涉民營經(jīng)濟(jì)類規(guī)范性文件的備案審查問題及反思
——基于《規(guī)范性文件備案審查案例選編》的研究

□ 唐 晨

一、問題提出

黨的二十大提出中國式現(xiàn)代化的重要理論，加強(qiáng)憲法實(shí)施與監(jiān)督、發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，均為中國式現(xiàn)代化的題中之義。具體而言，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督要健全保證憲法全面實(shí)施的制度體系，更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用，完善和加強(qiáng)備案審查制度。發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)要優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境，依法保護(hù)民營經(jīng)濟(jì)企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。備案審查是國家機(jī)關(guān)通過“備案”和“審查”相結(jié)合的方式對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督的制度，具體指法定機(jī)關(guān)將其制定的法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件依規(guī)定期限和程序報(bào)送有權(quán)機(jī)關(guān)備案，由接受備案的機(jī)關(guān)存檔，并依法進(jìn)行審查處理的法律程序[1]。近幾年備案審查工作得到了國家與社會(huì)的高度重視，從備審年報(bào)披露以來的歷年趨勢(shì)看，得益于系列公開措施、輿論宣傳的持續(xù)推進(jìn)、綜合作用，審查建議數(shù)量總體上呈現(xiàn)遞增，表明備案審查社會(huì)影響力的遞增[2]。盡管各類備審事例信息披露的充分程度還有待大大加強(qiáng)，但隨著備審事例披露出現(xiàn)、增多和持續(xù)，運(yùn)用多元方法充分挖掘和凝練備審事例中的各類信息，已是可以有的放矢地展開積累、推進(jìn)研究[3]。

2020 年全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編著的《規(guī)范性文件備案審查案例選編》（以下簡(jiǎn)稱《案例選編》）中有諸多案例涉及民營經(jīng)濟(jì)的規(guī)范性文件審查問題，為研究涉民營經(jīng)濟(jì)規(guī)范性文件問題及反思提供了豐富的素材。《案例選編》共收錄了全國人大常委會(huì)以及省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)人大常委會(huì)審查研究的案例共169 例，審查方式包括主動(dòng)審查、依申請(qǐng)審查和專項(xiàng)審查，涉及法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋、規(guī)章等規(guī)范性文件，其中涉及民營經(jīng)濟(jì)的案例有47 例。這里的規(guī)范性文件作廣義解釋，廣義的“規(guī)范性文件”既包括我國《立法法》規(guī)定的屬于正式“法”的淵源形式的憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章，還包括除上述“法”之外，能夠反復(fù)適用、具有普遍約束力，可以作為執(zhí)法依據(jù)的決定、決議、命令以及最高司法機(jī)關(guān)制定的司法解釋[4]。通過對(duì)這些案例進(jìn)行梳理，分析涉民營經(jīng)濟(jì)類規(guī)范性文件存在的普遍問題，反思涉民營經(jīng)濟(jì)規(guī)范性文件的制定弊病，為涉民營經(jīng)濟(jì)類規(guī)范性文件備案審查總結(jié)規(guī)律與經(jīng)驗(yàn)。

二、涉民營經(jīng)濟(jì)問題規(guī)范性文件的整體概況

涉民營經(jīng)濟(jì)的備案審查案例的選擇標(biāo)準(zhǔn)為備案審查案例中某類或某一規(guī)范性文件涉及民營經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)容。47個(gè)案例中，涉行政法規(guī)1例、地方性法規(guī)6 例、司法解釋2 例、政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件38例。據(jù)此，通過考察這些規(guī)范性文件的分布領(lǐng)域、名稱特征、問題內(nèi)容、審查認(rèn)定，由表及里地歸納樣本特征，可以反映存在問題的涉民營經(jīng)濟(jì)類規(guī)范性文件的整體樣態(tài)。

按規(guī)范性文件內(nèi)容分布是否為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域劃分，經(jīng)濟(jì)類領(lǐng)域的規(guī)制具體分布于“投機(jī)倒把、食品安全、職業(yè)打假、著名商標(biāo)、非法集資罪、餐廚廢棄物、旅游運(yùn)輸、畜禽養(yǎng)殖、散裝水泥發(fā)展與應(yīng)用、戶外廣告位經(jīng)營權(quán)、網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)、工業(yè)投資項(xiàng)目準(zhǔn)入、戶外廣告設(shè)施、活禽集中交易（屠宰）、農(nóng)家樂、商品廠房開發(fā)經(jīng)營、裝配式建筑發(fā)展、征收農(nóng)村集體土地留用地”等領(lǐng)域。非經(jīng)濟(jì)類領(lǐng)域的規(guī)制具體分布于“地方人大規(guī)范性文件報(bào)備程序、水庫水質(zhì)保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、企業(yè)破產(chǎn)案件地域管轄、工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、交通安全、安全生產(chǎn)、電梯安全、民用建筑節(jié)能、民用爆炸物品安全、市容市貌、新建住宅小區(qū)供配電設(shè)施建設(shè)和維護(hù)、燃?xì)夤芾怼⑹I(yè)保險(xiǎn)、歷史文化街區(qū)改造、拖欠農(nóng)民工工資問題、建設(shè)工程監(jiān)理、危險(xiǎn)化學(xué)品安全、供電與用電、政府項(xiàng)目工程承包”等領(lǐng)域。

按規(guī)范性文件名稱是否包含“管理”劃分，規(guī)范性文件包含“管理”的有25例，且不包含從名稱看明顯帶有管理色彩的規(guī)范性文件，如《某經(jīng)濟(jì)特區(qū)食品安全監(jiān)督條例》《某政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建筑安全生產(chǎn)工作的意見》《某省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等規(guī)范性文件。選編案例中涉民營經(jīng)濟(jì)類規(guī)范性文件以“管理”類的居多，間接說明“管理”類的規(guī)范性文件相對(duì)存在較多問題。

按規(guī)范性文件涉及的問題內(nèi)容劃分，主要集中在“行政處罰”與“行政許可”上，其他為程序性瑕疵或表述瑕疵等問題。行政處罰方面，“無中生有式”的增設(shè)行政處罰較多，“隱蔽式”的擴(kuò)大行政處罰范圍、超出或降低行政處罰幅度較少；行政許可方面，均為增設(shè)了前置性許可要求。程序性瑕疵體現(xiàn)在沒有履行報(bào)備程序，如在“地方人大常委會(huì)具有法規(guī)性質(zhì)的決議未按規(guī)定報(bào)送備案審查的問題”中，審查者認(rèn)為,“決議對(duì)公民法人的權(quán)利義務(wù)作出規(guī)定，并設(shè)定了法律責(zé)任，屬于地方人大常委會(huì)制定的具有法規(guī)性質(zhì)的規(guī)范性文件。但是，該決議作出后，制定機(jī)關(guān)未按照立法法等有關(guān)法律的規(guī)定，自公布之日起三十日內(nèi)將該決議報(bào)送備案，程序上存在瑕疵”。

按審查認(rèn)定內(nèi)容劃分，按類型頻次由高到低排序依次為“建議修改”“建議廢止”“略有瑕疵”“正面肯定”四種類型，其中“建議修改”與“建議廢止”居多，原因多為實(shí)體內(nèi)容存在問題。“略有瑕疵”具體是審查者對(duì)規(guī)范性文件整體持正面肯定態(tài)度，認(rèn)為只存在若干細(xì)節(jié)問題，如未按照立法法等有關(guān)法律的規(guī)定時(shí)間進(jìn)行報(bào)備的程序性瑕疵。如案例“地方人大常委會(huì)具有法規(guī)性質(zhì)的決議未按規(guī)定報(bào)送備案審查的問題”與“《某區(qū)人民政府關(guān)于區(qū)政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程總承包(EPC)管理辦法(試行)的通知》未依法報(bào)送區(qū)人大常委會(huì)備案的問題”中的規(guī)范性文件是實(shí)體內(nèi)容沒有問題，在報(bào)備程序中存在瑕疵，但審查者對(duì)其整體持肯定態(tài)度。為保護(hù)地方立法探索的積極性，避免備案審查在糾錯(cuò)中帶來誤傷式的“寒蟬效應(yīng)”，從2019年起連續(xù)三年報(bào)告中，每年都有兩件提及鼓勵(lì)立法探索的“支持型”備審案例，頗受關(guān)注[5]。

三、基于審查標(biāo)準(zhǔn)的問題剖析

審查標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)范性文件備案審查制度運(yùn)行中最為關(guān)鍵和核心的內(nèi)容[6]。根據(jù)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡(jiǎn)稱《工作辦法》）中提出的四個(gè)審查標(biāo)準(zhǔn)，即合憲性標(biāo)準(zhǔn)、政治性標(biāo)準(zhǔn)、合法性標(biāo)準(zhǔn)、適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，可借此為考察切入點(diǎn)，對(duì)樣本中存在問題的規(guī)范性文件進(jìn)行具體剖析。將審查者持整體肯定與正面肯定態(tài)度的4 個(gè)案例剔除后，考慮其他案例中可能同時(shí)觸及兩種或兩種以上標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其觸犯明顯的、主要的問題進(jìn)行分類分析。因?yàn)闃颖菊w層級(jí)較低，且審查理由中并未明顯觸及合憲性標(biāo)準(zhǔn)問題，故僅對(duì)政治性、合法性、適當(dāng)性與其他問題進(jìn)行具體分析。

（一）政治性標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐

政治性標(biāo)準(zhǔn)是指對(duì)法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件是否與黨中央的重大方針政策、決策部署以及國家重大改革方向保持一致進(jìn)行審查時(shí)的適用標(biāo)準(zhǔn)。政治性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容：一是規(guī)范性文件的規(guī)定是否與黨的理論、路線、方針、政策等保持一致，是否含有對(duì)黨的理論、路線、方針、政策故意曲解或者理解不夠準(zhǔn)確的問題；二是對(duì)黨中央作出的重大決策部署，規(guī)范性文件的規(guī)定是否予以貫徹落實(shí)，是否存在不予落實(shí)、變相抵制或者落實(shí)不夠到位的問題；三是規(guī)范性文件的規(guī)定是否同國家的重大改革方向保持一致，是否主動(dòng)適應(yīng)改革要求，是否存在同國家重大改革方向相背離或相偏離的問題[7]。

在案例“專項(xiàng)審查有關(guān)著名商標(biāo)的地方性法規(guī)”中，審查者認(rèn)為“黨的十八大以來，黨中央明確提出使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的改革要求，加快轉(zhuǎn)變政府職能。因此，地方著名商標(biāo)制度與全面深化改革的目標(biāo)和要求不符，繼續(xù)保留地方著名商標(biāo)制度，弊大于利；地方立法不應(yīng)再為著名商標(biāo)評(píng)比認(rèn)定提供依據(jù);對(duì)有關(guān)著名商標(biāo)制度的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)予以清理，適時(shí)廢止”。審查理由中雖然沒有直接明示“政治性標(biāo)準(zhǔn)”的字眼，但使用“黨中央”“改革要求”“全面深化改革”的表述是政治性標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用的顯著特征。在案例“《某市農(nóng)家樂管理辦法》關(guān)于處理飲用水源二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)家樂建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)定”中，審查者認(rèn)為，“《辦法》僅要求‘將污水排入公共污水管網(wǎng)’，屬于放松了限制，違反了上位法規(guī)定。中央對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)高度重視，因此，涉及環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的規(guī)范性文件應(yīng)從嚴(yán)把握，嚴(yán)格執(zhí)行上位法的規(guī)定，切實(shí)保證中央令行禁止”。這里使用“中央對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)高度重視”與“切實(shí)保證中央令行禁止”的表述，也能看出是政治性標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用。

結(jié)合其他領(lǐng)域的相關(guān)案例，如“計(jì)生處罰處分處理過嚴(yán)規(guī)定案”中，審查者以黨中央調(diào)整計(jì)劃生育政策的重大決策部署為依據(jù)，對(duì)地方過去制定的、目前已經(jīng)與計(jì)劃生育改革發(fā)展政策精神不相適應(yīng)的規(guī)定進(jìn)行審查后提出處理意見。一方面，在審查依據(jù)中常以“改革要求”為名；另一方面，聚焦規(guī)范性文件滯后于改革要求或制度調(diào)整的問題。政治性標(biāo)準(zhǔn)隱名合并于滯后類規(guī)定審查中。政治性標(biāo)準(zhǔn)的審查基準(zhǔn)類型，主要還是以學(xué)術(shù)術(shù)語出現(xiàn)，尚未作為報(bào)告文件用語使用[8]。

（二）合法性標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐

合法性標(biāo)準(zhǔn)是指對(duì)法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件是否與上位法“相抵觸”進(jìn)行審查時(shí)適用的標(biāo)準(zhǔn)。廣義的合法性標(biāo)準(zhǔn)包含合憲性標(biāo)準(zhǔn)，此處所指的合法性標(biāo)準(zhǔn)是指下位法與除憲法以外的其他上位法相抵觸進(jìn)行審查時(shí)所適用的標(biāo)準(zhǔn)。主要依據(jù)立法法第九十六條中的（一）（二）（五）三款內(nèi)容，即超越權(quán)限、下位法違反上位法、違背法定程序。規(guī)范性文件違反合法性標(biāo)準(zhǔn)的情形最常見，也最直觀。其中與樣本范圍密切相關(guān)的具體情況是：（1）超越權(quán)限。違法設(shè)定公民、法人和其他組織權(quán)利與義務(wù)，或者違法設(shè)定國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。（2）下位法違反上位法。違法設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制，或者對(duì)法律設(shè)定的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制違法作出調(diào)整與改變。（3）與法律規(guī)定明顯不一致，或者與法律的立法目的、原則明顯相違背，旨在抵消、改變或者規(guī)避法律規(guī)定。這三種違反合法性標(biāo)準(zhǔn)的具體情況在實(shí)踐中經(jīng)常同時(shí)出現(xiàn)兩種或三種情形。案例“《某市電梯安全管理暫行辦法》關(guān)于配備視頻監(jiān)控等規(guī)定”中，一是超越立法權(quán)問題。《辦法》二十個(gè)條款，在沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)情況下，自行設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或增加其義務(wù)的規(guī)范。二是與上位法不一致的問題。《辦法》中十一個(gè)條款存在違反上位法的問題。三是處罰超越規(guī)章立法權(quán)限和違背上位法的問題。《辦法》五個(gè)條款存在此問題，上位法未設(shè)定處罰，規(guī)章擅自設(shè)定處罰。案例“《某市民用建筑節(jié)能管理辦法》關(guān)于產(chǎn)品銷售前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行備案等相關(guān)規(guī)定”中，經(jīng)審查《辦法》第九條第二款，一是在沒有上位法依據(jù)的情況下，增加了產(chǎn)品銷售前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行備案的義務(wù)性規(guī)定；二是規(guī)定產(chǎn)品備案必須由有關(guān)主管部門或機(jī)構(gòu)決定是否準(zhǔn)予備案，實(shí)質(zhì)上將產(chǎn)品備案的規(guī)定變成了變相的產(chǎn)品銷售的行政許可規(guī)定，超越了規(guī)章立法權(quán)限。這兩個(gè)案例的審查理由中明示存在超越立法權(quán)問題。

更多問題集中在行政許可與行政處罰領(lǐng)域，具體為違法增設(shè)行政許可、違法擴(kuò)大或縮小行政許可范圍、違法增設(shè)行政處罰、違法調(diào)整行政處罰的罰幅（高于或低于）。案例“《某市電梯安全管理辦法》關(guān)于拆除電梯需要取得資質(zhì)許可規(guī)定”中，審查者認(rèn)為存在問題：（1）產(chǎn)品質(zhì)量保證期限和“三包”責(zé)任屬于民事法律責(zé)任，有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量管理的法律法規(guī)如產(chǎn)品質(zhì)量法以及特種設(shè)備安全法等上位法都沒有對(duì)此設(shè)定行政處罰。《辦法》增設(shè)行政處罰，混淆了民事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任關(guān)系，與上位法相抵觸。（2）特種設(shè)備安全法僅規(guī)定安裝電梯需要取得資質(zhì)許可，沒有規(guī)定拆除電梯也需要取得資質(zhì)許可，而《辦法》的規(guī)定擴(kuò)大了電梯安裝資質(zhì)許可的范圍，限制了電梯所有權(quán)人的權(quán)利，與上位法相抵觸。案例“《某市全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題管理辦法》關(guān)于將足額收取農(nóng)民工工資保證金列為施工許可證前置條件等規(guī)定”中，審查者發(fā)現(xiàn)《辦法》存在以下幾方面問題：《辦法》的上述規(guī)定把足額收取農(nóng)民工工資保證金列為施工許可證前置條件，與建筑法、《建筑工程施工許可管理辦法》和《江西省建筑管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)中規(guī)定的申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證的條件不一致，存在無上位法依據(jù)增設(shè)許可條件的問題。凍結(jié)資金賬戶、停工整頓等措施涉及行政強(qiáng)制及行政處罰，《辦法》第三條第八款規(guī)定無上位法依據(jù)設(shè)定行政強(qiáng)制及行政處罰措施，與行政強(qiáng)制法、行政處罰法有關(guān)規(guī)定相抵觸。案例“《某市戶外廣告設(shè)施設(shè)置管理辦法》關(guān)于對(duì)違規(guī)設(shè)置戶外廣告設(shè)施予以處罰的規(guī)定”中，《辦法》第三十五條規(guī)定的處罰突破了上位法《浙江省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第十九條第三款規(guī)定的處罰上限，與上位法的規(guī)定不一致。案例“《某市建設(shè)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理辦法》關(guān)于施工單位法律責(zé)任等規(guī)定”中第六十一條與第六十八條的處罰分別明顯低于國務(wù)院《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第五十七條與《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第六十五條的處罰幅度。其他案例中有的審查理由只用“不一致”或“存在合法性問題”進(jìn)行了籠統(tǒng)表述。

案例中審查者的審查理由對(duì)合法性問題有“相抵觸”與“不一致”的表述差異。二者之間具有共性但也存在差別，簡(jiǎn)言之：第一，二者都是指實(shí)質(zhì)的不一致；第二，“相抵觸”具有方向性，只能是下位法與上位法相抵觸，“不一致”可適用同位階的法，不具有方向性；第三，“相抵觸”具有法律意義的否定評(píng)價(jià)，嚴(yán)重程度高于“不一致”，“相抵觸”必定“不一致”，“不一致”不一定“相抵觸”[9]。從上述案例最后的處理結(jié)果看，規(guī)范性文件出現(xiàn)“相抵觸”或“不一致”的情況并不必然決定其被廢止或被修改的結(jié)果，仍取決于審查者綜合考慮規(guī)范性文件問題的嚴(yán)重程度和其他相關(guān)因素。

（三）適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐

適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)又稱為合理性標(biāo)準(zhǔn)，是指對(duì)法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件是否符合一般社會(huì)公眾對(duì)民主、自由、公平、平等、秩序等法的價(jià)值認(rèn)知，是否符合實(shí)際、合乎理性、寬嚴(yán)適度能夠?yàn)橐话闵鐣?huì)公眾所接受和理解進(jìn)行審查時(shí)所適用的標(biāo)準(zhǔn)。基于立法法第六條規(guī)定，適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)是科學(xué)立法的重要標(biāo)準(zhǔn)。《工作辦法》第三十九條以“列舉+兜底”的形式規(guī)定了適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容，規(guī)范性文件的規(guī)定可能構(gòu)成明顯不適當(dāng)?shù)那樾沃饕兴姆N情況：一是明顯違背社會(huì)主義核心價(jià)值觀和公序良俗；二是對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定明顯不合理，或者為實(shí)現(xiàn)立法目的所規(guī)定的手段與立法目的的明顯不匹配；三是因現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生重大變化而不宜繼續(xù)施行；四是變通明顯無必要或者不可行，或者不適當(dāng)?shù)匦惺怪贫ń?jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例、單行條例的權(quán)力。以合理性作為監(jiān)督的補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)加強(qiáng)人民代表大會(huì)對(duì)行政、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督是很有必要的[10]。

審查者在審查理由中明確提出“不適當(dāng)”或“明顯不適當(dāng)”及其相近表述可視為對(duì)適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用。案例“《某市民用建筑節(jié)能管理辦法》關(guān)于產(chǎn)品銷售前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行備案等相關(guān)規(guī)定”中，審查者認(rèn)為《辦法》相關(guān)規(guī)定在沒有上位法依據(jù)的情況下，增加了既有民用建筑所有權(quán)人的義務(wù)，且增加的義務(wù)缺乏可行性。一是在沒有法定依據(jù)的情況下，增加了既有民用建筑所有人、使用權(quán)人或者受委托的物業(yè)企業(yè)的義務(wù)；二是在沒有設(shè)置義務(wù)性規(guī)定的情況下，直接設(shè)置法律責(zé)任明顯不適當(dāng)。案例“《某市燃?xì)夤芾磙k法》關(guān)于對(duì)從事瓶裝燃?xì)膺\(yùn)送服務(wù)人員給予行政處罰的規(guī)定”中，審查者認(rèn)為《辦法》第五十五條與行政法規(guī)《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第二十五條第一款關(guān)于“燃?xì)饨?jīng)營者應(yīng)當(dāng)對(duì)其從事瓶裝燃?xì)馑蜌夥?wù)的人員和車輛加強(qiáng)管理，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”的規(guī)定不一致，且也不符合上位法“政府監(jiān)管企業(yè)，企業(yè)管理員工”的立法精神，存在不適當(dāng)問題。案例“《關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》關(guān)于非法集資犯罪的規(guī)定”中，審查者認(rèn)為簡(jiǎn)單以刑法中沒有“非法集資罪”這一專門罪名為理由，認(rèn)為所有的非法集資行為都不構(gòu)成犯罪的觀點(diǎn)是不妥當(dāng)?shù)摹０咐啊赌呈薪箒y貼亂畫亂掛規(guī)定》關(guān)于對(duì)行為人設(shè)定行政處罰的規(guī)定”中，審查者認(rèn)為對(duì)產(chǎn)權(quán)所有人或者使用人設(shè)置行政處罰，不符合公正、過罰相當(dāng)?shù)刃姓幜P原則；對(duì)通訊經(jīng)營企業(yè)增加了新的義務(wù)，增設(shè)了行政處罰，沒有上位法依據(jù)，也不符合契約精神。

此外，可行性問題與概念瑕疵也可被視為違反適當(dāng)性原則的具體情形。案例“某省17個(gè)省轄市政府相關(guān)文件關(guān)于新建住宅小區(qū)供配電設(shè)施建設(shè)和維護(hù)業(yè)務(wù)的規(guī)定”中，審查者認(rèn)為這些規(guī)范性文件的內(nèi)容沒有法律依據(jù)，違反了反壟斷法以及本省地方性法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，在實(shí)踐中也不可行。案例“《某市水庫水質(zhì)保護(hù)條例》關(guān)于違法行為‘按日連續(xù)處罰’的兜底規(guī)定”中，審查者認(rèn)為《條例》第四十九條第四款的規(guī)定在文字表述上有歧義，存在立法瑕疵，也容易給行政機(jī)關(guān)執(zhí)法提供一定的隨意性，從而影響行政相對(duì)人的合法權(quán)益。案例“《某市電梯安全管理辦法》關(guān)于拆除電梯需要取得資質(zhì)許可規(guī)定”中，審查者認(rèn)為《辦法》要求備案的規(guī)定不適當(dāng)?shù)卦黾恿似髽I(yè)義務(wù)與“維護(hù)保養(yǎng)單位在本市開展業(yè)務(wù)前”的表述，容易引起針對(duì)外地維修保養(yǎng)單位增設(shè)備案義務(wù)的歧義。案例“《某經(jīng)濟(jì)特區(qū)食品安全監(jiān)督條例》關(guān)于職業(yè)打假的規(guī)定”中，審查者認(rèn)為《條例》第九十七條規(guī)定較為籠統(tǒng)簡(jiǎn)單，覆蓋了一些不屬于敲詐勒索的投訴、舉報(bào)行為，不利于打擊假冒偽劣。這種不適當(dāng)干預(yù)民事活動(dòng)的規(guī)范性文件并未與上位法構(gòu)成抵觸，認(rèn)定為不合法過于牽強(qiáng)，宜認(rèn)定為“不適當(dāng)”[11]。但是否達(dá)到“明顯”，需要審查者根據(jù)具體情況進(jìn)一步判斷。

總體而言，適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)作為輔助標(biāo)準(zhǔn)只有在合法性標(biāo)準(zhǔn)審查時(shí)認(rèn)定要求低于僅以適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)審查，特別是對(duì)“明顯”程度的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)需要大量的案件作基礎(chǔ)時(shí)，才能形成行之有效的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

（四）其他問題

根據(jù)樣本中所有審查意見的內(nèi)容可知，除了審查意見中對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用問題外，有兩個(gè)方面的問題值得關(guān)注。一是審查意見中出現(xiàn)對(duì)相關(guān)概念問題的提出與質(zhì)疑，二是審查意見中對(duì)價(jià)值內(nèi)容的考察。

相關(guān)概念問題，在案例“《投機(jī)倒把行政處罰暫行條例》關(guān)于投機(jī)倒把有關(guān)問題的規(guī)定”中，審查者認(rèn)為“投機(jī)倒把”是個(gè)過時(shí)概念，其內(nèi)涵不確定。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，《暫行條例》規(guī)定的“投機(jī)倒把”行為有的已合法或不再發(fā)生，“大口袋”不利于依法行政。在案例“《某市人民政府辦公室關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的實(shí)施意見》關(guān)于惡意欠薪聯(lián)合懲戒的規(guī)定”中，審查者認(rèn)為《實(shí)施意見》第四條第十三款對(duì)“惡意欠薪的失信企業(yè)”設(shè)置了聯(lián)合懲戒措施，將惡意欠薪的失信企業(yè)納入各類征信系統(tǒng)，向社會(huì)公布失信行為，并在公共服務(wù)領(lǐng)域采取懲戒措施，但是對(duì)“惡意欠薪”的概念沒有進(jìn)行明確界定。對(duì)欠薪企業(yè)增加了“惡意”的主觀認(rèn)定，與《省辦法》規(guī)定的“嚴(yán)重拖欠工資行為”的概念和客觀認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不相符合。雖然兩個(gè)案例中的概念問題并不能單獨(dú)構(gòu)成相關(guān)規(guī)范性文件的“不合法”認(rèn)定結(jié)果，但是與其他問題及理由共同構(gòu)成了“不合法”的最終認(rèn)定結(jié)果。

部分案例中審查者對(duì)價(jià)值內(nèi)容的考察值得關(guān)注，在案例“《某市食品安全條例》關(guān)于經(jīng)營許可、過期食品與食品添加劑處理、運(yùn)輸服務(wù)經(jīng)營者備案的規(guī)定”中提及“不違反食品安全法立法精神和原則”；案例“《某市水庫水質(zhì)保護(hù)條例》關(guān)于違法行為‘按日連續(xù)處罰’的兜底規(guī)定”提及“與其立法原意不盡一致”；案例“《某經(jīng)濟(jì)特區(qū)食品安全監(jiān)督條例》關(guān)于職業(yè)打假的規(guī)定”提及“立法本意”；案例“《某市禁止亂貼亂畫亂掛規(guī)定》關(guān)于對(duì)行為人設(shè)定行政處罰的規(guī)定”中提及“不符合契約精神”；案例“《某市燃?xì)夤芾磙k法》關(guān)于對(duì)從事瓶裝燃?xì)膺\(yùn)送服務(wù)人員給予行政處罰的規(guī)定”提及“不符合上位法‘政府監(jiān)管企業(yè)，企業(yè)管理員工’的立法精神”。這些案例都反映了下位法違反上位法中的一種較為隱蔽的情形，即下位法與上位法的具體規(guī)定沒有相抵觸，但是與上位法的立法目的、精神、原則相違背，構(gòu)成對(duì)上位法的立法目的、精神、原則的否定。審查者以如立法精神這種抽象價(jià)值內(nèi)容作為審查理由，應(yīng)該是基于兩種考量，一種是純粹法理層面的推演判斷，一種是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的暴露。從上述五個(gè)案例中的審查理由可知，以立法精神此類抽象價(jià)值內(nèi)容作為審查理由，目的是加強(qiáng)其他實(shí)體問題依據(jù)的論證，并沒有出現(xiàn)僅憑這一類理由作出對(duì)相關(guān)規(guī)范性文件的審查結(jié)果。

四、基于民營經(jīng)濟(jì)規(guī)范性文件案例的立法反思

（一）需要重點(diǎn)審查的問題領(lǐng)域

從行政許可與行政處罰的發(fā)展脈絡(luò)看，涉民營經(jīng)濟(jì)類規(guī)范性文件除了重點(diǎn)審查違法增設(shè)行政許可與行政處罰、違法擴(kuò)大或縮小行政許可與行政處罰的“老問題”，還要加強(qiáng)審查政治性標(biāo)準(zhǔn)問題與立法放水問題。

社會(huì)治理轉(zhuǎn)型背景下政策的密集變化與調(diào)整、法律的大量出臺(tái)，使分散的各類立法主體制定的規(guī)范性文件在“不適當(dāng)”和“抵觸上位法”等問題上往往具有一定的共性[12]。涉民營經(jīng)濟(jì)類規(guī)范性文件主要問題依然集中在行政許可與行政處罰上，這與我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成與發(fā)展的歷史密切相關(guān)。我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而來，大量行政管制類規(guī)范性文件隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變被廢止或修改，但行政權(quán)的管制管控的思維慣性與權(quán)力擴(kuò)張的天然沖動(dòng)依然影響著規(guī)范性文件的創(chuàng)制。此外，地方立法擴(kuò)容使規(guī)范性文件問題除了功能定位問題又糾纏著央地立法關(guān)系的問題。伴隨著立法權(quán)配置的變化，為了規(guī)范立法權(quán)擴(kuò)張所可能帶來的弊端，備案審查的監(jiān)督功能逐步顯現(xiàn)[13]。2018 年修憲將黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義制度最本質(zhì)的特征載入憲法條文之中，成為憲法規(guī)范后，政治性標(biāo)準(zhǔn)一定程度也是合憲性標(biāo)準(zhǔn)的涵攝。對(duì)黨中央關(guān)于民營經(jīng)濟(jì)的重要改革內(nèi)容應(yīng)該成為涉民營經(jīng)濟(jì)類規(guī)范性文件的政治性標(biāo)準(zhǔn)審查的重要依據(jù)。2021 年行政處罰法修改后第十五條新增行政處罰實(shí)施評(píng)估制度，明確應(yīng)當(dāng)定期評(píng)估并對(duì)不適當(dāng)?shù)男姓幜P事項(xiàng)及種類、罰款數(shù)額等提出修改或廢止建議。

目前，在我國地方立法領(lǐng)域中，地方立法質(zhì)量不高仍然是一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)問題，其主要表現(xiàn)之一就是地方立法違背憲法、法律的限制性規(guī)定，存在立法“放水”現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了憲法、法律的權(quán)威性，破壞了國家法治的有機(jī)統(tǒng)一[14]。2017 年“甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題事件”是立法“放水”的典型事例。基于對(duì)學(xué)術(shù)觀點(diǎn)與典型問題的綜合分析，立法“放水”可以定義為：地方立法的提案、制定、批準(zhǔn)等主體基于主觀上直接或者間接的故意，在規(guī)范性文件的起草、提案、審議、批準(zhǔn)等環(huán)節(jié)中違背法定職責(zé)，通過包括但不限于縮減上位法執(zhí)行范圍、減緩上位法執(zhí)行力度、抵消上位法執(zhí)行效果、違法違規(guī)擴(kuò)充或者縮減部門職權(quán)（責(zé)）等方式，變通執(zhí)行中央決策部署，架空上位法規(guī)定的一種地方立法行為，且該行為與地方立法執(zhí)行過程中出現(xiàn)的嚴(yán)重偏差存在直接的因果關(guān)系[15]。常見的立法“放水”主要發(fā)生在執(zhí)行性規(guī)范性文件中主觀故意減少、降低行政處罰的種類、罰幅，致使上位法立法精神、原則與相關(guān)規(guī)定得不到執(zhí)行，是一種較為隱蔽的“抵觸”形式。案例“《某市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)征收農(nóng)村集體土地留用地管理的意見》關(guān)于土地利用準(zhǔn)入條件等規(guī)定”中，審查理由使用了這樣的表述“具有主觀性，涉嫌放寬條件，故意規(guī)避”“存在有為規(guī)避以公開方式出讓用地、損害公共利益的轉(zhuǎn)讓行為提供制度依據(jù)之嫌”與“為特定受讓人‘量身定做’競(jìng)買資格條件”，此類認(rèn)定為“故意”的動(dòng)機(jī)審查。

如果違法增設(shè)、擴(kuò)大行政許可與行政處罰是走向過度管理的極端，那么立法“放水”是走向疏于管理的極端，二者都是極大損害法治的立法問題。理解和把握“不抵觸”原則依然是解決立法“放水”的重要利器，特別是要把握好“地方立法不能違反上位法的規(guī)定或者阻礙上位法立法精神和目的的實(shí)現(xiàn)”的重要標(biāo)準(zhǔn)。

（二）準(zhǔn)確理解與靈活運(yùn)用“四條標(biāo)準(zhǔn)”

《工作辦法》目前概括的四條審查標(biāo)準(zhǔn)，只能是對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)簡(jiǎn)單的、初始的分類。立法實(shí)踐錯(cuò)綜復(fù)雜，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的理解與運(yùn)用終究要落到實(shí)踐中來，初始的標(biāo)準(zhǔn)要在審查實(shí)踐中得到理解、把握，進(jìn)而通過實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)豐富和發(fā)展審查標(biāo)準(zhǔn)。審查標(biāo)準(zhǔn)不是僵化的，而是動(dòng)態(tài)的、實(shí)踐的。真正的審查標(biāo)準(zhǔn)蘊(yùn)含于每個(gè)審查的具體案例中[16]。正因?yàn)槭莿?dòng)態(tài)的、實(shí)踐的，所以四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用時(shí)機(jī)和發(fā)力應(yīng)有所選擇。實(shí)踐中出現(xiàn)審查前移的嘗試，如黑龍江省人大常委會(huì)法工委將審查批準(zhǔn)關(guān)口前移，變被動(dòng)審查為主動(dòng)靠前指導(dǎo)，注重加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)；對(duì)設(shè)區(qū)的市每一部地方性法規(guī)從立項(xiàng)開始就提前介入，立法過程全程參與，及時(shí)了解立法情況，對(duì)重要項(xiàng)目參與立法調(diào)研[17]。這一舉措目的是為提高地方立法質(zhì)量，力爭(zhēng)在立法過程中解決備案審查中可能存在的問題，從源頭杜絕問題的發(fā)生。雖然這種嘗試主觀愿望非常好，但存在兩個(gè)問題：一是這樣的做法是否架空了備案審查機(jī)制，暫且不考慮可行性與客觀條件，將審查放到立法過程中就可能將審查與立法功能混淆，形成“審查+備案+審查”環(huán)節(jié)，若將備案后審查環(huán)節(jié)刪除是違反程序的。二是立法者主觀設(shè)想必須經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，部分問題僅從理論與文本是無法識(shí)別的，需要一段時(shí)間實(shí)踐檢驗(yàn)與暴露問題才能顯現(xiàn)，把審查前移至立法過程并不能完全實(shí)現(xiàn)杜絕立法問題的美好愿望。

因此，結(jié)合實(shí)踐中備案審查工作的有限性，針對(duì)不同層級(jí)不同類型的規(guī)范性文件，四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用程度與側(cè)重點(diǎn)必然存在差異。就涉民營經(jīng)濟(jì)類規(guī)范性文件而言，中央立法層面的規(guī)范性法規(guī)重點(diǎn)在審查合憲性標(biāo)準(zhǔn)與政治性標(biāo)準(zhǔn)，地方立法層面規(guī)范性文件重點(diǎn)在審查合法性標(biāo)準(zhǔn)與適當(dāng)性標(biāo)注；創(chuàng)制性規(guī)范性文件重點(diǎn)在審查合憲性標(biāo)準(zhǔn)、政治性標(biāo)準(zhǔn)與合法性標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行性規(guī)范性文件重點(diǎn)在審查合法性標(biāo)準(zhǔn)與適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。參考憲法解釋理論中的合憲解釋理論，合憲性標(biāo)準(zhǔn)審查程度應(yīng)從寬，即規(guī)范性文件所涉問題存在合憲解釋即采納合憲結(jié)論而不予認(rèn)定其違憲。政治性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從嚴(yán)，因?yàn)辄h的領(lǐng)導(dǎo)成為憲法規(guī)范，政治性標(biāo)準(zhǔn)本身也蘊(yùn)含合憲性要求，故從嚴(yán)審查。從理論上講，合理性審查的程度比合法性審查要深，亦即合理性審查往往是在已經(jīng)合法的前提下進(jìn)行，它表現(xiàn)為一種對(duì)立法和其他規(guī)范性文件的制定者的裁量權(quán)的控制[18]。這涉及審查標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)寬深淺的程度問題。

（三）增強(qiáng)備案審查機(jī)制的權(quán)威

增強(qiáng)備案審查機(jī)制的權(quán)威，可以從增強(qiáng)備案審查機(jī)構(gòu)權(quán)威做起。由于法規(guī)備案審查室是所屬層級(jí)的人大常委會(huì)的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，只享有溝通性權(quán)力，沒有進(jìn)行直接撤銷或者修改的權(quán)力，很多存在問題的規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)表示將適時(shí)根據(jù)需要對(duì)法規(guī)有關(guān)規(guī)定作出解釋和說明，必要時(shí)修改完善，因此在一段時(shí)間內(nèi)這些規(guī)范性文件仍然處于有效狀態(tài)。這一定程度有損備案審查機(jī)制的權(quán)威，未能盡可能迅速改變存在問題的規(guī)范性文件的“非法狀態(tài)”，也衍生出很多效力問題的爭(zhēng)議空間與模糊地帶。同時(shí)是否存在非正式機(jī)制“架空”正式的備案審查機(jī)制的隱患？如通過全國人大常委會(huì)或者國務(wù)院與省市人大常委會(huì)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，以防止上下級(jí)之間、國務(wù)院與全國人大常委會(huì)之間的公然對(duì)立，這種非正式的審查方式，即所有的事情都是由組織決定的，都經(jīng)過事先通氣、打招呼，屬于“協(xié)商民主”的范圍[19]。雖然實(shí)踐中一般經(jīng)過溝通協(xié)商，制定機(jī)關(guān)都會(huì)自行糾正。這是基于充分考慮到制定機(jī)關(guān)的權(quán)威性與公信力，可以通過“協(xié)商民主”方式糾正問題就不會(huì)直接采取撤銷等糾正方式，但從長遠(yuǎn)來看也不能因此諱疾忌醫(yī)。采取撤銷或要求修改、廢止等方式是提高備案審查制度剛性和約束力的重要抓手，是“長出牙齒”并產(chǎn)生咬合力的關(guān)鍵所在。

增強(qiáng)備案審查機(jī)制的權(quán)威，可以從備案審查機(jī)制外部尋求力量支持。從《案例選編》的169件案例可知，主動(dòng)審查的案例遠(yuǎn)高于被動(dòng)審查的案例，一方面表明了備案審查機(jī)關(guān)主動(dòng)作為，開風(fēng)氣之先，值得稱贊與肯定。另一方面，也帶來一定的隱憂，受制于全國備案審查隊(duì)伍客觀的硬件與軟件限制，這種強(qiáng)勁、亮眼的主動(dòng)審查之勢(shì)能維持多久是存疑的。面對(duì)日益增長的法律法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)等規(guī)范性文件，對(duì)法律文件的審查很大程度上仍處于屬于一種“不告不理”“告了也不一定理”的被動(dòng)或默認(rèn)狀態(tài)。這種審查機(jī)制過分依賴審查主體的意志與能力，而沒有將“個(gè)體”（如公民、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等）的切實(shí)利益與對(duì)法律文件的外部監(jiān)督有效結(jié)合起來，實(shí)踐中常常會(huì)使得審查機(jī)制處于長期閑置狀態(tài)[20]。黨的二十大提出“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”，通過借助社會(huì)力量，貫徹全過程人民民主，可以在很大程度上解決備案審查工作信息不對(duì)稱與動(dòng)力不足的問題，借助人民力量增強(qiáng)備案審查機(jī)制的權(quán)威。

注釋：

[1][6][9]全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室：《規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)》，中國民主法制出版社2020 年版，第1-2 頁，第107 頁，第115 頁，第120-121頁。

[2][5]參見鄭磊、王翔：《2021 年備案審查工作報(bào)告概括評(píng)述——以“三有原則”為綱》，載《中國法律評(píng)論》2022 年第5期，第185頁，第191頁。

[3]鄭磊、趙計(jì)義：《備案審查年報(bào)事例覆蓋對(duì)象類型研究——再評(píng)2019 年備案審查年度報(bào)告》，載《法治現(xiàn)代化研究》2020年第5期，第82頁。

[4]參見封麗霞：《制度與能力:備案審查制度的困境與出路》，載《政治與法律》2018年第12期，第99頁。

[8]鄭磊、王翔：《2020 年備案審查工作報(bào)告評(píng)述》，載《中國法律評(píng)論》2021年第4期，第173頁。

[10]蔡定劍：《中國人民代表大會(huì)制度（第四版）》，法律出版社2003年版，第386頁。

[11]楊海濤：《規(guī)范性文件備案審查中“不適當(dāng)”的類型化探析》，載《備案審查研究》2021年第2輯，第108頁。

[12]江林：《專項(xiàng)審查：備案審查方式的實(shí)踐創(chuàng)新》，載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022年第4期，第67頁。

[13]梁洪霞：《備案審查的人權(quán)保障功能及其實(shí)現(xiàn)路徑——潘洪斌案的再思考》，載《人權(quán)》2020年第2期，第66頁。

[14]韓業(yè)斌：《論我國地方立法監(jiān)督的困境與出路——基于備案審查制度為中心的考察》，載《法學(xué)》2022年第8期，第28頁。

[15]梁鷹：《備案審查視角下地方立法“放水”問題探討》，載《地方立法研究》2021年第6期，第55頁。

[16]梁鷹：《備案審查工作的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與展望——以貫徹執(zhí)行《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》為中心》，載《地方立法研究》2020年第6期，第17頁。

[17]時(shí)鵬遠(yuǎn)：《備案審查制度的地方實(shí)踐——以黑龍江省為例》，載《地方立法研究》2019年第6期，第25頁。

[18]王鍇、劉犇昊：《現(xiàn)狀與問題:地方備案審查制度研究——以31 個(gè)省級(jí)地方為例》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期，第131頁。

[19]參見朱景文：《我國立法監(jiān)督制度之反思》，載《群言》2015年第1期，第24頁。

[20]封麗霞：《制度與能力:備案審查制度的困境與出路》，載《政治與法律》2018年第12期，第105頁。