論人民代表大會制度蘊含“兩個結合”的必然邏輯

□ 廣東省人大常委會辦公廳綜合處

習近平總書記在黨的二十大報告中深刻闡述開辟馬克思主義中國化時代化新境界的重大問題，鮮明指出只有把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合、同中華優秀傳統文化相結合，才能正確回答時代和實踐提出的重大問題，才能始終保持馬克思主義的蓬勃生機和旺盛活力。這一重要論斷集中反映了新時代中國共產黨人對馬克思主義發展規律的深刻把握，拓展了馬克思主義中國化時代化的內涵和途徑。人民代表大會制度是我國的政體，在國家政治制度中具有根本性質，在國家政權組織體系中具有根本地位，是其他所有政治制度賴以產生和建立的基礎。本文嘗試通過透視人民代表大會制度的理論邏輯、歷史邏輯、傳統文化邏輯、制度邏輯，進一步論證“兩個結合”重要論斷的科學性、真理性。

一、從理論維度看，人民代表大會制度直接發源于馬克思主義民主理論

黨的二十大報告強調，馬克思主義是我們立黨立國、興黨興國的根本指導思想。實踐告訴我們，中國共產黨為什么能，中國特色社會主義為什么好，歸根到底是馬克思主義行，是中國化時代化的馬克思主義行。民主理論是馬克思政治思想的重要組成部分，有別于古典自由主義和黑格爾國家哲學，馬克思將階級概念引入市民社會與國家的關系中，主張國家的產生并不是完全出于個人理性的權利讓渡，而是利益分化和階級斗爭的結果，國家是統治階級實施統治的工具，工人階級不能簡單地掌握現成的國家機器，并運用它來達到自己的目的[1]。這就為工人階級通過武裝革命方式建立新的工人階級政權提供了理論來源。那么，工人階級建立政權后，如何施行國家治理？馬克思在充分肯定資產階級民主的歷史進步性的同時，對資本主義議會民主的虛偽性、軟弱性予以嚴厲批評，并深入總結巴黎公社經驗，發展出了與資本主義代議制民主截然不同的民主理論。這套民主理論，為工人階級領導的社會主義國家政權建設提供了政權運行框架，其中的若干理論要素，都為我國的人民代表大會制度所直接吸納。具體包括：

（一）人民是國家權力歸屬。在馬克思的民主觀中，以工農為代表的人民群眾，與以往民主的主體規定存在實質性差異[2]，并強調政權的工人階級屬性[3]，這就使得人民民主概念在廣泛性、平等性上取得巨大進步。這一觀念體現在人民代表大會制度中，那就是憲法明確我們國家一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是各級人民代表大會，各級人民代表大會都是由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。

（二）人民代表大會要吸收普通勞動者參加。馬克思批判資產階級議會是“清談館”，發揮不了民意機關的作用，強調普通工人直接參與政權管理，打破國家機關專業化、精英化神話。這一主張體現在人民代表大會制度中，就是我國選舉法明確規定，各級人民代表大會的代表應當具有廣泛的代表性，應當有適當數量的基層代表，特別是工人、農民和知識分子代表[4]。

（三）人民代表大會是國家權力機關。馬克思主張一切權力歸公社，實行“議行合一”，先前由國家行使的全部創議權也都轉歸公社[5]。這就將人民代表機關置于最高權力機關的地位，明確具有創制權，體現在人民代表大會制度中，那就是憲法明確各級人民代表大會是國家權力機關，同級行政、監察、審判、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。

（四）實行負責任的選舉制度。馬克思批評資本主義選舉制度的虛偽性，認為對財產資格的限制使選舉原則成為本階級獨有財產[6]，提出新型無產階級國家政權必須由全民投票選出的代表組成。這體現在人民代表大會制度中，我國1953年第一部選舉法就一步到位賦予公民廣泛、平等、充分的選舉權和被選舉權，并在此后陸續進行差額選舉、擴大直接選舉和城鄉同票同權等選舉改革，與西方國家經歷了幾百年才賦予婦女、有色人種等選舉權形成鮮明對比。同時，馬克思民主理論中關于每一個代表都可以隨時罷免，并受到選民給予他們的限權委托書（正式指令）的約束[7]的理念，體現在人民代表大會制度中，就是代表法明確選民或者選舉單位有權依法罷免自己選出的代表，這是我國的代表制度與西方議員制度很不同的特點。

二、從歷史維度看，人民代表大會制度始終深深植根于中國的社會土壤

黨的二十大報告強調堅持以馬克思主義為指導，是要運用其中科學的世界觀和方法論解決中國的問題，不能把馬克思主義當成一成不變的教條。從人民代表大會制度的創立發展史看，在馬克思主義民主理論與中國實際相結合的過程中，黨領導人民因地制宜地推進理論創新與制度調試，使這一根本政治制度始終同中國實際相吻合，成為中國近現代歷史波瀾壯闊、激蕩發展的必然結果，成為在我們國家歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的必然結果。

（一）在萌芽建立階段，人民代表大會制度與我們黨的革命史、政權建設史緊密相連。近代以來，在中國建立什么樣的政治制度，是中國人民面臨的一個歷史性課題，君主立憲、議會制、多黨制、總統制等各種政治模式都以失敗告終。作為無產階級政黨，我們黨成立后就開始對工農民主政權進行探索，從1927 年在廣東海豐和廣州分別建立第一個農村蘇維埃和城市蘇維埃，到1931年在江西瑞金建立全國性紅色政權——中華蘇維埃，成為人民代表大會制度的雛形，再到抗日戰爭時期的邊區參議會實行“三三制”和解放戰爭時期采用人民代表會議形式向人民代表大會制度過渡，一旦武裝革命勝利后，共產黨都及時通過民主政權形式將革命成果予以鞏固，轉化成人民群眾當家作主的制度形式。鞏固和發展工農政權，始終是中國共產黨革命的主線和使命，我們黨緊緊依靠工農群眾，受到人民真心擁護，最終克服了一切艱難險阻。通過深刻總結近代以來中國政治生活慘痛教訓，深刻總結新型人民民主政權的實踐探索，得出的一個基本結論就是：新民主主義革命取得勝利后建立的國家政權，必須實行工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的國體；同這一國家政權性質相適應的國家政權形式，只能采取實行民主集中制的人民代表大會制度[8]。1949 年，中國人民政治協商會議第一屆全體會議，代行全國人民代表大會職權，通過了共同綱領，明確我國實行人民代表大會制度。1954 年一屆全國人大一次會議召開，通過憲法并正式建立了人民代表大會制度。從人民代表大會制度的歷史沿革可以看出，這一根本政治制度之所以能確立、行得通、有生命力，就是一直在探索中國人民實現解放和當家作主的路上前進，一直深深扎根于中國的社會土壤。

（二）在規范發展階段，人民代表大會制度始終回應經濟社會發展的民主法治需求。黨的十一屆三中全會后，人大制度迎來了全面加強、規范發展階段。一是適應撥亂反正，人大制度和人大工作全面加強。十一屆三中全會將全國工作重點轉移到社會主義現代化建設上，對民主和法制問題進行了認真的討論，認為必須強調民主，為了保障民主，必須加強法制。正是在黨中央對過去反思和對發展民主法制的堅定決心下，1979 年憲法修正決議，同意地方設人大常委會，地方革委會改為人民政府，縣級人大直接選舉，上下級檢察院關系從監督改為領導。1982年制定“八二”憲法，進一步加強了人民代表大會制度，擴大全國人大常委會職權并增設專門委員會，進一步明確賦予省級人大及其常委會立法權等，為改革開放后人民代表大會制度蓬勃發展奠定了法律基礎。二是適應“人心思法”，立法工作迅速推進。“文化大革命”后，除個別單行條例外，我國的法律基本上是空白，改革開放時期的立法工作，幾乎是從零開始的[9]。十一屆三中全會決定明確應當把立法工作擺到全國人大及其常委會的重要議程上來。鄧小平同志講，由此“全國人民都看到了嚴格實行社會主義法制的希望。這不是一件小事情啊！”。彭真同志在五屆全國人大二次會議上用了四個字“人心思法”，指出全國人民都迫切要求有健全的法制[10]，這次一氣通過了七部基本法律，立法工作進入快車道。三是適應改革開放，人大工作的創制性先行性試驗性明顯加強。以廣東為例，從“摸著石頭過河”到積極發揮“立法試驗田”作用，在先行性、試驗性、科學性、民主性和公開性立法方面進行了積極探索，有效發揮了立法對改革的引領和推動作用。在監督工作方面，緊緊圍繞關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題開展監督，并以監督有力、注重實效而為全國廣泛關注，被稱作監督工作的“廣東現象”。在代表工作方面，建立“代表直通車”，設立“代表活動日”和“代表熱線”等，建立健全代表約見政府部門負責人、重點辦理代表建議等制度，不斷創新和拓寬代表履職渠道。四是適應社會主義現代化建設新要求，人大工作更加規范。2000年制定立法法，全面系統地規范了人大立法權的行使，2015 年修改立法法，賦予所有設區的市地方立法權，完善了統一而又分層次的立法體制。2006年制定監督法，規定了人大常委會行使監督權的總體要求，對聽取審議專項工作報告、執法檢查、詢問、質詢等法定監督方式的要件和程序有了明確規定，各級人大常委會監督工作全面加強和規范。

（三）在新時代階段，人民代表大會制度有力支撐國家治理體系和治理能力現代化建設。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視人大制度建設和人大工作，推動人民代表大會制度理論和實踐創新取得重大成果，形成習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，為堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進新時代人大工作提供了根本遵循。在中央人大工作會議上，習近平總書記用“六個必須堅持”高度概括了黨的十八大以來黨中央推進人民代表大會制度理論和實踐創新提出的一系列新理念新思想新要求，即必須堅持中國共產黨領導、必須堅持用制度體系保障人民當家作主、必須堅持全面依法治國、必須堅持民主集中制、必須堅持中國特色社會主義政治發展道路、必須堅持推進國家治理體系和治理能力現代化，豐富和拓展了人民代表大會制度的科學內涵、本質特征和實踐要求，有力推動人民代表大會制度更加成熟、更加定型。健全了黨領導人大工作的體制機制。在黨中央堅強領導下，各級黨委每年定期聽取人大工作匯報，研究人大工作中的重大問題和重要事項，每屆至少召開一次黨委人大工作會議，確立了加強黨領導立法工作的制度，完善了人大專門委員會分黨組等組織架構，黨對人大工作的全面領導有力加強。科學立法、民主立法、依法立法深入推進，確立了黨委領導、人大主導、政府依托、社會參與的立法工作格局，注重“小切口”“小快靈”立法，立法形式進一步豐富，積極探索協同立法、共同立法。監督工作剛性和實效明顯增強，特別是執法檢查緊扣法律法規條文開展，突出人大法定職權特點，有力增強規范性、針對性；財政預算監督領域全面拓展，賦予了人大國有資產管理監督、地方政府債務管理監督等新的職權，建立了一套工作制度并規范實施；開展了人大常委會聽取審議監察委專項報告工作。代表工作能力建設明顯加強，建議提出高質量、辦理高質量深入推進，選民和原選舉單位對代表履職的監督得到積極探索。這些都體現了新時代人大工作更加與時俱進、完善發展。

三、從文化維度看，人民代表大會制度彰顯了中華優秀傳統文化的政治智慧

黨的二十大報告強調，堅持和發展馬克思主義，必須同中華優秀傳統文化相結合。只有植根本國、本民族歷史文化沃土，馬克思主義真理之樹才能根深葉茂，并明確指出天下為公、民為邦本、為政以德、革故鼎新、任人唯賢、天人合一、自強不息、厚德載物、講信修睦、親仁善鄰等十種價值理念，是中國人民在長期生產生活中積累的宇宙觀、天下觀、社會觀、道德觀的重要體現，同科學社會主義核心價值觀主張具有高度契合性。人民代表大會制度作為馬克思主義中國化時代化的制度成果，許多優秀的中國傳統政治文化在人民代表大會制度中得到折射與反映，因而人民代表大會制度能夠同人民群眾日用而不覺的共同價值觀念融通起來，得到最廣大人民群眾的認同和擁護。

（一）人民通過各級人民代表大會行使國家權力體現了民本思想。“民為邦本”是中國源遠流長的政治思想，該詞最早見于《尚書》，原寫作“民惟邦本，本固邦寧”，指的是人民是國家的根本，只有百姓安居樂業，根本穩固了，國家才能夠安寧，其本質與“大道之行，天下為公”是一致的。也就是說，國家是人民之國家，國家的興衰成敗都是由人民決定的，治國之權是人民賦予的，政權的合法性來自人民，如若君主不能代表人民根本利益，不能施行善政，必然失去政權的合法性[11]。中國哲學區分“道”和“器”，“民為邦本”就是中國政治思想中的“道”，政權形式等國家制度則是“器”。人民代表大會制度是國家一切權力屬于人民在政治制度中的對應安排，是中國人民當家作主的重要途徑和最高實現形式，充分體現了最廣大人民群眾的根本利益。支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，就是“民為邦本”的政道要求在當代中國政權運行中的具體體現，做好新時代人大工作，也必須始終堅持人民至上的理念。

（二）以良法促發展保善治體現了為政以德的理念。為政以德出自《論語》，“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之”。指的是根據道德原則治理國家，強調“德”是為政的根本，恪守根本則能教化民眾，這是儒家德性政治理論的核心表達[12]。這一德性政治理念與西方民主起源之亞里士多德政治學說中的美德思想相吻合，后者認為治理國家的美德才是至善，指出優良的立法家們對與任何城邦或種族或社會所當為之操心的真正目的必須是大家共同的優良生活以及由此而獲致的幸福[13]。人民代表大會是立法機關，同時是法律實施的監督機關，在代表人民行使行為規則的創制權、解釋權和監督權時，將保障權利、規范權力，維護公平正義作為基本價值和履職原則，彰顯了中國特色社會主義法治的良善品質。

（三）民主集中制體現了善于集中的理念。民主集中制指的是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，是中國國家組織形式和活動方式的基本原則，也是人民代表大會的組織原則和工作原則。這個概念最早由列寧提出，其中的“集中”與我國傳統政治文化中的“大一統”思想和集中理念相吻合，實現了民主與集中的有機統一。人民代表大會及其常委會作為民主機關，代表人民制定法律法規、作出決議決定，交由“一府一委兩院”統一實施，在政策運行環節上體現了民主集中制的要義。同時人民代表大會通過召開會議集體行使權力，制定任何法律法規、作出任何決議或決定、選舉任免任何國家工作人員，都需經過法定審議程序，并按照一人一票、少數服從多數的原則進行表決，表決的結果即為國家意志，工作中體現了從民主到集中的完整運行。

（四）醞釀協商體現了講信修睦的理念。講信修睦出自《禮記·禮運》，“大道之行也，天下為公，選賢與能，講信修睦”。指的是講究信用，睦鄰修好。中國自古以來就強調“講信修睦”，不僅是由來已久的文化傳統，也從道德意義進一步擴展至治世的重要倫理原則，成為兼容并蓄、求同存異等優秀政治文化重要基礎。在人民代表大會制度下，人大代表之間，人大與“一府一委兩院”之間，在“信”的價值基礎上，經常性圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題進行充分醞釀和溝通協調，再作出決策，實現“有事好商量、眾人的事情由眾人商量”。

四、從制度維度看，人民代表大會制度彰顯了中國特色社會主義民主的優勢和功效

黨的二十大報告強調，要堅持把國家和民族發展放在自己力量的基點上，堅持把中國發展進步的命運牢牢掌握在自己手中。與資本主義民主的“三權分立”下的議會運行機制相比，充分體現馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合、同中華優秀傳統文化相結合的人民代表大會制度，把黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一起來，有效保證國家沿著社會主義道路前進，有效保證國家治理跳出治亂興衰的歷史周期率，有效保證國家政治生活既充滿活力又安定有序，具有強大的制度功效。

（一）人民代表大會制度實現國體和政體的有機統一。世界上每個國家都有自己的政體形式，理論上認為一般包括：一人掌握權力的君主制、少數人掌握權力的貴族制和大多數人或全體成員掌握權力的民主制。由于馬克思國家學說強調國家的階級性差異，所以馬克思主義國家學說指導下建立的社會主義國家強調國家建設的第一個概念是國體，即國家由哪個階級統治。我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。與這一國家性質相匹配的政體形式，必然是人民代表大會制度。通過人民代表大會制度，我們國家的國體和政體實現有機統一。

（二）人民代表大會制度為中國共產黨領導提供了制度保證。在兩黨制或多黨制國家，議會中都存在議會黨團，由同一政黨或是雖不同政黨但政治傾向相同或相近的議員組成，所以無論是一院制還是兩院制，都是各黨派爭權奪利的場所。我們國家實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，中國共產黨是領導核心，是執政黨。各民主黨派是中國共產黨領導的、與共產黨長期合作共事的參政黨，不是在野黨，更不是反對黨[14]。與這種新型政黨制度相適應的人民代表大會制度，實行區域選舉制，代表選舉產生后，按照區域或選舉單位組成代表團參加代表大會，閉會期間基本上以區域為單位開展活動，雖然有的組成專業代表小組，但并不是以界別開展活動。所以說，不管是代表大會還是常委會或專門委員會，都不按黨派分配席位，在我們的人民代表大會中沒有議會黨團[15]。中國共產黨領導人民制定憲法，確立了國家的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是各級人民代表大會，黨帶頭執行憲法，通過人大各級黨組織施行對人大工作的領導，人大代表、常委會組成人員、專門委員會組成人員，無論是共產黨員，還是民主黨派成員或者無黨派人士，都在中國共產黨領導下依法履行職責，貫徹黨的意圖和主張，并接受選舉單位或選民監督，向選舉產生的人大代表報告工作，這就是中國共產黨領導下人民當家作主的邏輯展開。

（三）人民代表大會制度堅持和發展全過程人民民主。習近平總書記在中央人大工作會議上，深刻闡述評判民主的“八個能否”“四個要看、四個更要看”標準，鮮明指出如果人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，只有競選時聆聽天花亂墜的口號、競選后就毫無發言權，只有拉票時受寵、選舉后就被冷落，這樣的民主不是真正的民主，并對全過程人民民主作出系統闡述。黨的二十大報告進一步揭示全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。人民代表大會制度是我國實現全過程人民民主的重要制度載體。首先，選舉民主是全過程人民民主的基石，直接由人民代表大會制度來承載，先由人民通過直接或間接選舉方式選舉產生人民代表大會，再產生其他政權機關，代表選舉特別是縣鄉人大代表直接選舉中的選民登記、選區劃分、選民十人以上聯名推薦代表候選人、選民投票等環節，都直接關系人民政治權利的行使和保障水平，成為體現我國全過程人民民主質量的重要標識。其次，代表選舉產生后，構成國家權力機關的主體，通過參加會議審議、提出議案建議、投票表決等方式參加行使國家權力，通過接待群眾、走訪、視察、調研等密切聯系群眾，有效發揮民意代表作用。再次，人大常委會作為集體行使法定職權時，從立法、監督、決定項目選擇到審議表決法律法規草案、作出決議決定、審議通過各項報告、審查批準計劃預算草案等，都通過座談、論證、評估等方式廣泛征求各方面意見。最后，全覆蓋建設民主民意平臺載體。近年來，以廣東為例，立法聯系點有效發揮了群眾參與立法直通車作用，全部鎮和部分村（居）社區建立起12000 多個代表聯絡站，定期組織代表進站接待群眾，有效暢通了聽取民意、匯集民智的渠道。

（四）人民代表大會制度保證政權機關高效運行。我國是由人民代表大會統一行使國家權力，“一府一委兩院”由人大產生，對人大負責，受人大監督。實行決策權、執行權、監督權既合理分工又相互協調，雖然分工不同、職責不同，但目標是完全一致的，都在中國共產黨領導下，在各自職權范圍內貫徹落實黨的路線方針政策和憲法法律。這與西方國家議會、政府、法院“三權鼎立”有著本質區別。鄧小平曾指出，西方民主制度的突出問題是“三足鼎立”的權力體系中的相互掣肘，并認為這是西方民主制度的主要弊端之一。“社會主義國家有個最大的優越性，就是干一件事情，一下決心，一作出決議，就立即執行，不受牽扯。”在黨的領導下，人大根據黨的主張和人民的意愿，通過制定法律、作出決議，決定國家大政方針，并監督和支持“一府一委兩院”依法行政、公正司法，保障各國家機關協調有效地開展工作，從而最大限度保持國家法律法規、公共政策的穩定性和連續性，為黨領導人民創造經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡提供了重要制度保障。

綜上，人民代表大會制度充分體現“兩個結合”的精髓要義，是我們黨領導人民在人類政治制度史上的偉大創造，是在我國政治發展史乃至世界政治發展史上具有重大意義的全新政治制度。在新征程上，一定要認真貫徹落實黨的二十大精神，深入學習貫徹習近平法治思想、習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，把堅定制度自信和不斷改革創新統一起來，高質量高水平推進人大工作，使人民代表大會制度優勢更好轉化為治理效能，為中國式現代化建設提供有力制度保證和法治保障。

注釋：

[1][3][5][7]《馬克思恩格斯文集（第3卷）》，人民出版社2009年版，第151頁，第222頁，第196頁。

[2]郭麗蘭：《馬克思民主理論何以建構》，載《學術論壇》2010年第1期。

[4]《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第六條。

[6]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第4頁。

[8]《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》輔導讀本，人民出版社，第24頁。

[9]《邁出健全社會主義法制關鍵的一步——王漢斌訪談錄》，載《百年潮》2010年第11、12期。

[10]彭真：《在第五屆全國人民代表大會第二次會議上關于七個法律草案的說明》。

[11]羅嘉羽：《二十大報告中的傳統文化理念解讀——民為邦本》，載《讀懂中國制度》系列叢書之《民貴君輕，政在養民》導語。

[12]《歷史文化源流丨為政以德 政者正也》，載《中國紀檢監察報》2022年11月25日。

[13]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務出版社1965年第1版，第353頁。

[14][15]吳邦國：《堅持中國特色社會主義政治發展道路 力把人大工作提高到一個新水平》，載《求是》2008 年第8期。