全生命周期視角下公路債績效管理路徑研究

文/陳翠萍

1.引言

近年來，政府為了加強地方的經濟社會建設，提出“補短板、惠民生、強后勁”的目標，而專項債投資作為其中的關鍵一環，也積極響應這個口號。但是當前地方專項債在收益注水、資金管理規范等方面仍存在很大的問題，這可能導致后續償還不了債款，抹黑政府部門的形象。為改變這種局面，財政部實施了《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》。《辦法》不僅對專項債的五個環節做出了具體規定；而且還規定專項債項目要建立全生命周期跟蹤問效機制，并對項目實施穿透式監督，爭取用3～5年時間大致健全預算績效管理體系。2021年經全國人大批準的專項債限額為36500億元，資金的實際投向主要在交通基礎設施和醫療衛生，所占比分別達到31%和18.8%。投資交通基礎設施的資金金額較大，而其中最典型的又是公路債。但從公路債實際運行情況來看，公路債績效管理出現項目走偏、目標管理不規范、建設推進慢、債券資金執行率不高、監控不嚴等問題。鑒于此，文章以公路債為研究對象，通過分析其績效管理的五個環節，構建其績效管理的全生命周期機制，以期改善公路債績效管理的制度環境和運行效率。為改變近年來公路債績效管理中出現的項目走偏、目標管理不規范、建設推進慢、債券資金執行率不高、監控不嚴等問題，故本文試圖從公路債的績效評估、目標管理、過程監控、績效評價、結果應用五個環節出發，構建公路債績效管理的全生命周期機制，以期改善公路債績效管理的制度環境和運行效率。

2.公路債全生命周期績效管理現狀

目前，財政部要求地方政府在公路債項目“借、用、管、還”閉環過程中約束發債融資，擴大有效投資，但在實際執行中，還有一些問題和難點。

2.1 事前績效評估階段。（1）項目源頭把控易受政府影響。公路債券是政府行使職能的重要手段，有獨特的目標定位。一是公路債券一般用于有一定收益的公益性項目，以項目收益償付債務，達到融資平衡。二是項目本身的債務與資本之間有代際性，政績考核時易寅吃卯糧。故在立項時就應開展科學決策，看項目是否應該進行。但在事前源頭把控時，易受到政府的影響，特別是當前政府已成為我國收費高速公路運營主力軍，政府將易虛增收益，包裝項目發債，導致項目“走偏”。（2）績效目標設置與審核不規范。大多數公路債項目的績效目標申報表中有項目年度績效目標，但并未設置季度、月度、日度的績效目標。一級指標一般設置產出、效益指標，但缺少決策、管理指標，使項目施行缺少政策支持；效益指標下一般缺少生態效益指標；三級指標一般設置公眾滿意度、資金專款專用率等，但有關債券的指標未設置；三級指標不夠細化，未考慮時限性，定量指標不足，且以相同的指標去評估不同項目的績效。目前，績效目標審核由政府部門進行，審核時易受人員主觀判斷的影響，很可能出現目標設計過于突出或保守、目標與項目內容契合度較低的情況。

2.2 事中績效運行監控階段。（1）項目建設協調推進不到位。由于公路債項目施工受到區域、環境、天氣等情況的影響，且建設中拆遷、搬遷、選址、施工人員都會影響工程整體建設進度，再加上目前國內疫情嚴峻、洪澇災害嚴重，如果各方面安排不合理、不到位，很容易使建設運行效率較低。而且從公路債的績效管理現狀來看，投入資金大但公路產出卻小，項目建設運行效率不高，項目建設協調推進也不到位。（2）公路債券資金執行率有待提高。經查閱歷年公路債項目的績效報告獲悉，受近年來疫情、洪澇等的影響，項目建設進度存在一定程度的滯后性，部分地段建設推進較慢，導致預算支付進度較慢；而且很多項目啟動晚，可能會跨年執行，相關支出報銷不及時且跨年結算、政府采購周期長或政府預付款等現象都導致資金執行率不達標，可見，公路債券資金執行率有待提高。（3）監控手段有待與大數據和信息化技術結合。近年來，我國公路行業建設突飛猛進，建設工程項目愈加需與大數據和信息化技術相結合。調查資料顯示，大數據已改變了以往以投入為中心的績效評價方式，轉向注重產出和效率。如今，如果仍采用以前的監控手段，那么監控效果將不高，績效管理效率也將低下，就不能有效地保障公路施工中的質量、建設考核達標程度。

2.3 事后績效評價階段。（1）績效評價規范性有待提高。從歷年政府部門對公路債項目的績效評價方面來看，不規范地方有很多。一是部分項目沒有對不達標指標說明原因或說明原因并不充分、恰當；二是部分項目未對項目存在的問題及改進措施進行說明；三是評價表沒有統一規范，有些項目的評價表未列示評價總得分，有些項目未對年度目標和目標完成情況進行說明，還有些項目未提供評價項目的相關材料等。（2）公路債券管理制度機制有待健全。目前我國對公路債券項目評價工作的開展時間不長，相關經驗很少，公平、公正、公開的意識還很不到位。從歷年的公路債券績效評估報告來看，有些公司并未制定債券資金管理制度，這使得債務風險應急處置預案制定不夠細化、嚴謹，且在《管理辦法》中，這方面描述的也很籠統，相關內容偏向于整體的把握，債券管理較少。

2.4 結果應用階段。（1）結果反饋機制有待健全。目前，《管理辦法》要求，財政部與交通運輸部相互配合進行債券資金的管理和審核，然后將結果進行反饋，但其中并沒有過程監控，很可能出現政府部門的投機行為，績效評價結果很難作為下一年預算安排的依據。所以，完善結果反饋機制就成了推動政府績效評價的關鍵。（2）預算未來資金與收入方面有不足。如今，我國已經形成比較完善的財政支出績效評價，但財政收入績效評價停滯不前。且由于施工程序復雜、流程多，對于預測之后項目的績效管理情況影響也不大，所以預測未來資金投入額度和未來資金收入就有難度，債務負擔就難以減輕，更需防范債務風險。

3.公路債全生命周期績效管理優化路徑

根據公路債的績效管理現狀和全生命周期中所遇到的困境，提出以下優化路徑，并構建全生命周期機制（如下圖1所示），以期對績效評價體系提出具有前瞻性、動態化的建議。

3.1 強化績效制度，實現項目與績效管理一體化。在事前階段，一要完善政府考核機制，阻止政府的過度舉債動機；二要盡可能細化量化績效目標，合理展示項目的預期產出、融資成本、還債風險。一方面對不同項目設置不同的績效指標，能客觀的要定量，需主觀的要定性；另一方面時效指標的目標值要考慮債券資金，對其設置債券資金執行率、債券預算編制科學性等三級指標。另外，績效目標審核時評估者也要公平公正，形成嚴格的審核制度。在事中階段，一要考慮疫情反復等外部環境對工程建設的制約，加快場地的拆遷、整備工作，保證項目主體建設的完成度；二是跨年執行的項目要對相關支出如何報銷有明確的時間規定，嚴格控制預付款項額度；三是盡可能縮短材料及設備采購、驗收和支付周期，做好資金預測，提前應對預算執行進度問題。在事后階段，一是完善項目論證、發行方式、信息披露等的規范性，形成公平公正的公路債績效評價；二是圍繞債券資金的“借、用、管、還”建立相應的債券資金管理制度，如“用”時明確資金支出范圍；“管”時合理籌劃債券利息償還途徑；“還”時，明確還款資金來源、還款方式等。三是對于績效不佳的項目，可以考慮降低所在地公路債規模或在沒有進行整改之前，不能新增一般經費預算。

3.2 統籌項目建設，實施全過程穿透式監管。在公路債項目建設和運營中，要實施穿透式監管，要嚴格審核工程設計、測算方案，保證債券“發得出，用得好、還得上”。在公路債項目的績效管理中，需從監管主體和管理主體兩個層面進行把控，穿透式地對五個環節細化完善，形成規范、適用的“三表一報告”。一是“做優”績效目標申報表。建議以后年度績效目標編制圍繞產出、效益指標設計要求，細化年度建設目標和任務。二是“做實”績效運行監控表。政府部門要組織相關人員及時了解相關監控信息，對偏離績效目標的項目及時糾偏。三是“做真”績效自評表。在以后期間項目的績效評價中，結合項目實際情況，如實開展自評價工作。四是“做深”績效評價報告。建議各項目負責部門在以后年度圍繞債券資金績效評價要求，積極開展績效評價工作，并及時向財政部門上交部門績效評價報告。

3.3 加強項目監控，協同運用大數據與信息化技術。作為新時代公路建設者，需不斷地在公路建設的各個環節中運用新技術。一是利用圖像視頻監控技術對現場調研、施工、訪談等進行實時跟蹤記錄，并利用多個相機將每個現場視頻和數據直接傳輸到項目管理指揮辦公室。二是利用信息化監控技術對施工階段中的安全隱患進行提早預防，對發現的問題做到“隨發現，隨糾正”。三是基于數據共享，減少數據的重復性，確保數據的一致性和兼容性，形成公路施工過程中的實用性資料。

3.4 融合風險管理，建立一定的風險控制體系。協同好公路債券與金融市場以完善公路債的發行機制，引導金融市場組織部門加入公路債券項目績效監管。一是引入專業評級機構對項目開展追蹤評價，在統一的信息平臺公開評價信息，提高債務管理透明度；二是定期評估監測地點債務風險，及時向有關機構警示風險較高的地區，并設立債券備付金開展風險補償；三是成立公路債績效評價協會，與金融市場協同，嚴禁政府違法、違規擔保舉措，保證資金專款專用、融資與收益平衡，形成資金與項目的同步雙閉環。