高校預算績效管理實施中存在的問題及對策建議

崇慶華

(南京中醫藥大學財務處，江蘇 南京 210023)

一、背景及重要意義

最新版《中華人民共和國預算法》于2015年1月1日起正式實施，其提出了“講求績效”的原則，要求將績效的理念運用到預算的過程管理中。黨的十九大報告中明確提出要“全面實施績效管理”，績效管理工作被提升到了前所未有的高度，是一項重大的決策部署。2018年9月中共中央 國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》(中發〔2018〕34號)[1]文件，其中提出力爭3到5年的時間實現全面預算績效管理體系，體現了預算績效管理工作的緊迫性和重要性。2019年教育部相繼出臺了《關于全面實施預算績效管理的意見》(教財〔2019〕6號)[2]文件，對教育行業關于預算績效管理工作提出了明確的指導意見，并強調預算績效管理是優化教育資源配置，推動加快實現教育現代化的重要舉措。由此可見，實施全面預算績效管理工作是一項必須完成的政策要求，是我國提升治理能力和治理水平的重要舉措[3]。

自2019年以來，新冠肺炎疫情起伏對全球經濟持續造成重大影響，我國經濟也面臨著巨大的挑戰。2020年財政收入大幅下滑，收支矛盾異常突出，財政運轉尤為困難。高校作為全額撥款事業單位，收入主要來自財政撥款，在財政壓力突出的背景下，我國高校的收支矛盾顯得更為突出。另外，高校積極落實國家政策，不斷加大對一流大學、一流學科(簡稱“雙一流”建設)[4]等重點項目的投入來提升其內涵式發展的質量要求，旨在提升我國高等教育綜合實力和國際競爭力。因此，隨著教育改革的不斷深入，如何優化資源配置，提高資金的使用效率，對提升高等教育高質量發展具有重要的意義。在高校內涵式發展需求和財政資金支持減少的雙重壓力下，高校實施全面預算績效管理具有一定的必要性。以績效管理為手段，以績效激勵為杠桿，全面預算績效管理工作對高校的治理體系和治理能力提出了更高的要求，也對推進高校可持續化發展提供了強有力的支撐。

二、實踐現狀及其問題

(一)全面預算績效管理的觀念不強

國家及地方相繼出臺了一系列關于預算績效管理的指導性文件，根據指導意見明確了教育行業須按照要求實現績效與預算管理一體化，建立完善預算績效管理體系。各高校根據文件要求逐步推進預算績效管理工作，由最初的項目績效管理向單位整體績效評價階段發展。但據調查發現，很多高校目前仍然是“重支出、輕績效”的傳統預算管理模式，預算管理的主要工作是控制預算支出的范圍，保證預算年度內收支平衡，預算編制仍然普遍存在主觀性。大部分高校尚未形成預算管理的績效意識，要求的績效自評只是“為了評價而評價”，并不重視投入產出的計量考核，存在走過場、不到位等問題[5]。對學校的決策層、管理層以及其他教職員工來講，只是完成績效評價申報這項工作流程，尚未關注到預算績效管理的重要意義。在后期進行績效評價時，由于沒有相應的獎懲措施，校內相關部門采取應付的態度，不給予相應的重視程度，從而導致自評質量不高、評價結果無法應用的現狀。

(二)預算績效管理機構尚未建立

高校機構設置中尚未設置預算績效管理機構，目前基本由學校財務處代為負責，沒有獨立的職能機構，將預算績效管理納入財務管理的范疇，嚴重影響預算績效管理的實施效率和效果。全面預算績效管理工作涉及校內所有部門，包括預算項目申報、績效目標設置、績效結果評價以及績效獎懲問責等工作職能。這不是財務處一個部門能夠做到的，應在學校層面設立績效管理機構，并由相關職能部門參與負責，如人事、財務、資產、教務、科研、學工等管理部門。

(三)沒有明確的績效目標

2015年財政部發布的《中央部門預算績效目標管理辦法》[6]中要求設置的績效目標能夠清晰反映預算資金的預期產出和效果。2019年教育部發布的《關于全面實施預算績效管理的意見》[2]中要求“各單位編制預算時要結合教育領域和本單位實際情況，自主設置單位整體績效目標、政策和項目績效目標。”根據關于績效目標的相關意見要求，不僅要設置單個項目的績效目標，還要設置單位的整體績效目標[7]。然而，目前高校預算編制通常采用零基預算的方式，參考以前年度的預算項目指標進行增減，確保收支平衡，無法結合學校使命要求、戰略目標做長期的發展規劃逐層細化預算績效目標，同時各預算經費的項目負責人也沒有提前設置好即將達到的產出效果，只是為了爭取預算指標，完成相應的工作要求，并沒有最初設好科學合理的績效評價指標。當指標用完后由于沒有相應的預期目標也就沒辦法做績效評價工作。

(四)預算績效管理監督不力

目前，在高校預算管理的實施過程中，非常重視資金的使用進度，會定期通報預算的執行進度并做催促，加快預算執行進度，造成突擊花錢，無法貫徹落實“花錢必問效、無效必問責”的原則。另外，缺乏對預算績效目標的關注，突擊花錢并未按照既定的績效目標完成任務，可能導致偏離其績效目標的預算執行得不到及時的糾偏，最終形成的結果與設置的績效目標偏差較大。

(五)績效評價指標體系不完善

目前，由于缺乏相應的行業績效管理評價標準，各高校尚未制定出一套完善的預算績效評價指標體系，存在績效評價方法單一、指標體系不健全、指標設置不科學等問題。部分高校在實際的預算管理過程中也設置了一些績效評價指標，但內容過于單一，只是對相關工作量的統計計算，并不能夠對投入產出效果做全面的分析和總結。更沒有結合學校的發展規劃、戰略目標來分層次設置部門績效指標，導致不能客觀有效地反映單位的整體績效評價。由于各高校的辦學背景、文化底蘊的差異，各高校提供的績效指標缺乏統一的參考標準，很難以這些指標反映高校的實際情況，缺乏橫向可比性。

績效指標是對績效目標的細化和量化，是監督和評價項目執行情況的重要依據。設置的預算績效指標必須具有一定的科學性、合理性、規范性。目前，大部分高校沒有運用科學的方法設置預算績效指標，為完成績效目標降低績效指標標準，定量指標門檻設置降低，定性指標只列明需完成工作量，與項目匹配度不高，缺乏考核依據，具有較強的主觀性，難以對產出效果做出客觀公正的評價，也就無法發揮績效管理的杠桿作用。

(六)沒有充分利用績效評價的結果

目前，高校沒有健全預算績效考核體系，并未將績效指標納入績效考核體系內，也沒有對績效評價結果建立有效的監督和激勵機制。各預算項目負責人無須對預算執行效果負責，“花錢必問效、無效必問責”也沒有得到真正落實。對預算資金使用績效的優劣也并未納入相關經費負責人的個人績效考核中，導致責任分工不夠明確、績效管理質量不達標、監督問責機制不健全、缺乏相應的獎懲機制。高校管理層也不重視績效目標的執行進度和效果，所以就無法給下一年度學校發展規劃及預算編制提供科學的決策依據。

三、對策建議

(一)增強預算績效管理理念

預算績效管理有助于提高資金的使用效率、優化資源配置，更對完善高校治理體系具有戰略性意義。各高校應借此處理好與上級主管部門以及校內其他部門之間的關系，轉變觀念、提高站位，積極探索施行全面預算績效管理工作。學校的決策層和管理層應高度重視預算績效管理工作，使全校上下樹立預算績效意識，各部門協調配合、各司其職，承擔績效管理的崗位職責，讓“花錢必問效、無效必問責”的績效理念落到實處。

(二)建立完善的預算績效管理體系

首先，高校實行預算績效管理對高校的長期規劃和戰略發展起到了指導性作用。教育部《關于全面實施預算績效管理的意見》[2]指出:“各單位要建立由主要負責人擔任組長的預算績效管理工作領導小組，全面負責預算績效管理工作。”要求學校的領導要高度重視此項工作，并提出在機構設置上體現其重要作用。單獨設置預算績效管理機構，專門負責國家相關政策的研究，結合自身的實際情況，設置組織機構，明確各績效管理人員的崗位職責，督促其嚴格執行學校相關的規章制度，發揮各類組織機構在項目申報、預算編制與執行、績效目標設置、績效過程指導與監督、績效結果評價等環節的作用。同時，高校根據相關指導性文件，結合本單位的管理現狀制定相關的預算績效管理辦法和實施細則，明確各部門、各項目負責人的主體責任，規范和約束全面預算績效管理的執行。以績效管理為導向，將學校的中長期規劃轉化為具體預算目標，全方位協同一致，推進預算績效管理工作與學校中長期發展規劃同步進行，促進學校的可持續化發展。

其次，《中央部門預算績效目標管理辦法》[6]中明確:“績效目標要能清晰反映預算資金的預期產出和效果，并以相應的績效指標予以細化、量化描述。”由此可以得知，績效目標是指在一個預算年度內所申請的預算項目資金即將達到的預期效果。績效指標是根據績效目標分別從產出指標、效益指標、滿意度指標等予以細化和量化的描述[8]。相對高校而言，在設置績效目標時要結合高校的發展規劃，明確績效目標和相應的績效管理部門，將全部支出納入預算全面管理，由資金申請部門設置績效目標，確保績效目標的科學性。結合高校的戰略發展目標和管理需求，運用現代的科學管理方法，根據績效目標分解建立便于計量和考核的績效評價指標體系。設置一組既具有獨立性又具有相關性，且便于橫向、縱向比較的預算績效指標體系。同時，為了便于評價和管理，績效評價指標不僅要能反映資金的使用效益，還要能反映項目目標的完成效果。績效評價指標的設置要不斷地量化、細化目標，既有財務指標也有非財務指標，既有定性指標也有定量指標。

(三)加強預算管理全過程的績效監督

在預算績效管理的監督過程中，應實時跟蹤項目的進展情況，加強項目的全過程管理。從項目立項、專家論證、方案可行性評估、建立項目庫管理，到項目實施后的預算指標下達、資金的使用進度、項目績效目標實現情況進行密切關注。加強對資金支出情況的監督，確保預算不超支、不調整預算明細，切實保證預算的剛性。同時還要實時監控資金的使用效果，對資金使用偏離既定績效目標、相關績效指標反映實施不佳的情況，要及時向相關部門做出反饋，告知其產生問題的原因，并給出解決問題的指導意見。尤其重點關注學校的重大及發展類項目，積極開展績效實時跟蹤工作，及時發現問題并糾正整改。

(四)加強績效評價結果的應用

預算績效評價結果是對上一年度預算績效管理情況的總體評價，是全面預算執行情況的綜合反映，為下一年度改進預算管理和預算安排提供了重要依據。當年度預算績效管理執行完成后，預算績效管理機構需要對當年的預算績效管理情況做出評價，也可以引入第三方評價機構做出客觀公正的外部評價。同時，應將績效考評結果反饋給相關責任部門，并給出相關的整改意見。及時公開年度績效評價結果有助于提升考評結果的公平公正性，同時能更好地發揮廣大員工的監督作用。利用績效評價結果對落實各項預算績效管理的改革措施、推進預算績效管理工作的持續進行也有著積極的意義。

建立相應的績效問責機制是保障全面預算績效管理成效的關鍵手段。績效考評結果是高校干部晉升、個人年終績效考核評級、部門年度考核的重要依據，并且與下一年的預算安排指標相掛鉤，只有對績效評價結果的運用做到賞罰分明、嚴懲不貸，才能保障各項工作有序進行。績效評價機制非常重要，是實現資源優化配置、激勵人才的有效手段，能從各個環節上提高預算績效管理工作的效率。

(五)加強預算績效管理的信息化水平

預算績效管理工作是一項系統工程，具有較高的專業性，需要多部門協同配合完成，在整體工作分工安排中，應利用信息化手段對其加工處理[9]。首先，將各部門的業務系統匯集在同一個預算績效管理平臺內，實現數據的同步共享，信息的傳遞審閱。其次，結合高校的長期發展規劃，逐年建立線上專家論證的預算項目庫，實現全校的待建項目庫建設，按建設項目需求下達年度預算指標，實時跟蹤項目的進程情況，確保預算編制的科學性、準確性。最后，高校利用預算績效管理信息化系統實現以績效為目標的預算全流程管理，從項目立項申報、項目論證、預算指標申請、績效目標的設定、監督以及績效評價指標的申報建立，到績效評價結果的填報、績效評價結果的反饋和整改，真正實現事前事中事后的閉環式管理。同時，借助該系統可以實時做到績效過程系統監督，績效執行指標若存在不達標問題，會及時發出警告提示，避免了人為工作的疏忽，只需及時針對相關問題提出指導意見，督促項目按照既定目標執行，真正提高了預算績效管理的效率。

四、結語

綜上所述，傳統的預算管理模式已無法滿足高校的內涵式、高質量發展要求，在新時代背景下，全面預算績效管理模式對高校可持續化發展極其重要。只有充分利用好有限的資源，以績效管理為目標，提升預算管理水平、優化支出結構、提高資源使用效率，才能實現高校長期戰略目標，完善高校治理體系。