高校預算業務內部控制探討
——以省屬高校K大學為例

●歐陽萍

一、研究背景

黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“加強對政府內部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點。對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”。

2018年，中共中央國務院正式印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，意見中指出預算績效管理既要全面推進，將績效理念和方法深度融入預算編制、執行、監督全過程，構建事前事中事后績效管理閉環系統，又要建立責任約束制度，明確各方預算績效管理職責，清晰界定權責邊界，健全激勵約束機制，實現績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤。2020年以來，中央要求把“過緊日子、節約為民”落到實處，精打細算深化預算管理。內部控制是依法治國在單位治理層面的具體體現。高校內部控制是指學校為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。

二、K大學預算業務內控體系建設進展

K大學是J省政府直屬的公辦本科高校，學校內設15個行政管理部門，13個教學教輔院部。根據財政部印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》，學校自2013年以來，建立“1+N”模式的學校內部控制制度體系。學校成立了內部控制領導小組，由主要校領導擔任組長，領導小組下設辦公室，辦公室掛靠在財務處。

學校對預算業務、收支業務、政府采購等6大類業務分別出臺了相應的管理辦法。其中對預算業務控制主要建立以下制度和措施。

1.出臺了《學校預算管理辦法(試行)》，明確預算編制、審批、執行、決算與評價等相關程序，確保預算管理的嚴肅性。要求加強預算績效管理，建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。

2.要求建立校內預算管理內部協調機制，財務部門要正確把握預算編制有關政策，校內各部門要及時提供工作計劃及主要項目信息，按照規定進行項目評審；確保財務部門及時取得和有效運用與預算編制相關的信息，細化預算編制，提高預算編制的科學性。

3.財務部門根據按照規定程序獲上級財政部門批準的預算，提出校內部門綜合細化預算建議草案，上報校黨委會審定,經教代會通過后執行。各部門要根據批復的預算安排各項收支，確保預算嚴格有效執行。

4.加強決算管理，確保決算真實、完整、準確、及時，加強決算分析工作。

三、K大學預算內控體系建設存在的問題

（一）不完善的預算績效考核制約了預算管理的作用

預算績效的存在就是將預算所涉及的各個環節置于監督的環境下。實施預算績效考核是促進預算控制目標實現的重要手段。目前，學校預算績效考核存在如下問題。一是預算績效考核的范圍存在差距。學校沒有將所有預算經費納入預算績效考核體系，只是重點對上級主管部門要求的項目支出進行績效考核。其次，預算執行部門的績效考核存在交叉問題，未將牽頭部門（財務部門）和評價監督部門相分離。各部門、各學院的績效評價均是部門自評后提交牽頭部門匯總填寫。各部門、各學院都參與預算執行和預算績效考核。監督者與被監督者相互融合，預算績效考核的客觀公正性被大大削弱。沒有發揮不相容職責相分離對預算管理的監督作用。學校牽頭部門（財務部門）審核匯總各部門自評結果后，即結束了預算績效考核。沒有重視各預算執行部門編制預算的科學合理性、預算執行過程中的風險控制與資源配置效益，并沒有分析預算執行金額與預算金額的差異原因。最后，預算績效目標、績效評價的三級指標由預算執行部門自行設立，學校沒有建立與預算分解指標相對應的績效評價指標。缺乏與預算績效評價結果相對應的獎懲措施，預算執行效果好壞不影響各部門年度考核。年末，在預算績效考核中占主導地位的財務部門還需要接受全校各部門的各項服務滿意度評價及工作考核。這使得預算績效考核的公平性和有效性難以保證。

（二）薄弱的項目預算管理增加了預算控制的難度

學校在編制預算的過程中項目支出的預算約束較弱。在學校的細化預算執行方案中，各子表的預算項目多按部門職能分類和經濟科目分類列出，不能反映學校在基本支出和項目支出方面的總體預算安排。在各部門切塊預算子表中，雖然劃分了基本支出（運行經費）和項目支出（項目經費），但項目支出下的政府采購類的資本性支出，由于有需求部門，業務歸口管理部門、采購部門等多個部門、多個環節共同實施，沒有切分至具體某一部門，而是列在學校統管項目下，導致實施過程存在預算執行率的責任劃分不清晰。需求部門只管立項，具體實施拖沓的現象較為嚴重，導致很多資本性支出項目執行率很低。在學校2019年、2020年的決算報告中，政府采購類的大型修繕工程、信息化建設等項目預算執行率未達到50%。

（三）部門間信息溝通不暢，加大了預算編制的難度

預算編制部門與校內各部門之間的信息不對稱現象較為普遍。學校擁有較多的行政部門和二級學院。財務部門作為預算匯總和編制的歸口管理部門，很難對各部門上報的預算項目進行書面審查。各預算申報部門可以通過模糊預算目的、增加預算項目等方式增加預算申報金額。一些員工的預算法制意識較弱，預算編制內容隨意性較大。這些均不利于部門之間預算信息的流動。學校執行部門負責人審批本部門預算經費，部門內沒有獨立的機構和崗位負責財務預算工作,財務預算信息很難保障全面、專業、及時地反饋給財務部門。各部門、院系預算編制水平參差不齊。將所有經濟活動納入預算范圍和預算編制方法的選擇有很大的不確定性。上報的部門預算編制信息完整性和準確性不高。也導致在預算執行中預算調整時有發生。

四、健全高校預算業務內部控制的思考和建議

自《行政事業單位內部控制規范（試行）》發布以來，高校對預算業務的內部控制采取了一些措施，但大多以事后控制為主，普遍缺乏對預算管理的事前和事中環節的控制監督。尚未形成成熟、穩定的管理機制。預算業務作為高校財務管理的牛鼻子，亟待梳理業務中可能存在的風險隱患，加強內部控制建設。以上K大學預算業務內部控制中存在的問題，在國內高校也普遍存在。根據學校實際情況，都需要在以下幾方面加以完善和提高。

（一）根據預算項目的特點，選擇預算編制方法

根據預算法的要求，行政事業單位需要從職能分類和經濟科目性質分類的不同維度編制預算，這既困難工作量又大。與其他事業單位相比，高校這類單位的經費來源較為復雜，如果用一種方法來計算所有的預算項目，會存在很多問題。建議高校綜合運用各種預算編制方法，加強預算編制的合理性和準確性。對于人員經費和運轉類公用經費，在不違反國家政策和學校標準的前提下，可以通過定額預算的方法，準確獲得影響因素的基礎。針對商品服務支出預算項目下與職能部門、二級學院相關的部分業務費用預算，增量預算法可根據上一預算年度各部門資金使用情況，參照市場產品和服務價格的變動范圍，繼續采用。在教學經費支出和項目支出預算方面，努力推動零基預算法的應用。對于高校為實現短期或長期發展規劃目標而進行的上一年度未完成事項、跨年度建設項目、中期調整等，可將遞延預算法與滾動預算法結合使用，明確項目支出的責任部門和責任人,責任人從項目的需求提出到項目的采購驗收全程跟蹤負責，將項目管理績效與干部考核追責問責結合起來，提高高校預算編制的有效性控制。

（二）完善預算調整牽制制度

在預算執行過程中，各預算負責單位受到預算編制水平、價格變動、突發事件等的限制，預算調整在所難免。預算調整控制制度的存在不僅是必要的，而且可以使預算調整工作有規律可循。對于年初未列入預算并通過預算調整支出的預算支出項目，高校應深入調查該預算資金的使用方為何未在編制預算時列入預算，然后申請預算調整。對預算調整的審批，應當實行預算編制審批中實行的“兩上兩下”程序。有預算調整需要的部門向學校財務部門提交申請后，財務部門首先分析預算差異的大小，確定調整的合理性、可行性及可調資金范圍，經審查后，根據金額大小，報學校校長辦公會和學校黨委會。經會議審議批準后，將調整后的資金逐項分配到預算調整部門。學校還應根據現行細化預算支出審批辦法，按照不同的預算調整限額劃分審批級別和審批負責人。對于一定數額以內的預算調整，不需要實行“兩上兩下”的預算調整審批程序，并在申請不同數額的預算調整時，明確各預算執行主體需準備的支持材料清單。

（三）提高預算信息透明度

信息不對稱的普遍存在是組織內部需要進行監督的根本原因。預算信息的透明度和公開性越高，預算監督的實施效果越好，也有利于高校更好地履行公共受托責任。現階段，學校已按財務要求定期公開年度預算和決算報告，但仍應不斷細化部門預算決算信息和項目預算決算信息的預算主體，并予以公開。并在年底將各部門的預算績效評價結果上傳到信息披露界面，使學校各級領導和教職工在對預算進行內部監督時能夠獲得充分的信息參考，從而有利于督促業務部門落實績效責任，提高效率意識，并規范績效指標的設置。此外，提高預算監督能力不僅需要透明的信息披露，還需要在單位內部形成濃厚的預算法治氛圍。學校財務部門應努力提高學校內部人員預算管理的專業技能，通過在全校范圍內開展財務培訓，并在教職工會議上經常性地討論內控問題，逐步提高學校工作人員的預算管理和內部控制素養。充分發揮高校預算控制的作用，才能提高高校預算管理的水平。

五、結語

對于高校自身而言，研究高校預算業務內部控制有利于加強高校預算管理的實施效果，提高各項預算資金的使用效率和效益，確保預算資金真正用于高校學科建設、師生服務和高質量發展。在高校資金來源越來越多元化的背景下，高校要結合自身特點，強化內部控制監督檢查，加大問責問效力度，建立規范有序、執行有力、制衡有效的預算業務內部控制體系，切實提高教育資源配置和經費使用效率。