農村土地流轉的難點與對策

□趙玉蓮

（天祝藏族自治縣農村經濟經營指導站，甘肅 武威 733299）

隨著我國城市化和工業化進程的加快，農村中大量人口涌入城市尋求發展，導致農村地區人地關系發生了明顯變化，農業經營者開始朝著女性化和老齡化的方向發展，甚至存在土地閑置和撂荒的問題，在一定程度上影響了農業可持續發展。為了解決上述問題，在農業發展中應采取現代化的農業生產和經營方式，推動農村地區農業產業結構調整和實現規模化經營，為此國家頒布了一系列措施和政策促進農村土地流轉，逐漸擴大農村地區土地流轉規模，實現農業規模化發展和經營，為推動我國農業土地現代化發展奠定基礎。

1 土地流轉的概念

從廣義上講，土地流轉是指征收土地所有權和承包經營權的流轉；從狹義上講，土地流轉是指土地承包經營權或者使用權的流轉，即具有土地承包經營權的農戶將土地使用權轉讓給其他農戶或者經濟組織。從當前土地流轉情況來看，以經濟型土地流轉為主，通過正規合同來規范雙方的權利和義務，并且通過貨幣的方式約定租金[1]。

2 農村土地流轉的難點

2.1 思想觀念落后，影響流轉工作正常開展

一是國家取消農業稅，一些農民為了提高經濟收入水平開始從事土地生產活動，并且不需要承擔農業稅和附加稅，還能得到一定的農業補貼。但是從當前土地流轉的情況看，土地流轉價格較低，導致農民不想將自己的土地流轉，在一定程度上影響了農戶的積極性和主動性。

二是在土地流轉的過程中，有些農戶已經充分認識到土地流轉存在的風險，不愿意流轉土地。有些企業沒有與當地農戶建立穩定的利益關系，針對農戶來說，一些農業企業獲得土地流轉的主要目的是獲得國家投資，在投資到位后有些農業企業可能會選擇放棄土地，影響農村土地流轉。

三是許多農戶比較依賴土地，土地是其獲得經濟收入的主要基礎，從而不敢流轉。隨著城市化進程加快，當前許多農戶開始進城務工，由于缺乏社會保障，許多農戶將農村土地作為自己的退路和歸屬。

2.2 流轉不便

一是傳統的農村承包經營土地下，農戶有一定量的土地，土地數量較少且分散。在農業企業承包土地后，為了實現集中化和規?；洜I，就需要與農戶簽訂租賃合同，會涉及多個村民小組，需要與村民挨家挨戶的溝通和協商，費時費力，而且有些農戶不愿意流轉土地。如果其中1 戶不同意，直接影響整個農業企業的土地開發工作，就會浪費資源和資金。

二是當前許多農業企業開發商直接與當地村委會溝通和協商，有成功也有失敗，主要是因為兩者之間不能達成科學的利益分配。在投資前期，村委會給予投資商一定的承諾，但是在具體實施的過程中，因為集體利益和個人利益的影響無法實現承諾，阻礙項目順利開展。

三是有些地區的村鎮干部沒有約束自己的行為，與投資商之間存在貓膩，加劇了投資商和農戶之間的矛盾，如果其中任何一個環節出現問題，都會影響投資商的投資行為[2]。

2.3 信息不暢通

為了更好地推動土地流轉，國家相繼出臺了一系列政策措施，但是雙方之間溝通效果不明顯，不能及時掌握流轉信息。

另外，受經濟因素的制約，許多地區沒有設立高效的鄉鎮土地流轉服務機構；有些偏遠地區認為沒有成立流轉服務中心的必要；有的干部認為土地流轉與政府無關，不能參與其中；一些專業的土地流轉工作人員沒有時間和精力處理土地流轉問題，雖然有些地區已經成立服務中心，但是趨于形式化和表面化，沒有認真履行自身責任，不能真正幫助和指導農戶。從當前土地流轉的情況看，主要還是農戶發揮著重要作用，通過私下協商或者口頭協議等方式流轉土地，但在具體流轉的過程中合同不健全、不規范[3]。

2.4 制度不健全

為了推動我國農村地區的經濟發展，國家出臺了土地管理法，有些地方政府按照國家的規定和要求出臺了農村土地承包經營權流轉管理辦法，但是從當前法律法規的執行和運行情況來看，還存在一定的不足之處。在家庭承包聯產責任制度下，土地承包經營權能夠轉包或出租，但在實際流轉的過程中還有其他方式，尤其在具體操作的過程中存在的問題較多。

為此，必須要結合當前土地流轉的實際情況制定可行性和針對性的策略措施，才能更好地突破土地流轉的難點。

3 土地流轉難點存在的問題

3.1 土地資源利用效率不高

通常情況下，地形平整、土壤肥沃和交通方便地區的土地易流轉，并且能夠取得很好的經濟效益。但是土壤貧瘠和交通不便地區的土地流轉空間小，尤其是土壤肥力不足、交通不便難使土地規模化經營，很難吸引企業投資經營，土地流轉不足，吸引力不高。

3.2 土地的經營成本高

一是土地細碎化導致流轉交易成本高。為了實現土地規模化經營，農業企業或者龍頭企業需要與更多的農戶簽訂協議，才能保證土地規?；洜I，但會增加交易成本。

二是在農業發展的過程中生產成本較高。農業生產活動需要購買種子、化肥農藥和農業機械設備，但有些地區經濟落后使得農業機械化水平低、農業機械設備的應用和推廣效率不高，加之農業生產成本較高，在一定程度上增加了經營成本。

3.3 受傳統思想觀念的影響

許多農戶知識文化水平較低，缺乏互助合作的意識，比較傾向傳統的經營模式，不愿意改變現有的經營模式，在一定程度上影響了農村土地流轉。有的農戶認為自己有能力耕種，不需要流轉土地。國家雖然制定了一系列土地承包經營權和土地流轉等相關政策，但是地方干部不了解政策和法規，解讀不透徹，無法宣傳到位。

在實際工作的過程中，缺乏對農民的正確引導，導致農戶對土地流轉的認識不足。有些農戶不愿意了解土地流轉的相關政策和法規，在一定程度上影響了土地流轉。

3.4 風險防范機制和社會保障機制不健全

我國有些地區農業基礎設施不完善，尤其是一些農業生產者文化素質偏低、經濟管理經驗不足，加之受自然災害以及市場波動等變化因素的影響會承擔較大風險。我國農業保險處于起步和萌芽階段，作用不凸顯。如果土地經營不善經營者會承擔較大風險，無法按時將租金交付給農民，易引發土地流轉等糾紛問題，影響農村地區穩定發展。在土地流轉的過程中，需要支付大量的土地租金、購買種子和化肥的資金需求量較大以及雇傭勞動力投入成本較高。我國一些地區的銀行貸款額度有限，并且審批時間較長，導致一些農業企業和種植大戶放棄貸款。

另外，土地是農民生存的基本保障，如果放棄了土地經營權，說明各種土地經濟效益丟失，當前農村地區的社會保障體系不健全，農民認為土地是重要的生產資料和生活來源，不愿意將土地流轉，也在一定程度上影響農村土地流轉。

4 促進農村地區土地流轉的政策措施

4.1 轉變流轉觀念

我國農民土地流轉意識較為淡薄，在一定程度上影響了土地流轉順利開展。地方政府部門應采取多項措施來開展思想教育工作，以消除農戶顧慮，這就需要加大政策宣傳力度，讓農戶能夠了解黨的政策方針和土地流轉制度的相關內容，充分意識到土地流轉工作的優勢，明確認識到土地流轉是整合土地資源，提高土地整體的利用效率，使得農民增產增收。另外，應加強對農戶的正確引導和示范，針對無人種植的土地，應讓農戶感受到土地流轉帶來的積極影響。鼓勵鄉鎮參與土地流轉工作，通過規章制度等方式保證農戶的合法利益。

4.2 建立土地流轉服務機構

應進一步完善和構建農村地區土地流轉機制，并且全面有效落實市場化運行管理制度，不斷推動我國土地流轉工作順利開展，應采取以下措施。

一是制定完善的土地流轉制度，重視對土地流轉信息的建設，能夠定期發布一些關于土地流轉的數據信息。

二是做好土地流轉收益評估工作，明確土地流轉價格，有效協調各方利益。在條件允許的情況下建立土地流轉信息中心，做好信息收集和整理工作，及時發布土地流轉的信息，通過搭建高效土地流轉平臺的方式推動土地流轉工作順利開展。各個部門應相互協調和配合，解決信息不暢通的問題。

4.3 建立農村經濟合作組織

為了科學合理地開展土地流轉工作，通過建立農村經濟合作組織能夠為土地流轉工作提供指導和協調。經濟合作組織的綜合任務是協調投資商、開發商和農戶之間關于土地流轉方面的一系列內容，通過信息的快速傳遞，專業的農業合作組織能夠了解農戶的土地流轉意愿，是否愿意出讓土地，傳遞人員的主要工作是摸清農戶土地流轉意愿，系統整理信息后再有效傳播，擴大傳播范圍。

土地流轉農戶應與投資商協商或者洽談，如果雙方能夠達成良好協議，簽訂合同，可有效保證土地流轉工作順利開展。在土地流轉的過程中出現問題需要由專業的農村經濟合作組織調解，有效化解矛盾。

4.4 建立完善的土地流轉制度

中央和地方政府都在積極地開展土地流轉工作，但是一些政策制度不完善，導致一些基層管理部門不重視土地流轉工作。國家應出臺一系列優惠政策鼓勵土地流轉，明確土地流轉方向和基本原則。

此外，各級政府應嚴格按照中央意見，制定切實可行以及符合當地土地發展的流轉辦法，并且有效實施，明確規定和規范土地流轉過程中涉及的各方面內容，制定土地流轉細則，科學管理各個環節。

4.5 提高信息化水平加快土地流轉

通過提高農業機械化水平能夠推進土地流轉，采取多方面措施提高機械化水平。

一是重視農業機械設備互助合作社的建立，能夠引導土地經營者朝著規模化和機械化的農業生產方向發展。

二是應制訂完善的財政支持政策和金融扶持政策，加大對農業基礎設施的建設力度，針對種植大戶和農業合作社，應提供適宜的農業機械設備。針對種植大戶和農業合作社應給予一定的農業機械設備購買補貼。

三是重視對農業企業設備、科研技術等的投入，加大對農業科研技術的保護力度，重視推廣和應用新技術。

4.6 穩定農民非農就業，保證土地流轉的穩定性

為了更好地開展土地流轉工作，地方政府部門應出臺相應的政策促進農民非農就業，可采取以下幾種方法。

一是應適當開放小城鎮戶口的落戶限制，讓長期在外務工的農民可以享受落戶優惠政策，享受跟城鎮子女同等的教育和醫療衛生條件。

二是應為農民工成立專業的就業服務機構，解決就業問題，保證就業的穩定性，科學有效地指導農民工開展工作，確保農民工的合法權益。

三是通過開辦農民工專業技能培訓班的方式以提高農民工的技能和知識水平，更好地適應新工作。

4.7 通過金融改革為土地流轉提供資金保障

為了推動土地流轉工作順利開展，應有充足的資金保障，這就需要建立完善的農村金融體制，重視規范貸款程序。

一是地方政府部門應鼓勵企業為種植大戶和農業合作社等新型的農業經營主體提供資金保障。

二是為規?；洜I主體提供金融服務，做好農業發展中的風險控制工作，確保農業企業和種植大戶的利益。

4.8 政府發揮積極的引導作用

政府的引導能為土地流轉工作創造條件，應加強土地管理，加大對農業基礎設施的建設力度，改善農業生產條件，為土地規?；蛯I化經營提供有利條件。有條件的地區可建立農村土地流轉中介服務機構，收集和發布土地流轉信息，幫助土地流轉經營主體辦理手續。另外，政府部門應加強宣傳土地流轉政策和流轉的重要性，讓農戶掌握更多的土地流轉操作流程，增強農民的法律意識。政府應發揮監督管理作用，規范流轉土地，制定規范標準的土地流轉合同，監督管理執行合同，確保土地流轉市場公平和公正。政府應切實保護農戶的合法利益，確保農戶土地承包經營權不受損害，指導土地流轉工作順利開展。

4.9 加大對經營主體的扶持力度

針對規模種植的新型經營主體，政府部門應加大補貼力度，落實補貼制度，確保補貼政策的連續性。如果出現違反土地流轉合同以及擅自更改土地用途的行為，必須停止相關的補貼發放，并給予處罰。加大對新型職業農民和農業合作社機構的培養力度，有效配置資源，推動農業生產規?；?。

5 結束語

土地流轉是農業發展到一定階段的產物，土地流轉能夠提高土地資源的利用效率，實現農業生產規模化和集約化發展，對推動我國農業現代化發展具有重大意義。但是當前我國土地流轉工作還存在一些問題和難點，包括土地流轉意識不足、信息不暢通和制度不健全，在一定程度上影響了土地流轉工作開展。為此，應結合當前的問題和案件提出改進措施，不斷增強農民的土地流轉意識、加大對資金的投入力度、重視土地流轉服務機構的建設、積極發揮政府引導作用、完善土地流轉制度、建立新型農村經濟合作組織等，為確保土地流轉工作順利開展奠定基礎。