公共管理視角下社區養老服務對策研究

●黃寶玲

引言

隨著我國人口老齡化趨勢加重，越來越多的老年人進入到了老年化的社區，社區居家養老的群體逐漸擴大。居家養老服務的質量在很大程度上影響著老人們的幸福指數。在新形勢下，結合公共管理視角，以存在的問題為導向，提出有效的應對措施，進一步提升居家養老服務的質量成為一個重要的研究課題。

一、我國社區養老服務實施的現狀

（一）社區養老服務的相關理論

老年人受行為活動不便的影響，絕大多數的活動場所都離居家不遠，且主要以社區為主。在這個因素的影響下，社區養老服務模式逐漸成為一種新模式。該模式來源可追溯到英國，當時實行的“社區照顧”模式，符合角色理論、馬斯洛需求層次理論、社區照顧理論，堅持以人為本，不斷滿足老人對養老的需求。始終堅持以政府為主導，有效整合社會資源，基于福利經濟理論的基礎，結合共享資源的理念，使一定區域范圍內的老人能享受到社會、公益企業提供的養老服務，進而帶來較好的社會效應。

（二）社區養老服務運行現狀

1.人口逐漸逼近深度老齡化。從我國第七次人口普查數據看，近年來保持低速增長。目前全國人口已超14億人，比上一次普查增長5.38%。這一數據雖然超過市場預期，但人口老齡化的趨勢依然逐漸加深。判斷一個社會是否進入老齡化，結合聯合國標準，取決于這個區域內65歲以上人口的數量占比。如果該占比超過了7%，則可認定為老齡化社會。當這一比例超過14%就屬于深度老齡化。我國現階段已經不是單純老齡化的國家，而是逐漸逼近深度老齡化的國家了。

2.國家政策的持續支持。近年來國家在支持養老事業發展上，陸續出臺了許多政策。例如：在原有養老政策的基礎上，2019年國務院辦公廳提出《關于推進養老服務發展的意見》，對養老服務體系進行持續完善，突出以居家為基礎、強調社區為依托、倡導機構為補充、創新醫養相結合。中央“十四五”規劃明確提出，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系。國家持續不斷地支持社區居家養老，對于養老服務體系的健全完善及契合老年人養老需求追求，具有強大的推動導向作用。

3.社區居家養老服務優勢凸顯。傳統的居家養老模式的責任主體是家人。社區居家養老有別于以往居家養老的模式，從某種意義上說繼承了傳統家庭養老方式的一部分，主要拓展了社區這個平臺。緊緊依靠社區這個大平臺，把一戶戶的有老人家庭相串聯起來。該模式對社會和家庭養老資源進行充分整合，向社區居住的老年人提供常規簡單醫療服務、生活幫扶、談心談話、咨詢服務等，解決一些日常能幫助協調解決的事宜。該模式的推廣得到了廣大群眾的肯定，社區在構建服務的同時，相應社區內外的基礎設備設施也得到整合。在這種模式下，老人可以滿足戀舊心理，充分享受5分鐘社區養老圈，服務更近了、家人擔心更少了、國家養老成本更節省了。社區居家養老以其獨特優勢成為眾多城市破解養老問題的關鍵選擇。

二、現階段我國社區養老服務實施中存在的問題

社區居家養老發展時間較短，在具體的實踐過程中缺乏經驗指導，使得在服務過程中出現了較多的問題。而這些問題的出現，也向我們呈現了目前我國社區居家養老服務的不足。

（一）服務經費有限

充足的經費是社區居家養老得以平穩運轉的有效保障。一般來說，社區養老服務機構的大部分資金主要是通過政府撥款和服務收繳獲得的，另一部分是機構自籌。社區養老服務機構的管理人員，通過對所籌建的資金科學合理地投入使用，能夠將資金的效益最大化，更好促進機構的發展。但是由于不同地區的發展程度不同，我國發達地區和發展中地區的養老機構的服務質量有著較大的差距，經濟體系也有所不同。從服務收繳方面來看，如果不在國家保險的范疇之內，服務機構應當首先考慮老年人自身的經濟收入。當出現老年人沒有任何經濟來源情況時，老年人所在的家庭，應當為老人的贍養提供全部的資金。如果家庭條件不能夠支付老年人的贍養費，則將直接縮小有償服務體系。我國大多數社區缺乏自我造血功能，對養老服務的捐助意識較差，居家養老服務機構經費籌措的辦法不足。很多欠發達地區，地方政府財力有限，在養老經費分配上占比不足、對基層社區的經費補助不夠，制約了社區養老服務的進一步發展。

（二）養老設施陳舊

近幾年來，我國的老年人口數量越來越多，各地區人口老齡化現象嚴重，我國社區養老服務的內在需求不斷提高。隨著對老年人的服務逐漸呈現多樣化的特點，社區養老服務體系要想有效提高服務質量，就必須增加針對老年人服務的基礎設備，提供個性化服務。一是活動空間設計偏小。目前我國大多數服務機構不能準確定位，把老年人在服務機構中的活動空間設計小了，基礎服務設施的安排少了，基礎設施體系較難完整的形成。二是活動器械的更新不及時。由于對老年人生活質量的重視程度不夠，使得大多數社區養老服務機構的活動器械較為老舊，有的甚至只在空閑的場地上安置一些桌子和椅子來提供老年人的日常活動。三是文娛設備配置不足。很多社區養老服務機構沒有配備相應的醫療設備和娛樂設備，精神生活沒有得到有效的保障。文化設備的缺失，會影響老年人心理健康發展，不利于老年服務體系的發展，與我國公共管理服務的宗旨相悖。

（三）對社區養老認知有偏差

一是社區內的老年人對社區養老服務缺乏了解。根據調查顯示，大多數的老年人不熟悉有關居家養老服務的機制和內容。這就導致他們對自己應當接受的養老服務缺乏足夠的認知，使得他們對于消費的需求和欲望逐漸降低，最終使得我國社區居家養老服務機構不能夠滿足預期的消費標準，難以實現更深層次的發展。二是社區工作人員在認知上有偏差。例如社區會形成養老服務體系是社區給老人提供服務，是社區給老人養老的觀念。社區工作千頭萬緒、繁冗復雜，社區工作人員壓力較大，往往會忽略養老服務，對養老服務的供給不積極。這導致很多社區的養老服務中心不盡職、不負責，沒有為老人提供有效的幫助，僅僅是為老人準備娛樂環境，而沒有對老人的日常餐飲、住宿等方面細心照顧。三是對社區居家養老服務質量信賴度不夠。對于社區老年人和家屬來說，他們中一部分人會對社區的養老服務存在顧慮，不信賴，這些認知的偏差都成為當前社區養老服務發展的瓶頸。

（四）服務隊伍專業人才緊缺

一是專業人才占比不足。該模式較以往的護理行業所提出的標準更高，具有養老執業資格人員緊缺。尤其縣級的養老服務從業人員中取得初級以上職業資格占比不足。醫護人員從事養老服務，業務面變小了，獲得的報酬與所付出的勞動無法形成正比，崗位發展變窄，對崗位的興趣感和好感降低。從而造成該崗位人員流動性強，招錄較為困難，長期服務的意愿不強，人員頻繁流動，養老服務隊伍較難穩固形成。二是志愿服務隊伍缺失。社區居家養老服務機構的服務人員招錄的難度較大，隊伍素質參差不齊，以大齡、學歷低、就業難的人群為主，服務內容主要體現在日常照料及一般服務上，在醫療服務和文化服務上較少，缺乏長期的專業培訓訓練，服務隊伍的素質有待提高。在發達國家和地區，在社區養老助老服務上，雖然以專業工作人員隊伍為主，但也補足了社會志愿服務隊伍。充分發揮社區志愿者的優勢，讓樂于養老事業，樂于服務養老事業的志愿者加入進來，補齊擴大隊伍力量。目前，社區中的志愿者服務隊伍普遍不足，長期有效開展志愿服務的效果不明顯，絕大多數社區根本沒有形成志愿者組織。

三、基于公共管理視角下社區養老服務的對策

（一）優化制度建設，拓寬經費渠道

一是完善制度建設。在我國的公共管理視角下，及時制定完備的制度，讓我們的制度更加準確和集中。從國家層面，應切實做好頂層政策設計，避免法律制度碎片化。在研究完善我國現有養老法律法規的基礎上，制定一部專門的養老法律，對在社區內提供養老服務的政府、家庭、社會的主體責任，服務的具體內容、方式和收費標準，資金來源、設施配套建設、專業服務人員培訓等問題做出具體規定；相關政府要針對社區居家養老服務的發展現狀及我國老齡化的實際需求，不斷完善現有的條例和規范，有針對性地對法律進行補充和說明，及時健全社區養老服務的管理體系，社區內提供養服務仍然存在一定的文化區域性、地方化地域色彩，各級地區政府應緊緊結合本地區的實際，加快研究制定對在社區內提供養老服務的相關地方性法律。明確服務的標準、方式、資金來源、基礎設施建設以及服務的內容和工作人員的職責等，將社區養老服務的責任落實到相應的單位和個人。這就要求相關部門能夠積極地開展調查工作，及時掌握老年人的養老需求，加快社區居家養老服務管理體制的優化和升級，實現服務的標準化，將有限的養老資源進行合理的分配，使其產生更大的價值，從而保障社區居家養老服務能夠依法依規開展。二是多渠道籌措資金。鼓勵社會力量投入，探索民營承包制、民辦補助制等新型合作模式，開展獨資、合資、眾籌等方式。健全完善社會捐贈，加強捐贈基金管理，積極發揮愛老企業的作用，培育長期穩定的資金供養鏈條。三是強化行業準入管理標準制度。規范專業社區居家養老管理服務經營合同，細分養老服務中各方的共同權利、責任、利益，明確相關監管處罰制度。在制定有關政府部門政策層面，應積極整合社區政策，協調資金聯動，改變目前有些有關部門在制定社區政策層面各成員的體系。

（二）完善基礎設施，提升管理水平

一是用心做好老年人設施需求調查。政府要加強對社區居家養老基礎建設的干預，不斷完善社區養老基礎設施建設。依據養老需求合理設置設備設施，滿足老年人醫療、健康、文娛需求。加強對老年人需求調查，及時跟進采納合理意見建議，強化“網格化”管理，切實解決社區養老“為了誰”的問題。二是建立設備設施使用臺賬。及時建立設備設施臺賬，對老舊設施及時更換，對新設備進行及時投入。建立良好的設備設施維護檢修售后服務團隊，對老年人使用的設備設施分類別進行定期的檢修和維護，提升老年人的安全指數與信任指數。三是實施信息化精細化管理。要提高公共管理視角下居家養老管理的專業性，必須不斷發展信息化管理，實現居家養老信息的有效連通。研究利用互聯網構建綜合信息平臺，用以交流和探討相關養老服務的綜合信息和方法，同時讓政府制定相關的規范和制度并加以監督，確保相關政策及措施能夠落地生效，實現我國社區居家養老服務的信息化和精細化管理。在平臺的不斷完善中，實現社區居家養老服務內容的補充和完善。在大數據應用、5G網絡快速發展的前提下，充分運用網絡信息來更好地服務于社區的老年人。以物聯網作為介質，增強信息的流通與及時反饋，能更好地針對老年人群體提供更多的服務，豐富養老服務體系。

（三）強化評估監督，樹立服務形象

人們認識上的偏差，很大程度上受養老服務質量的影響。糾正這方面的偏差，除了加強對養老服務體制及內容的宣傳，最重要的是通過建立良好的評估監督體系，確立優質的養老服務品牌形象。一是建立完善的服務評估體系。建立相應的規章制度開展社區養老服務評估，及時對評估的方法進行調整，使評估的結果更加貼近真實的情況。結合評估過程中老年人的身體狀況、家庭收支情況以及需求，對于一些特殊情況的老年人進行補貼。要對社區養老服務的各項條件進行綜合評估，將基礎設施、服務團隊納入到評估的對象中，考察社區居家養老服務是否能夠符相應的管理制度，其服務專業及效果是否能夠更好地滿足老年人的需求，增強服務的規范性。二是開展績效評估。要針對各地社區基層居家綜合養老管理服務中心工作情況開展評估問效，具體內容包括各地社區基層居家綜合養老管理服務中心工作管理體系建設中的相關政府部門主導、基礎配套設施、服務人員隊伍、管理制度、服務工作成效、群眾服務滿意度等各個內容都要開展績效評估。在具體評估辦法方式上也可以采取內部綜合評估和外部其他評估方式相結合的評估辦法。三是對社區工作的日常監督、評價。社區居家養老服務工作所在的社區也要及時進行自我評估工作，熟悉了解評估制度和評估標準，及時將相關信息記錄下來，便于開展自我評估工作。要及時抽查養老服務的工作情況，保障社區居家養老服務的質量能夠符合標準和規范。發現問題及時記錄，并剖析原因，有針對性地對社區居家養老服務的方法進行調整，從而促進我國居家養老服務水平和管理水平的提高。

（四）充實專業隊伍，規范服務力量

充實專業化、職業化社區養老服務隊伍。一是加強養老方面專業技術教育。政府部門要加大對相關院校的政策、資金等方面的支持力度，再鼓勵設置養老管理與服務等專業上、在投入建設上、在教師招錄、招生上給予全力支持，在收費優惠上給予保障。從院校的專業入手，吸引培養一批又一批的專業人才。堅持需求倒逼專業補充調整，既是對院校專業體系的有利補充，也強化了專業的實操及價值意義。二是強化職業技能培訓，提高專業水準。在新老隊伍的交替過程中，定期開展技能培訓，對社區養老服務實施中出現的新情況新問題進行及時的消化吸收。針對養老服務方面的技能進行分塊分類攻堅掌握，完善培訓制度，形成良好的培訓習慣。定期組織開展職業技能培訓、比武，增強他們比學趕超的意識，不斷增強服務的質量水平。三是建立與再就業的緊密聯系，夯實基本服務隊伍。在再就業人群中吸收適宜人選加入社區養老服務隊伍，加強崗前的培訓、在崗的監督指導、服務評價反饋等。通過下崗再就業的形式，建立她們的職業信仰，提升她們的服務理念，增強服務隊伍的穩定性。四是提升社區聯建聯創單位的志愿服務實效。聯建聯創單位結合各自單位職能及個人技能，可申請加入助老服務志愿者隊伍，為老人提供志愿養老服務。將聯建聯創單位的服務活動納入單位績效考評及黨建工作考評等重要考評項目中，助推聯建聯創深入有效開展。

四、結語

經過上述內容對社區養老服務的分析，可以得出我國的社區居家養老服務發展起步較晚，但是由于它的出現符合我國的發展狀況，因此成為新興的時代潮流。近年來，社會上對養老事業的聚焦度越來越高，對社區養老服務的認可和接受也在不斷提升，對高質量的養老服務的需求也越來越高。在我國政府的全方位支持及引導下，相信在未來，居家養老服務會得到更大的發展，保障我國老年人的安全，為他們提供更好的服務，最終實現我國保障體系的完善以及利民舉措的推廣。