地方人大開發區專門委員會制度的實踐基礎及法治進路

□ 魏小雨 李 帥

經過四十余年的發展，開發區建設在實踐中不斷成熟完善，但是受開發區特殊行政體制影響，人大在開發區中的監督職能卻尚未充分落實，二者之間的結合還未達到理想狀態。為進一步理順開發區人大的體制機制，發揮人大在開發區的特殊監督職能，必須站在新發展階段這一新的歷史起點上，以推動經濟社會高質量發展為目標，創新開發區人大工作模式，促進開發區人大履職向規范化、法治化方向發展。

一、當前開發區人大機構設置及監督職能履行現狀

（一）開發區人大工作機構的歷史沿革

開發區是經上級政府授權后脫離原行政區的，可以進行單獨管轄的地域空間，設立開發區的目的是為了提升行政效率、凝聚資源優勢、發掘經濟潛力，最終實現社會效益最大化。1984 年，我國正式開放大連、天津、青島、上海等14個城市的經濟技術開發區，隨后又逐步開放了內地的部分地區，有力地促進了開發區的建設。根據最新數據，我國進入公告目錄的開發區有2543家，其中國家級552家，省級1991家[1]。開發區人大是中國特色社會主義民主法治建設的必然結果，也是地方人大制度和開發區制度相互融合的積極探索。上海浦東新區是較早設立人大機構的開發區，其人大工作委員會成立于1993年1 月，并于2001 年8 月召開了第一屆浦東新區人民代表大會會議，標志著浦東新區人大工作委員會完成了向浦東新區人大常委會的過渡。此后，一些地方人大常委會也積極進行開發區人大制度探索，如：遼寧省撫順市人大常委會于2000年通過了關于設立開發區人大工作委員會的決議，授權該工作委員會對開發區工作開展情況進行監督；洛陽市于2003 年成立了高新區人大工作聯絡處；鎮江市于2003年設置了新區人大工作委員會；鞍山市于2009年設立了開發區人大工作委員會；西安市于2016年設立了市內所屬的7 個國家級開發區人大工作機構，等等。

（二）當前開發區人大機構設置和履職情況

當前我國法律規范體系尚無對開發區人大工作機構、制度的統一規定，各地在開發區人大建設過程中開展工作的思路方法也各不相同，概括起來主要有派駐設立、臨時機構、合署辦公等模式[2]。

1.派駐設立模式

該模式中開發區人大是根據上級人大常委會的決定設立的，屬于上級人大常委會在開發區派駐的工作機構，通常以“準人大常委會”的方式開展工作，即在設立之初就具備地方人大常委會的基本架構[3]。這種模式普遍適用于將要過渡成為正式行政區的開發區，以使“準人大常委會”區域變更后能順利轉變為地方人大常委會。如上海市浦東新區人大常委會，在浦東新區正式設立之前即根據上海市人大常委會的決定以人大工作委員會的身份開展工作，在浦東新區管委會轉變為正式行政區后，浦東新區人大工作委員會即變更為浦東新區人大常委會。因此，這一類型的開發區人大從設立之始就被賦予了開展工作監督、決定重大事項、組織聯系代表和選舉任免國家機關工作人員等實質權力，其內設機構也較為健全，能夠獨立開展工作，有專門的經費預算和人員編制等。這種根據上級人大常委會決定設立的模式，在國家級開發區應用的較多，省級以下應用的較少。

2.臨時機構模式

由于不同的開發區承擔著不同的社會需求和發展任務，不同的人大機構設置和工作重點也存在著較大差異，為滿足工作需求，一些地方人大常委會常常根據開發區工作實際設立臨時性質的人大機構。雖然這樣的臨時機構也承擔了一些人大職能，但與上述模式相比，其本質上并不具備“準人大常委會”這一功能，其職責也受到較大限制，只能開展一些一般性的工作和閉會期間的代表聯絡工作，沒有被賦予監督、任免、重大事項決定等職權。這種模式在省級以下開發區應用較多，也被一少部分國家級開發區采用。臨時機構性質的開發區人大雖然也是上級人大常委會的派出機構，但在權限上不完全等同于派駐設立模式，需要在上級人大常委會有限授權的范圍內開展工作，不能成為真正的獨立個體或“準獨立個體”，缺乏監督的主觀能動性。

3.合署辦公模式

如果說派駐設立模式是“準正式工”，臨時機構模式是“合同工”，那么合署辦公模式就是“鐘點工”。所謂合署辦公模式，就是根據上級人大常委會要求和開發區自身工作需要，由開發區管委會在其內部調劑經費與人員，成立一個協調聯絡人大工作的內設部門，通常以“人大工作聯絡處”或“人大工作室”的名義開展工作，甚至有的地方稱之為“人大代表工作站”或“人大政協工作聯絡辦公室”[4]。因此，合署辦公模式不僅沒有上級人大常委會的授權，也不具有獨立開展工作的條件，更不可能監督開發區管委會自身，只能作為聯系上級人大常委會的臨時機構，承辦上級人大常委會交辦的任務，被動地開展工作。因這類機構的設立較為靈活，所以在各類開發區比較常見，如濟寧市高新區人大工作室、萍鄉市經開區人大政協工作聯絡處等。這一模式與其他兩種模式最大的區別在于發起主體不同：其他兩種模式的發起主體是上級人大常委會，人財物等要素由上級人大常委會保障，能夠在一定的職權范圍內對開發區工作開展監督；而這種模式的發起主體是開發區管委會自身，人財物等要素由開發區承擔，管理權也歸開發區所有，因此，其對開發區的監督職能十分微弱。

二、開發區人大履行監督職能的現實障礙

盡管地方人大制度和開發區制度已經并行四十余年，但二者的重合交集并不豐富，尤其是在頂層設計上，缺乏明確的法律法規和制度章程，嚴重制約了開發區人大工作的開展。截至目前，不僅有相當比例的地方人大還沒有在開發區設立工作機構，即便是已經設立了人大機構的開發區，在履職過程中仍然存在重重障礙。

（一）開發區人大履行監督職能的主體正當性障礙

1.開發區人大法律地位缺失明確法律依據

《憲法》中規定人大是“人民行使國家權力的機關”，是各級人大及其常委會行使職權的根本依據。但對開發區人大來說，目前其設立的主要依據是《地方組織法》第三十五條，“常務委員會根據工作需要，設立辦事機構和其他工作機構”，即開發區人大機構的設置主體是正規建制行政區的地方人大常委會，設置目的是監督正規建制行政區的“一府一委兩院”。然而，從開發區的性質來看，其既不屬于正規建制行政區的“一府一委兩院”，也不屬于正規建制行政區“一府一委兩院”的組成部門，而是“一府一委兩院”的派出機構。因此，開發區能否納入地方人大常委會辦事機構和工作機構的監督對象，尚無明確的法律依據。即使是《地方組織法》第三十五條，也沒有對“設立辦事機構和其他工作機構”的概念和相應職權作出明確規定，這從根本上制約了開發區人大監督職能的行使。比如，省轄市人大常委會內設機構通常包括農村工作委員會、教育工作委員會、財經工作委員會等，這些機構根據《地方組織法》和相關法律法規開展工作，由對應的政府組成部門負責承辦。而開發區人大的監督工作劃分板塊更細致具體，分別由開發區所屬部門承辦，難以與普通建制行政區的工作及部門劃分一一對應，無法直接適用于現有人大的工作規范依據。

2.開發區人大監督職能的履責范圍有待廓清

《地方組織法》對縣級以上地方人大及其常委會的職權作出了規定，并明確了縣級以上地方人大及其常委會與縣級以上地方人民政府的關系。但因受開發區行政體制和管理體制的特性所限，導致地方人大及其常委會的各項職權不能在此落地。比如，地方人大具有選舉地方行政首長的職能，而開發區的行政負責人（通常被稱為管委會主任）不屬于地方行政首長，可以不經地方人大選舉產生而由地方政府直接任命。再如，地方人大可以撤銷本級政府的不適當的決定和命令，但不屬于本級政府的開發區作出的決定和命令能否由地方人大撤銷缺乏明確的法律依據。此外，開發區人大在獲得法律支持和上級人大常委會授權前，其職能是“為地方人大常委會、各專門委員會、常委會組成人員及人大代表行使職權、履行義務、發揮作用提供服務”[5]，即目前開發區人大機構的主要功能是“服務”或以“提供服務”為主。

對此現實問題，部分開發區選擇通過地方人大及其常委會制定《開發區人大工作條例》的方式厘清監督職權范圍，比如江蘇省人大于2018 年1 月頒布了《江蘇省開發區條例》，對本省轄區內的開發區工作作出規定，河南省人大常委會于2020 年7 月頒布了《鄭洛新國家自主創新示范區條例》。但這些條例均未涉及開發區人大如何駐區開展工作。作出較大探索的是太原市，其于2001 年7 月出臺《太原市區（市）人民代表大會常務委員會街道工作委員會工作條例》，對街道人大如何開展工作作出了較為詳細具體的規定，但這個規定也只限于“街道”這個層面，沒有作出更大突破。

3.上級人大常委會對開發區人大的授權模糊

目前，開發區人大履行監督職能還未厘清“授權給誰”和“授何權限”的問題。首先，無論是派駐設立模式，還是臨時機構模式（合署辦公模式不具備授權條件），其開展工作的依據都來自上級人大常委會的授權。但是，無論是《憲法》《地方組織法》，還是《監督法》《代表法》，都沒有對地方人大常委會如何向開發區人大授權作出明確規定，能夠參考使用的只有《地方組織法》第五十三條關于“街道”的有關內容，但顯然開發區和“街道”在地域范圍、設置目的、發展方向上等均存在較大差異，有的開發區還代管街道，是街道的上級部門。同時，上級人大常委會能夠授予開發區人大的權限也沒有明確，如果參照關于“街道”的有關規定，則只能從事“辦理常務委員會交辦的監督、選舉以及其他工作”，換言之，開發區人大非經常委會交辦無權辦理或自行發起監督、選舉以及其他工作。比如，地方人大常委會可以監督同級政府及其組成部門的工作開展情況，那么開發區人大的監督層級僅限于開發區本級還是開發區所屬內部機構？內部機構中哪些屬于監督對象，哪些不屬于監督對象？這都需要具體的操作規則予以明確。

（二）開發區人大履行監督職能的組織關系障礙

1.開發區人大與開發區黨委的關系亟待理順

堅持黨的領導是人大工作的首要政治原則，但在人大的具體工作中，常常會發生以黨委領導介入人大具體業務的錯誤認識。尤其是對于開發區人大而言，其受行政體制、干部任命、編制經費等因素制約，在開展工作時受開發區黨委的影響較大，既要對上級人大負責，又要對所在地黨委負責，不得不“雙向協調”“兩頭兼顧”。此外，有相當數量的開發區沒有配齊“四大班子”而只有黨政兩套班子，缺乏權責清晰、職級明確的規范架構，且采用的是黨政合署辦公的形式。領導干部通常具有行政職務和黨內職務兩種身份，既是人大工作的領導者，又是人大工作的監督對象，造成開發區人大在開展監督時面臨兩難局面。改變這一狀況，必須健全理順開發區黨委對開發區人大工作的領導體制，保障開發區人大在開展工作時不受過多干擾。

2.開發區人大與“一府一委兩院”派出機構的關系不明

《地方組織法》中對街道人大工作有詳細規定，實踐中開發區人大常常類比于街道人大劃定并行使職權。但即便如此，開發區人大也存在著對開發區內“一府一委兩院”進行監督的障礙。例如，A 縣是原有的行政區，成立開發區時從中劃撥出一部分成立了與其行政職級相等的B 開發區，但因B 開發區是管委會性質，不是正規建制的行政區，通常也不會配套設立法檢兩院，而仍由原來A 縣的法檢兩院或其派出庭室在此行使職權，這導致實踐中出現許多問題。如B 開發區成立了人大工作機構，那么該工作機構能否對在B開發區行使職權的A縣法檢兩院或其派出庭室開展監督？如果B開發區人大行使監督權，A 縣人大常委會還能不能對A 縣的法檢兩院或其派出庭室進行雙重監督？如果兩者都行使監督權，A 縣法檢兩院及其派出庭室優先接受誰的監督？除這些現實問題外，由于開發區人大與法檢兩院派出庭室之間的行政職級不對等，在實際運行過程中常常產生監督棚架，導致監督效力大打折扣。對此有的地方采取上級部門統一在開發區派駐工作機構的做法，即地方黨委派出開發區黨工委成員，地方政府派出開發區管委會成員，同級監察委和法檢兩院也派出相關庭室等。但這一做法仍然會產生監督瓶頸。如B開發區人大對A縣法院的派出法庭開展監督時，因二者都不是獨立個體，B開發區人大只能向上級人大常委會匯報情況，由上級人大常委會交辦同級法院進行辦理，同級法院反饋到A縣法院，A 縣法院再反饋到駐B 開發區法庭，這樣的監督流程程序過多、運轉緩慢，嚴重制約了監督工作的效率。特別是在開發區管委會、監察委、法檢兩院派出機構的主要領導無需人大任免的情況下，人大對其進行監督就更難以操作實施了[6]。再如，《監察法》第十二條及第十三條規定，監察委員會可以向有關組織和單位派駐監察機構或監察員，并授權開展監督，依法進行調查、處置。但作為上級人大常委會派出機構的開發區人大，卻沒有得到明確的法律授權，出現以“無授權”監督“有授權”的尷尬現象。

（三）開發區人大履行監督職能的保障機制障礙

根據《監督法》規定，地方人大常委會開展監督的主要形式包括聽取專項工作報告、審查和批準決算、執法檢查、規范性文件備案審查、詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定等。其中聽取專項工作報告、審查和批準決算、規范性文件備案審查、執法檢查、詢問等屬于柔性手段，質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定等屬于剛性手段。這些規定在開發區適用時缺少必要的強制性保障。例如，特定問題調查中，在調查結果公布后，地方人大不能直接處理，只能就調查結果提出處理意見，然后轉交有處置權的部門進行辦理而不能自身直接辦理，這使人大對特定問題調查的權威大打折扣。再如，地方人大雖然具有罷免權，但人事權的行使主要由黨委組織部門負責，地方人大負責落實地方黨委意圖，實際少有行使罷免權的機會，加之開發區行政負責人并不在地方人大任免范圍之內，這些因素綜合起來，造成事實上的監督缺位，監督工作的效力受到了嚴重的影響和制約。

再如，當某行政區劃撥出開發區，因開發區沒有得到法律授權，不能選舉產生開發區本級及上一級人大代表，則只能由原行政區人大選舉產生。這就造成駐開發區人大代表與開發區人大之間缺乏直接性法律關系，也就難以銜接之后的負責問題，只能實際上承擔原行政區人民代表大會閉會期間的代表聯絡服務功能。此外，還有不少代表存在著“跨區作業”現象，造成某區域人大代表必須參加另一區域的代表大會，卻又在參會時無言可發、無案可提，即便另一區域人大接到了代表提出的工作意見，也不能直接將意見在代表真正所屬區域落實，導致出現人大代表意見建議無法交辦處理的現象。再如，某些行政區域進行調整后，一些地方分別被劃分給多區，相應的人大代表也被分散，造成某區在召開代表大會時面臨著“一會多區”現象。目前大多數開發區都存在這樣的情況，且隨著開發區面積的擴張和人口的增長，由開發區主導的征地拆遷、就業安置、醫療社保、住房交通等民生問題頻頻發生，居民對公共服務質量的需求明顯提升，而作為人民群眾的代言人，人大代表的權利得不到有效保障，就會導致群眾訴求找不到入口，不僅嚴重影響地方人大的權威，還會加劇各種不穩定因素的滋生，從而造成更大的隱患和問題。

三、設立地方人大開發區專門委員會的必要性及可行性

一直以來，開發區人大機構的設立都是以“工作委員會”的模式進行的，無論是由地方人大常委會自主發起，還是由地方人大和開發區共同建立，其性質都是設立單位的下設機構，都不能像正規建制行政區人大常委會那樣名言正順地開展工作，特別是在缺乏法律明確授權的情況下，總是存在著“底氣不足”的現象。要想從根本上解決這一問題，需要從開發區人大機構的設置形式上下功夫，變過去的“工作委員會”為“專門委員會”，以此克服開發區人大履行監督職能的現實障礙，更加科學有力地推動開發區人大監督職能的履行和實現。

（一）設立地方人大開發區專門委員會的必要性

作為地方政府著力建設的專項功能區，開發區與正規建制行政區相比具有專屬性和獨立性，而地方人大專門委員會就是為了強化對專業領域、專項工作和重點問題的處理能力而設立的，不僅能夠更有針對性地開展工作，同時也有利于完善人民代表大會的組織機構，是進一步提升人民代表大會專業化水平的重要舉措，是對地方人大和開發區建設雙向有益的舉措。在開發區設立人大專門委員會，能夠從根本上破解開發區人大工作委員會與上級人大之間隸屬關系不明、與同級地方人大之間權力范疇不對等、與“一府一委兩院”派出機構之間法律關系存疑等問題。

從上下級之間的隸屬關系來說，工作委員會是人大常委會的下設部門，但如果設立在開發區，則在事實上承擔了下一級人大常委會的職能，二者之間就形成了兩個不同層級的地方人大常委會，那么他們之間就不能構成上下級領導關系，而應該是指導與被指導關系。從可行使的權力范圍來說，工作委員會是上級人大常委會的下設機構，沒有法律上的明確賦權，只能根據常委會的授權或委托開展工作，不能以自己的名義自行開展工作，而與其同級的地方人大常委會則可以按照憲法和法律賦權開展工作。從與“一府一委兩院”派出機構的法律關系來說，開發區人大工作委員會與“一府一委兩院”派出機構都不是獨立個體，都有自己的上級管理部門，開發區人大工作委員會能否直接向“一府一委兩院”派出機構發起監督缺乏明確的法律依據。

在開發區設立人大專門委員會，其功能、性質、作用等更近似于“準地方人大常委會”，并且在相關法律的規范下，專門委員會設立主體只能是地方人民代表大會，在閉會期間對地方人大常務委員會負責。這樣設置能夠在法律的賦權下保持監督工作的獨立性，并與開發區管委會的行政職級形成對等，有利于平行開展監督。以省轄市為例，市人大及其常委會對應監督的是同級“一府一委兩院”，那么市人大開發區專門委員會就可以對應監督“一府一委兩院”在開發區的派出機構，即開發區管委會、駐區監察工委、法院派出法庭、檢察院派出檢察室等，包括開發區專門委員會下設的工作機構和辦事機構，也可以與開發區管委會所屬部門開展協調聯絡，這樣更加符合現實工作的需要，也能夠更加有力地提升監督工作的效率。

（二）設立地方人大開發區專門委員會的可行性

1.地方人大開發區專門委員會的設立依據

《地方組織法》第三十條對省、市、縣三級人民代表大會設立專門委員會作出了具體規定，而關于工作委員會則僅在省、縣兩級作出規定。專門委員會的設立主體是人民代表大會，而工作委員會的設立主體是常務委員會。通過對比可以發現，關于工作委員會的設立規定存在兩個方面的弊端：一是設立主體是常務委員會而非人民代表大會，這就導致其權威性不如專門委員會；二是沒有對省轄市這一級進行賦權，造成了在省轄市級別的斷層。由此可進一步推斷：一是工作委員會是通過人大常委會行使行政職權而設立的部門，與人大常委會之間是行政上的上下級關系，而專門委員會是通過人民代表大會的選舉表決產生的，與地方人大常委會之間是負責與被負責關系。二是省轄市人大常委會設立的開發區人大工作委員會于法無據，是沒有法律身份的工作機構。綜上所述，無論是設立層級上，還是法律規定上，抑或是設立主體上，專門委員會都要比工作委員會有章可循，且更加具有權威性。

2.地方人大開發區專門委員會的履職形式

與工作委員會相比，法律對專門委員會履職保障的規定比較詳盡，除包含工作委員會具有的履職形式外，還在多個方面作出較為具體的規定。如在召開人民代表大會期間，專門委員會可以向大會提出議案、承辦主席團交辦的議案和質詢案、代表參加專門委員會會議、承辦代表所提議案建議批評意見等。除此之外，專門委員會還被賦予了監督權以外的職權，如在立法方面為立法工作提供較為專業的意見建議；在重大事項決定方面，專門委員會還可以就自己職權范圍內的有關事項開展調查、作出答復、提出意見等；在任免方面，專門委員會組成人員本身就是人大代表，有權對國家機關及其工作人員任職情況開展監督，也可以向常務委員會或國家機關提出相關工作人員的任職意見。因此，無論是法律保障的健全程度，還是履職形式的全面多樣，以及代表參與工作的有效途徑，專門委員會都比工作委員會更加豐富完善。

3.地方人大開發區專門委員會的監督成效

工作委員會是常務委員會的內設機構，只能受常務委員會的委托開展工作，在代表履職過程中，承擔的是代表服務保障職能。專門委員會是人民代表大會的下設機構，屬于法律授權的議事機構，加上其組成人員是由人大代表構成的，除了受常務委員會的委托外，還可以以自身為主體自行召開相關會議、開展代表活動、履行監督職能、聽取和辦理代表所提意見建議，并就其職權范圍內的事宜提出議案、作出決定、進行答復等。因此，專門委員會比工作委員會更加具有主動性，同時也能夠吸納代表直接參與到工作中去，這對于工作效率的提升具有保障和促進作用。

四、地方人大開發區專門委員會制度的法治進路

地方人民代表大會已經成立四十余年，專門委員會建設也經過了長期的探索實踐，這都為開發區專門委員會的設立積累了豐富經驗，無論是其產生途徑和履職保障，還是其人員組成和議事規則，都有明確的法律依據、現成的組織規則和豐富的實踐經驗可供使用，可考慮從以下法治進路保障地方人大開發區專門委員會充分、合法地履行監督職能：

（一）建立完善地方人大開發區專門委員會的履職規范

1.專門委員會的議事規則

與工作委員會的工作制度相比，專門委員會的議事規則更具有規范性、嚴肅性和權威性。工作委員會的工作制度主要針對自身內部作出相關規范，而專門委員會的議事規則除了具有規范自身功能外，還對監督對象具有一定的約束性，甚至在一定程度上具有強制性，具有“準法律效力”。這里需要加以區別和強調的是，一是開發區專門委員會要在召開代表大會時向大會報告工作，這既是對大會負責的體現，也能夠使全體代表和社會各界更加全面地了解開發區工作開展情況。二是在召開代表大會時，可以向大會主席團提出設立開發區代表團的建議，以便于代表能夠更好地參與大會有關工作報告的討論審議，提出符合開發區實際的議案、建議、批評和意見。三是可以參照地方人大的會議組織形式，設立三級會議議事機制，即主任委員會議、全體委員會議和駐區全體代表會議，通過完善三級會議議事機制，強化對開發區有關工作的推動落實。四是結合開發區實際，制定年度監督議題，并根據人大常委會交辦或自主研究決定，組織開展代表視察、調研、執法檢查等活動，辦理代表所提議案、建議和意見，聽取開發區管委會及其組成部門和監察委、法院、檢察院的派出機構相關工作匯報，指導聯系開發區所轄鄉鎮人大主席團（街道人大工委）工作，推動轄區代表聯絡站建設，對工作中遇到的困難問題，可以報市人大常委會會議審議，或邀請市人大常委會其他機構共同辦理。

2.專門委員會的監督職責

“一府一委兩院”派出機構應當主動接受地方人大開發區專門委員會的監督，主動報告工作，并根據人大所提意見建議加強和改進自身工作。需要注意的是，在地方人大開發區專門委員會開展監督時必須合理把握其中的尺度，既不能影響對“一府一委兩院”派出機構的正常工作，也不能讓監督工作流于形式。同時，“一府一委兩院”派出機構也要在工作中抓好自身建設，提升思想認識和法治教育，強化主動接受監督的意識，必要時，還可以建立地方人大開發區專門委員會與“一府一委兩院”派出機構之間的聯席會議制度，確保監督工作能夠及時有效開展。

3.專門委員會人大代表工作條例

從立法層面上保障代表權利、明確代表義務的做法是最為有效的手段。對此，《代表法》及各地均根據本地實際，出臺了一些相關工作條例，如《浙江省人大代表工作條例》《湖南省人大代表工作條例》等，但是這些條例都是只針對本級人大代表作出的規定，未能實現對各級人大代表的全覆蓋。黑龍江省曾于2008年出臺《黑龍江省地方各級人民代表大會代表工作條例》，明確規定，“地方各級人民代表大會代表是依法選舉產生的地方國家權力機關的組成人員，代表人民行使憲法和法律賦予的各項權力”。即便如此，到目前為止，尚未有地方出臺《開發區人大代表工作條例》將開發區代表工作納入更加具體的法治保障范疇。圍繞開發區人大代表工作開展立法，能夠從根本上解決代表“跨區作業”和代表議案、建議、批評、意見得不到有效辦理的問題，也能夠解決現有開發區人大“名不副實”、人大代表的各項權利得不到真正保障的問題。

（二）建立完善地方人大開發區專門委員會的組織基礎

1.專門委員會的組成人員

在組成人員方面，通過召開人民代表大會設立開發區專門委員會，開發區專門委員會組成人員的構成應區別于其他專門委員會，其他專門委員會組成人員人選主要側重于選取與本部門、本領域業務聯系較為密切的代表，而開發區專門委員會組成人員人選主要傾向于在駐開發區的人大代表中產生。在行政職級方面，開發區專門委員會與其他專門委員會是等同的。比如，地市人民代表大會開發區專門委員會，行政級別應確定為正處級，其委員會會議全體成員人數應為單數，主任委員和副主任委員的數量按一正兩副配置，其他委員可根據駐區代表總數進行核定。

2.專門委員會的內設機構

依法設立開發區專門委員會后，其已具備了“準地方人大常委會”職能，為保障其各項工作正常開展，需要成立相應的工作機構為其提供服務，即專門委員會所屬的工作機構或辦事機構。至于如何配置這些機構要視具體情況而定，如果開發區承擔的任務較為單一，對本地區經濟社會發展影響不大，駐區代表人數也不多，那么專門委員會所屬的工作機構或辦事機構就可以少設一些，僅成立辦公室、代表聯絡室等部門即可；如果開發區承擔的任務較重，區域規模較大，駐區代表人數較多，就需要在專門委員會下設辦公室、代表聯絡室、財政經濟工作室、城建環保工作室等部門，以及視實際情況及時設立、調整或變更所屬工作機構。如何科學配置下設機構，對專門委員會工作的開展具有較大的幫助作用，同時也有利于“準地方人大常委會”向正規建制區地方人大常委會的過渡。

（三）建立完善地方人大開發區專門委員會的履職保障

1.全方位建立人大代表工作制度

在開發區人大代表工作制度建設方面，各地進行了豐富多樣的實踐探索，綜合起來主要體現在以下幾個方面：一是聯系代表制度，即經常性地聯系代表、走訪代表，暢通與駐區人大代表的溝通渠道，廣泛征求代表的意見建議；二是代表公示制度，在顯著位置公布人大代表的基本情況和聯系方式，印發代表聯絡卡，接受選民反映意見和建議；三是收集反饋制度，人大代表定期走訪選民，現場了解民意，對群眾反映的問題進行集中反饋、跟蹤辦理及辦理情況公示等；四是視察調研制度，組織代表圍繞人民群眾關心的熱點難點問題開展調查研究，必要時組織開展工作評議和專題詢問等；五是參與決策制度，組織召開代表會議，對事關轄區發展穩定的重大事項進行討論，廣泛聽取吸納代表的意見建議，確保重大事項的決策更加科學合理；六是選舉任免制度，選舉產生本地區的人大代表和選舉任免駐區國家機關工作人員。除上述制度外，還可以結合本地情況進行創新，為駐區人大代表依法履職提供堅強保障[7]。

2.落實人大代表意見辦理成效

代表意見建議辦理質量是檢驗代表權利是否得到充分保障的重要標志，《代表法》第三條對代表享有的權利作出了明確規定。跟進落實代表意見建議辦理，既是開發區人大必須承擔的責任，更是“一府一委兩院”派出機構必須履行的義務。對此，各地人大出臺的有地方條例和規章制度，如吉林省、北京市、寧波市等地專門以立法的形式作出規定，如北京市人大常委會早在1995年就對代表建議、批評和意見的提出、交辦、辦理和監督檢查等全流程作出了明確規定，內蒙古自治區、江蘇省啟東市等均出臺有人民代表大會代表建議、批評和意見辦理辦法等。此外，應運用剛性監督手段提升辦理實效。例如可以組織駐區人大代表對“一府一委兩院”派出機構辦理情況開展工作評議和滿意度測評，并將評議和測評結果及時對外公布或報其主管部門及人事部門，督促監督對象更加重視代表意見建議辦理，更好地加強和改進工作。

3.完善人大代表履職管理辦法

法律在賦予人大代表權利的同時，也規定了代表應當承擔的義務，目前已有一些地方出臺代表工作條例或代表履職管理辦法，進一步細化完善了相關內容，開發區人大可以從中汲取好的經驗做法，制定出臺適合自身的相關規定。綜合各地的經驗亮點，可以著重以下三個方面：一是對駐區人大代表履職活動進行量化考核，實施績效化管理，對代表出席會議頻次、提出意見建議、參加履職學習、開展專題調研、接受選民來訪等情況進行評分，最終根據得分情況作為是否繼續提名的參考依據。二是把代表遵守法律法規和社會公德情況納入代表履職管理范圍，對積極參加社會公益事業、弘揚傳統美德、踐行社會主義核心價值觀的代表，給予正面鼓勵表彰或授予榮譽稱號，將失德失信、違法違紀、作風不良的代表納入“黑名單”，不再繼續提名，必要時建議上級人大常委會啟動罷免程序。三是強化對“潛水代表”“影子代表”“啞巴代表”的督促提醒，對于那些經常不參加活動、討論審議期間閉口不言、不走訪聯系選民的代表，要及時予以提醒告知，達到一定次數的，也將納入不予提名范圍，或勸其辭去代表職務。以此促使代表管理工作更加有章可循，進一步加強代表隊伍建設，提高代表依法履職成效。

五、結語

各地經濟社會發展程度不同，每個開發區所處的環境條件和職責任務也不相同，在開發區人大工作中，既不能照抄照搬、盲目而上，也不能因噎廢食、躊躇不前，需要根據我國國情、本地實情和工作需求進行科學配置，有計劃、有步驟地穩步推進，確保開發區人大成熟一個、建立一個、完善一個。雖然本文提出了設立開發區專門委員會的建議，但對于一些更加具體的情況需具體剖析，如某些地方雖然只有一個開發區，但開發區的規模較大、區域功能多樣、駐區代表較多，有的地方不止一個開發區，但每個開發區規模較小、功能單一，是否設立專門委員會，或多個開發區共同設立一個專門委員會，還是每個開發區設立獨立的專門委員會等，均需要結合各地開發區工作的實際情況并經過深入的調研論證后才能決定。在調研過程中，通過對不同層級開發區的對比分析，筆者認為在省轄市所屬開發區率先實施專門委員會模式更加符合實際。因在所有層級的開發區中，省轄市所屬開發區更加富有代表性，不僅絕大多數的國家級開發區、城鄉融合發展試驗區、城市建設示范區等普遍在該層級設立，而且該類開發區行政級別多數是縣級，區域規模、所轄人口數目均適中，內設機構健全，職能權限可以涵蓋經濟社會建設的方方面面，適合作為試點推廣。

注釋：

[1]國家發展改革委、科技部、國土資源部、住房城鄉建設部、商務部、海關總署：《中國開發區審核公告目錄》，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/gg/201803/t20180302_96 1203.html?code=&state=123, 2023-01-04.

[2]劉東升：《河南省開發區人大工作調查與思考》，載《人大建設》2017年第1期。

[3]王秀祿、蔡相山、王洪波：《開發區人大工作路徑探究》，載《山東人大工作》2017年第8期。

[4]胡弘弘、張磊：《國家級開發區人大機構設置概況考察》，載《人大研究》2012年第4期。

[5]龔敏：《設立街道人大工作機構探討》，載《人民之聲》2005年第10期。

[6]潘國紅、黃勝平：《推進人大制度在開發區全覆蓋》，載《人大研究》2019年第3期。

[7]黃小鈁：《地方人大代表聯系群眾制度及其完善》，載《人大研究》2015年第5期。