衛(wèi)生事業(yè)單位人事管理體制的變革研究

韓 錚

(南京審計大學(xué)，江蘇 南京 211815)

衛(wèi)生事業(yè)單位作為我國從事特殊公共服務(wù)之一的事業(yè)單位類別，其提供了我國大部分的公共衛(wèi)生服務(wù)，在一定程度上，其人事管理能力以及服務(wù)的水平都影響著我國人民的幸福感和獲得感。然而，近些年來因醫(yī)患矛盾而產(chǎn)生的問題屢見不鮮，再加上人們對多元化公共衛(wèi)生服務(wù)的需要日益提高，傳統(tǒng)衛(wèi)生事業(yè)單位的人事管理暴露出了種種問題，導(dǎo)致服務(wù)水平降低，單位運行效率低下，這在無形之中降低了人們對公共衛(wèi)生事業(yè)單位的信任度。衛(wèi)生事業(yè)單位的服務(wù)水平與運行效率同事業(yè)單位的人事管理體制息息相關(guān)，為解決這些問題，進行衛(wèi)生事業(yè)單位的人事管理體制改革迫在眉睫。

自黨的十四大以來，黨中央就表示要重視事業(yè)單位的人事管理，要循序漸進地建立健全分類管理的事業(yè)單位人事管理體制，丁晶晶認為事業(yè)單位取消行政級別的改革，反映事業(yè)單位人事體制改革的復(fù)雜性[1]。隨著法規(guī)制度的不斷完善，事業(yè)單位人事管理體制的改革也在持續(xù)推進，逐漸建立了一套相對健全的事業(yè)單位人事管理制度。與傳統(tǒng)的人事管理制度不同，目前的職員制針對傳統(tǒng)管理制度中存在的管理效率低下等問題進行了改善，其更加注重管理的職能，力求事業(yè)單位管理人員的分層治理，提高其專業(yè)化管理水平。經(jīng)過多年的努力，事業(yè)單位人事管理體制的改革初見成效，比如打破了事業(yè)單位的終身制，建立了績效工資制度等，然而，改革依舊任重而道遠，一些老問題比如事業(yè)單位人員的冗雜，內(nèi)部管理的混亂以及等級秩序等依然存在[2]。因此研究衛(wèi)生事業(yè)單位改革路徑，以及其改革仍然存在的問題，最后提出政策建議就顯得比較有意義了。

一、衛(wèi)生事業(yè)單位人事體制改革軌跡

杜根旺和汪濤運用扎根理論分析了1978年至1994年、1995年至2005年和2006年至今中國創(chuàng)新政策經(jīng)歷的3個階段，發(fā)現(xiàn)人才和環(huán)境是重點[3]。同樣的，賈哲敏也認為扎根理論適用于公共管理領(lǐng)域[4]。在1993年、2001年、2009年和2014年這四個時間點，國家均頒布了關(guān)于事業(yè)單位人事管理體制改革的重要性政策文件，并且在2014年，國家頒布了《事業(yè)單位人事管理條例》，這標志著我國的事業(yè)單位人事管理體制進入法制化階段。因此衛(wèi)生事業(yè)單位人事管理體制的變革可以分為4個階段，分別是1993~2000年初次提出職員概念的階段；2001~2008年的崗位設(shè)置管理制度改革階段；2009~2014年的分類推進事業(yè)單位改革階段；2014年至今的整體構(gòu)建人事管理制度階段。

文章將從政策環(huán)境、政策目標、政策措施以及政策權(quán)力四個方面，對衛(wèi)生事業(yè)單位人事管理體制改革的軌跡進行分析說明。

政策環(huán)境指的是事業(yè)單位人事管理體制改革時國內(nèi)外的經(jīng)濟環(huán)境，其在一定程度上對我國事業(yè)單位改革的政策落實產(chǎn)生較直接的影響，其涉及一些國內(nèi)外的大事件，例如我國深化改革開放，加入WTO等。在事業(yè)單位人事管理體制改革的第一、第二階段，當時我國的政策環(huán)境是正在進行市場經(jīng)濟體制的改革，并且經(jīng)濟全球化成為世界經(jīng)濟發(fā)展的主旋律；而到了第三、第四階段，雖然國外經(jīng)濟環(huán)境有著愈來愈多的機遇和挑戰(zhàn)，但國內(nèi)環(huán)境相對穩(wěn)定，此時的改革主要以新的經(jīng)濟態(tài)勢和衛(wèi)生事業(yè)體制改革為背景。

政策目標指的是政府為了達到某一個目的，根據(jù)當時我國所處的經(jīng)濟環(huán)境和制度中仍然存在的問題所制定的目標。在改革的第一階段，主要的目標是要克服平均主義，并推行行政單位和事業(yè)單位的分離；到了第二階段，事業(yè)單位需要構(gòu)建充滿活力的用人機制，同時也要加強政、事分開的推行；在第三階段，由于我國進入了新的社會經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，事業(yè)單位用人的專業(yè)性也逐步加強，所以該階段的政策目標需要推動人才發(fā)展，吸引專業(yè)人才，并繼續(xù)深化政、事分開；2014年至今的第四階段，政策目標涉及了人員權(quán)益的保護。政策目標的變化也指引著衛(wèi)生事業(yè)單位人事管理體制的改革方向。

政策能否順利施行并取得預(yù)估的效果，關(guān)鍵在于政策措施的設(shè)置是否合理，是否切實可行。事業(yè)單位人事管理制度目前主要包括考核評價制度、聘用制度、退出制度、崗位管理制度和收入分配制度等。在第一階段中，改革的政策措施主要針對的是事業(yè)單位的運行管理體系，對人事體制部分的政策措施相對較少，只有一個工資制度的改革有所涉及；到了第二階段，針對人事體制的改革措施開始明顯增加，其涉及的政策措施主要有領(lǐng)導(dǎo)人員管理制度、教育培訓(xùn)制度、平衡人才隊伍結(jié)構(gòu)、聘用制、分配制度、考核評價制度、監(jiān)督制度和崗位管理制度；第三階段國家進一步加強了人事管理體制改革，這一階段涉及的政策措施有聘用制、考核制度、處分制度、領(lǐng)導(dǎo)人員任用制度、崗位管理制度和人員流動制度；在第四階段，人事管理制度愈發(fā)完善，涉及聘用制、獎勵處分制度、領(lǐng)導(dǎo)人員管理制度、編制改革、崗位管理制度、考核培訓(xùn)制度、收入分配制度和配套養(yǎng)老制度。事實上，根據(jù)實際的問題和需求，在不同的改革階段，政策措施是有所側(cè)重的，在第一階段以工資改革制度為主，到了第二階段則以聘用制為主。在第三階段，領(lǐng)導(dǎo)人員任用制度則占了主導(dǎo)地位[5]，2014年至今的第四階段又以聘用制為主。可以發(fā)現(xiàn)，隨著改革的深入，衛(wèi)生事業(yè)單位人事體制改革措施在不斷地豐富與完善。

衛(wèi)生事業(yè)單位人事管理體制改革的政策權(quán)力指的是在單位職權(quán)劃分中，政府與單位的權(quán)力比例大小，其涉及組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督管理和單位自主權(quán)的問題。在改革過程中，政府在衛(wèi)生事業(yè)單位的權(quán)力逐漸減小，單位的自主權(quán)逐漸擴大[6]，體現(xiàn)了政府簡政放權(quán)的精神，不斷深化政、事分開的改革。具體來說，在第一階段，衛(wèi)生事業(yè)單位人事管理的政策權(quán)力幾乎全歸政府所有，政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實行單位的組織領(lǐng)導(dǎo)；在第二階段，政府開始放權(quán)，雖然在權(quán)力分配中，政府依舊占主導(dǎo)地位，但事業(yè)單位出現(xiàn)了人事仲裁機構(gòu)和職工代表大會等部門，開始出現(xiàn)監(jiān)督管理權(quán)力；到了第三階段，愈發(fā)強調(diào)部門間的監(jiān)管，要求全社會共同監(jiān)督，多方協(xié)調(diào)參與監(jiān)督；在第四階段，將前幾個階段的政策權(quán)力相結(jié)合，衛(wèi)生事業(yè)單位有了更多的自主權(quán)，同時社會的監(jiān)督管理進一步加強，輔以政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

二、衛(wèi)生事業(yè)單位人事體制改革的內(nèi)在邏輯

(一)政策目標趨向以人為本

在衛(wèi)生事業(yè)單位人事管理體制改革的初期，由于改革開放，我國的經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟逐步轉(zhuǎn)化為社會主義市場經(jīng)濟體制，衛(wèi)生事業(yè)單位的人事管理體制改革的首個切入點就是工資制度的改革，改革的目的是打破固有的平均主義，貫徹按勞分配為主體，多種分配方式并存的分配方式。在改革的第二階段，政策提出要建立健全富有生機的用人機制。而到了第三、第四階段，改革的相關(guān)政策措施顯著聚焦于公共服務(wù)、公益事業(yè)以及人的發(fā)展。

(二)管理監(jiān)督權(quán)力分散

我國事業(yè)單位的人事管理一直受政府指導(dǎo)，對政府具有高度的依賴性，雖然近些年來我國政府在持續(xù)推進事業(yè)單位的人事管理體制改革，力圖推行行政單位和事業(yè)單位的權(quán)力分離，簡政放權(quán)，將權(quán)力下放到事業(yè)單位中去，但實際在事業(yè)單位的人事管理中，政府仍然處于主導(dǎo)地位。不過從政策的變化來看，政府的權(quán)力逐漸削弱，衛(wèi)生事業(yè)單位的自主管理權(quán)不斷擴大，社會外部監(jiān)督的作用越來越明顯。

(三)強化了衛(wèi)生事業(yè)單位的公益屬性

人們對公共衛(wèi)生服務(wù)的需求是巨大的，為了滿足該需求，在中國計劃經(jīng)濟時期，政府建立了龐大的衛(wèi)生醫(yī)療體系，并將衛(wèi)生事業(yè)單位的各項收支納入政府的計劃之中，國家承擔其所有的運營成本。為了推行政、事分開，國家開始了一系列衛(wèi)生事業(yè)單位人事體制的改革，將權(quán)力下放的同時也帶來了一系列的問題，比如衛(wèi)生事業(yè)單位有了足夠的財政權(quán)力后，會注重追求經(jīng)濟效益，而逐漸削弱其社會公益性，導(dǎo)致本末倒置，失去了衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)的公信力。為了解決這一問題，提高衛(wèi)生事業(yè)單位的公益性，在改革的第三、第四階段，政府又開始注重針對衛(wèi)生事業(yè)單位的公益性進行改革。

三、衛(wèi)生事業(yè)單位人事體制仍存在的問題

(一)衛(wèi)生事業(yè)單位目前仍然缺乏規(guī)范化的人才流動機制

目前衛(wèi)生事業(yè)單位的人才流動機制仍然存在問題，其人才引進機制比較單一，同時事業(yè)編制的人員是有限額的，所以人才流失后難以補齊，或者所需人才不能及時到崗，人才的全面優(yōu)化問題亟待解決，并且當前我國不同層次的人進入單位享受到的薪資待遇存在差異，人才容易向高薪資崗位流動，使得我國部分衛(wèi)生事業(yè)單位的人才流失嚴重，人才流動機制需要不斷地完善改進。

(二)衛(wèi)生事業(yè)單位人才培養(yǎng)體系的缺失

由于衛(wèi)生事業(yè)單位工作的專業(yè)性較高，對人才的專業(yè)考核要求也較高，這使得人才培養(yǎng)的成本高，耗時長，資源消耗量大，因此相較于單位自身培養(yǎng)人才，許多衛(wèi)生事業(yè)單位更愿意從外部引入人才，導(dǎo)致衛(wèi)生事業(yè)單位無法建立一套完整的人才培養(yǎng)體系。在當下，部分事業(yè)單位在培養(yǎng)人才時，未能以制度化為出發(fā)點來開展培訓(xùn)工作，而是聚焦于新的生產(chǎn)技術(shù)和新的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，長此以往難以提高事業(yè)單位的人才培育管理的成效。

(三)衛(wèi)生事業(yè)單位人事管理在經(jīng)濟效益和社會效益之間難以取得有效平衡

目前，我國的衛(wèi)生事業(yè)單位很多是以差額撥款方式為主，在承擔社會責任的前提下，單位還需要承擔部分的經(jīng)濟效益，為了保證單位的順利運行，可能單位需要更多地關(guān)注經(jīng)濟效益，這與事業(yè)單位的初衷背道而馳，難以平衡社會效益與經(jīng)濟效益，造成了許多矛盾。社會轉(zhuǎn)型速度加快，很多衛(wèi)生事業(yè)單位也逐漸重視經(jīng)濟效益，衛(wèi)生事業(yè)單位在針對醫(yī)護人員的績效考核方面，也將盈利當成工作的重點，對自身社會責任難免有所忽視。

四、衛(wèi)生事業(yè)單位人事體制改革的政策建議

(一)加快建立健全衛(wèi)生人才的流動機制

衛(wèi)生事業(yè)單位需要充分利用市場的自由選擇機制，不斷優(yōu)化衛(wèi)生專業(yè)人才的人員結(jié)構(gòu)，并促進人才的充分流動。我國地大物博，各地區(qū)間發(fā)展仍存在差異，資源分配不均勻，因此，各衛(wèi)生廳局可從全局考慮，統(tǒng)籌兼顧，進行人才資源的共享，建立人才信息共享及流動機制。

(二)構(gòu)建完善的人才培養(yǎng)機制

衛(wèi)生事業(yè)單位要切實研究人才流失的主要原因，根據(jù)不同層次的需求，傾聽人才的需要和了解單位的需求[7]，將二者相結(jié)合，構(gòu)建合理的人才培養(yǎng)機制。同時，衛(wèi)生事業(yè)單位應(yīng)當針對不同的人才制訂科學(xué)的人才培養(yǎng)計劃，因材施教，一方面，要對人才進行衛(wèi)生專業(yè)知識和技能的培訓(xùn)；另一方面，也要充分提高專業(yè)人才的創(chuàng)新能力，積極推動人才的可持續(xù)發(fā)展，防止青黃不接的現(xiàn)象出現(xiàn)，從而推動衛(wèi)生事業(yè)單位的長足進步。

(三)在人事管理中重視社會效益指標

我國衛(wèi)生事業(yè)單位在現(xiàn)階段面臨較大壓力，不但肩負著完成公民醫(yī)療保障的重要任務(wù)，而且為了實現(xiàn)單位的長遠發(fā)展，還需要對人才工資待遇問題引起足夠重視，使人才隊伍更具穩(wěn)定性[8]。因此衛(wèi)生事業(yè)單位的改革應(yīng)當在重視經(jīng)濟效益評價標準的同時，在評價模式上側(cè)重社會效益，使人才考核評價標準趨于合理。應(yīng)當重視崗位職責的制定，在任務(wù)指標上增強科學(xué)性，對任務(wù)落實狀況進行全面考察，再結(jié)合考核結(jié)果實施必要的獎懲手段。

五、結(jié)語

我國的衛(wèi)生事業(yè)單位人事管理體制改革正在穩(wěn)步推進中，改革的重點在于推進政、事分開上，并且正在不斷完善。但目前我國衛(wèi)生事業(yè)單位人事管理體制仍存在缺乏規(guī)范化的人才流動機制、人才培養(yǎng)體系缺失、人事管理在經(jīng)濟效益和社會效益之間難以取得有效平衡等問題。針對存在的問題，文章也提出了相應(yīng)的對策建議，提出我國的衛(wèi)生事業(yè)單位應(yīng)當加快建立健全衛(wèi)生人才的流動機制、構(gòu)建完善的人才培養(yǎng)機制和在人事管理中重視社會效益指標的政策建議。衛(wèi)生事業(yè)單位應(yīng)當積極響應(yīng)國家政策，并結(jié)合自身實際情況，全面深化人事體制改革。