重視。

2.2.2 環境型政策工具應用過多，側重于策略性措施

在所有政策工具中環境型政策工具的比重也比較大，占了47.6%。在這當中30.9%都是策略性措施，這些戰略措施的實施具有很強的指導意義和可操作性，而且其戰略和政策措施也很多，這也從側面反映了我國實施全民健身計劃的道路還很長。其次是7.2%的金融服務，各地級《實施計劃》中包括營造有利于體育產業發展和促進體育消費的政策環境等方面，其中廣州市創建體育產業平臺等措施來促進體育產業高質量發展，并通過培育智能體育等體育消費新業態來促進體育消費；排在第三位的是體育目標規劃占6%，各地級市政府制定了與當地經濟發展水平相適應的健身設施建設和體育產業發展等體育目標。制定和規劃體育目標是各級《實施計劃》的最終目的，也是影響人們參與全民健身的一個重要因素；其后弘揚體育文化占2.5%，弘揚體育精神和傳播體育文化是各地級《實施計劃》不可或缺的內容，也是營造良好的全民健身氛圍、培育社會主義核心價值觀的有效路徑。其中肇慶市通過擴大對外體育交往和邀請體育名人推廣體育健身等方式宣傳肇慶體育文化、汕頭市通過建設體育名人館、體育博物館等來弘揚潮汕體育的愛國、拼搏等體育精神；稅收政策占0.7%，稅收優惠政策統籌兼顧全民健身賽事、場館等多個領域，為推動全民健身事業發展吸引社會資金投入；知識產權占0.3%，反映了個別地方政府逐漸重視保護全民健身相關信息和個人信息安全；值得注意的是，政策法規保障占比為零，表明各地級《實施計劃》尚未注重政策法規保障方面。

從以上可以看出，各地級《實施計劃》環境型政策工具使用不勻，呈現出“頭重腳輕”的現象，偏向于策略性措施的使用來推動全面健身事業高速發展，缺少對知識產權的保護和政策法規的關注。金融服務和體育目標規劃受到廣泛關注，弘揚體育文化與稅收政策則較少受到關注。

2.2.3 需求型政策工具應用極少

需求型政策工具是全民健身事業的重要拉手，相較于供給型與環境型政策工具來說能夠更為直接且快速地拓寬全民健身發展空間及渠道，因此理應占據重要位置[8]。但在所有政策工具中需求型政策工具僅占4%，與現今體育需求多元化的現狀不符合，需求型政策工具表現出地位缺失并且拉動效應不明顯。從內部分布情況看，體育服務外包占2.6%，各地方政府為了改善全民健身服務的質量，鼓勵社會力量積極投入到全民健身設施建設、組織全民健身活動賽事、推動體育產業發展等。政府購買服務占1.4%，在這方面各地政府繼續加大支持力度，從體育社會組織購買公共體育服務，鼓勵社會力量參與全民健身事業。各地級《實施計劃》中均未提到體育國際交流和體育貿易管制方面的政策內容，究其原因為體育國際交流是吸取其他國家成功的經驗和推廣本國優秀的傳統體育文化，多為國家之間的相互交流學習。而各地級《實施計劃》中開展的體育交流多為區域之間的，各地政府推動各地級市，尤其是在粵港澳大灣區區域內，開展社會體育指導員、體育社會組織等領域合作交流。未提到體育貿易管制方面政策的原因歸咎為，體育貿易管制多為國家對體育商品進出口的管理，而地級市對外貿易開展較少，則相關政策也不多。

總的來說，各地級《實施計劃》運用需求型政策工具很少，多偏向于使用體育服務外包和政府購買服務，缺乏對體育國家交流和體育貿易管制的關注。

2.3 《實施計劃》Y 維度的文本分析

通過對廣東省十個地級市《實施計劃》Y 維度政策內容編碼進行統計與分析后得出以上結果（如表4 所示）。從具體內容看，管理體制創新占57.7%。這說明創新是引領發展的第一動力，也是全民健身發展的動力來源，體制機制的創新使得全民健身更具有生機和創新力。各地級政府為促進全面健身事業更高水平發展，在全民健身活動、科學健身服務等領域推出新的舉措。例如建立粵港澳大灣區全民健身活動機制，運用智慧平臺開設線上科學健身指導課程等。體育社會組織占10.2%。體育社會組織在開展群眾體育活動、為群眾提供科學健身指導服務方面發揮著不可替代的作用，各地級《實施計劃》中包括推動體育社會組織規范化和實體化發展，提高體育社會組織的專業化程度。體育產業市場占9.2%。各級《實施方案》包括推動公共體育場館和設施向公眾免費或低成本開放，促進體育產業高質量發展，擴大體育消費規模。群眾體育需求占7.4%，群眾體育需求政策內容編碼中多次提及青少年、老年人、殘疾人等人群。就青少年而言，為了改善他們的身體狀況，各地級在《實施計劃》中納入了對青少年體育鍛煉時間的保障，強化青少年運動技能培養，完善青少年體育賽事體系等；在老年人與殘疾人方面，為保障特殊人群的體育需求，各地級《實施計劃》中包括均衡配置特殊人群健身的設施、器材，推廣老年人體育健身休閑項目，普及開展全人群周期健身活動等。體育公共服務占6.6%，健全體育公共服務體系能滿足人民群眾的物質和精神需要，從而使群眾積極地參與全民健身。各級《實施計劃》包括科學健身指導服務、優化升級全民健身公共服務平臺等內容。文化宣傳建設占5.1%，各地級《實施計劃》中包括傳播當地特色體育文化、弘揚體育精神等方面。體育文化宣傳不僅為體育強國建設營造良好的環境，還在鍛煉人的意志力、培養人的全面發展等方面發揮重要的作用。項目供給設置占3.8%。各地《實施計劃》中包括開展群眾喜聞樂見、參與度高的運動項目，推廣武術、健身氣功等民族傳統運動等。

表4 廣東省10 個地級市《全民健身實施計劃（2021-2025 年）》Y 維度政策內容編碼分布情況

從以上分析來看，廣東省十個地級市《實施計劃》的Y維度高度重視管理體制創新，高度關注體育社會組織和體育產業市場，較關注群眾體育需求和體育公共服務，文化宣傳建設與項目供給設置關注程度較低。

3 對策

3.1 深入優化供給型政策工具內容，加大體育科技創新和資金投入

為使《實施計劃》更好地發揮供給型政策工具的功能，需進一步完善供給型政策工具的內容。在體育科技創新方面，各地政府應與高校、體育企業和研究機構合作，提升技術創新科研力量；還應創建智慧體育場館、智慧體育平臺，提升全民健身服務管理水平，促進體育與科技相融合。在體育資金投入方面，一方面各地政府應加大對全民健身資金投入力度，高效利用體育公益金和專項資金等，保障全民健身發展所需經費；另一方面建立全民健身多元化、多渠道資金投入機制，引導社會力量投入全民健身工作。各地政府應大力開展籃球、乒乓球、足球等群眾參與度高的運動項目，大力推廣武術、健身氣功等傳統運動項目，支持飛盤、沖浪等新興運動項目發展。還應完善體育人才培養體系建設，要健全我國體育專業技術人員的培訓制度，強化體育專業技術人員的培訓，加強全民健身指導、咨詢、組織、管理人才隊伍建設，保障全民健身發展的人才供給。在體育咨詢服務方面，應在疫情防控常態化下利用互聯網新媒體等手段，采用線上與線下相結合的模式，提供便捷有效的全民健身服務。在體育場地設施方面，應加大全民健身場地設施供給、提高場地設施利用率，滿足群眾多元化和差異化的體育需求。在體育賽事開展方面，應健全全民健身賽事體系，舉辦當地特色的賽事活動，促進體育賽事發展和交流。

3.2 合理配置環境型政策工具內容，注重知識產權和政策法規保障

由于策略性措施偏宏觀性，可操作性較差，因此各地政府應適當減少策略性措施的使用，完善全民健身政策的實施細則、評價與監督體系，提高政策的針對性和操作性。在知識產權方面應加大對體育知識產權保護力度，通過頒布體育知識產權相關的法規政策，形成較為系統的法律法規；同時應加強全民健身相關信息系統安全保護和個人信息保護。特別是在政策和法規保障上，應注重全民健身相關法律法規的制定和修改，努力解決全民健身難題，提高全民健身工作效率，為構建更高水平的全民健身公共服務體系提供有力法律保障。在稅收政策方面，應貫徹落實全民健身場地設施建設、賽事開展相關的稅收政策，減輕體育社會組織的負擔；鼓勵社會個體捐獻給全民健身事業，免除其應繳納一定比例的個人所得稅；引導企業投資全民健身事業，為其提供優惠的稅收政策。在金融服務方面，應營造有利于體育產業發展的環境，加快體育與旅游、教育等多個領域融合，培育體育消費市場，提升體育消費規模。在弘揚體育文化方面要加強全民健身的宣傳，推廣全民健身政策、科學健身等，營造全民健身的良好氛圍；大力開展形式多樣、內容豐富的體育文化活動，促進體育文化建設。

3.3 適當增加需求型政策工具，加強政府購買服務和體育貿易管制

缺乏需求型政策工具是全民健身政策需要改進的地方，提出有效地提高利用需求型政策工具對全民健身政策的拉動和激勵作用，以此推動全面健身事業快速發展。各地政府應加大對全民健身公共服務的購買力度，激勵體育社會組織參與全民健身公共服務，激活體育社會組織的活力和創造力；同時應建立健全公共體育服務質量評價體系和監督體系，保障公共體育服務效用進一步得到提升。在體育貿易管制方面，各地政府應加強對體育商品進出口的管制，完善體育貿易管制制度，保障我國與他國的體育產品良性競爭。在體育服務外包方面，各地政府應增加與社會關于全民健身賽事策劃和運營、體育場地設施建設等業務的對接，以及引入法律程序來規避服務外包環節的風險。

4 結語

本研究運用內容分析法，建立X 維度以及Y 維度分析廣東省10 個地級市《實施計劃》文本內容。研究結果表明，廣東省各地級市政府部門在《實施計劃》制定過程中傾向于采用供給型政策工具和環境型政策工具，而忽視了需求型政策工具的運用，從而導致了供求失衡。并且高度重視管理體制創新，關注體育產業市場與體育社會組織程度較高，文化宣傳建設與項目供給設置關注程度較低。因此，建議其他地級市政府在制定《實施計劃》中，適當減少基于供給型和環境型的政策工具的使用，有效增加基于需求型的政策工具，合理配置三種政策工具，推動《實施計劃》有效實施。本研究通過選取地方層面的政策進行橫向比較，能夠深入了解各地級市的政策工具使用總體情況，為其他地級政府制定政策內容提供參考。