鄉村振興和新型城鎮化深度融合：機理與進路

俞淼

(天津師范大學 政治與行政學院，天津 300387；天津外國語大學 馬克思主義學院，天津 300204)

鄉村振興和新型城鎮化深度融合，是我國經濟社會高質量發展的內在要求，是深入推進中國式現代化、實現第二個百年奮斗目標的戰略舉措。黨的十八大提出新型城鎮化戰略，開啟我國城鎮化從以往注重實體規模增長向聚焦以人為核心的高質量發展轉變。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，旨在矯正以往的城市偏向發展戰略，解決城鄉發展不平衡不充分的矛盾問題。這兩大戰略設計在時間上具有繼起性，使兩者深度融合具有天然的政治基礎和實踐依據。鄉村要實現全面振興，必然離不開新型城鎮化優質要素的帶動，新型城鎮化發展也離不開鄉村人力資本、土地資本等釋放的紅利支撐。黨的十九屆五中全會要求全面推進鄉村振興、完善新型城鎮化戰略，“推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系”[1]。黨的十九屆六中全會更是以馬克思主義綱領性文件形式，將實施鄉村振興戰略和推進以人為本的新型城鎮化寫進黨的重要歷史決議[2]。由此，鄉村振興和新型城鎮化深度融合發展的頂層設計愈益明晰，各項支持政策和配套制度體系也日益成熟。

現有研究集中在關于鄉村振興和新型城鎮化融合發展必要性、互促關系和實踐路徑的探討。兩者融合必要性方面，陳麗莎[3]認為，鄉村振興和新型城鎮化都是提高資源配置效率、增進民眾收益、破解城鄉協調發展問題的重大戰略；張明皓[4]認為鄉村振興和新型城鎮化深度融合有利于建成共建共治共享的城鄉發展綜合體。兩者互促關系方面，陸小成[5]認為新型城鎮化是加快鄉村振興的關鍵動力，鄉村振興是促進新型城鎮化的重要支撐，二者應實現同頻共振；劉雙雙、段進軍[6]基于城鄉資源稟賦差異，認為鄉村振興和新型城鎮化存在雙面依托關系，資源短缺的城市離不開鄉村要素支撐，經濟社會發展較弱的鄉村需要城市化外援驅動。兩者融合路徑方面，卓瑪草[7]認為鄉村振興和新型城鎮化要堅持“統籌融合式”“共生可持續”“包容一體化”“高效高質量”等融合發展路徑；馮丹萌、孫鳴鳳[8]認為產業驅動、勞動力轉移和法治保障是推動鄉村振興和新型城鎮化深度融合的關鍵路徑；馬麗、潘穎[9]認為鄉村振興和新型城鎮化融合發展不僅要在基礎設施、產業結構和勞動力要素等“硬實力”方面解決問題，更要從生活習慣、文化信仰等“軟實力”方面消除城鄉鴻溝。總之，現有研究成果雖然對鄉村振興和新型城鎮化融合發展的必要性、互促關系、現實路徑等進行了深入分析，但對兩者融合發展的現實邏輯和內在機理的探討有待深化，對兩者融合路徑的分析尚需實踐層面的系統化思考。為此，本文在已有研究基礎上，從系統性視域探究鄉村振興和新型城鎮化深度融合的現實邏輯和內在機理，探討鄉村振興和新型城鎮化深度融合的實踐路徑。

一、鄉村振興和新型城鎮化深度融合的現實邏輯

新時代，我國社會主要矛盾發生了深刻變化，城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分問題顯得尤為突出。事實上，對整個國家而言，鄉村和城市是密不可分的，兩者是優勢互補、互惠共生的命運共同體，城鄉深度融合發展事關國家現代化建設進程。大力推進鄉村振興和新型城鎮化深度融合，完善和創新城鄉融合發展體制機制，構建“工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮”的新型工農城鄉關系，對破解鄉村發展不充分、城鄉發展不平衡的矛盾，最終解決“三農”問題具有重要現實意義。

(一)實現經濟社會高質量發展的客觀要求

新時代我國經濟發展步入新常態，由原先的注重經濟高速增長向追求經濟高質量發展轉變。鄉村振興和新型城鎮化融合發展，正是順應了我國經濟結構轉型的客觀需要。從經濟發展一般規律來看，結構轉型要求農業部門的份額減少，工業和服務業部門的份額增加。改革開放以來我國三次產業增加值的變化，清晰呈現了我國經濟結構轉型的現實圖景。國家統計數據顯示，1978年至2019年，我國第一、二產業增加值占GDP比重分別從27.7%、47.7%減少到7.1%、39%，總體呈下降趨勢；而第三產業增加值占GDP比重從24.6%增長到53.9%，呈現明顯的上升趨勢。此外，我國三次產業對GDP的貢獻率和增加值呈現同樣的變化趨勢，即第一、二產業的貢獻率總體呈下降趨勢，如2019年分別為3.8%、36.8%；而第三產業貢獻率呈上升趨勢，2019年高達59.4%[10]。現實表明，經濟結構轉型是高質量發展的助推器，這也正是鄉村振興和新型城鎮化深度融合的切入點。一方面，鄉村振興要求通過鄉村產業、生態、文明、治理、生活等全面振興推進實現農業農村現代化，這是高質量發展的根基工程。農業農村發展滯后仍然是影響我國經濟社會高質量發展的突出“短板”，也是攸關我國經濟結構平穩轉型的關鍵“變量”。要解決這一難題，將農業農村短板變為高質量發展的“潛力版”，必須實現農業農村現代化：依托產業興旺提升農業質量效益和競爭力，讓群眾從鄉村產業振興中獲得更多經濟紅利；依托生態宜居改善農村人居環境，讓群眾在青山綠水間安居樂業，享受美麗鄉村賦予的生態紅利；依托鄉風文明孕育農村新風尚，讓群眾從人文內涵中收獲更多精神紅利；依托治理有效實現鄉村社會和諧穩定，讓群眾從社會振興中得到更多發展紅利。實現鄉村居民生活富裕，是鄉村振興的最終落腳點，也是實現鄉村經濟社會高質量發展的題中之義。另一方面，新型城鎮化建設吸引了大量農業轉移人口入城，在滿足住房、子女教育、醫療等基本生活需求條件下，既帶動了城市相關產業發展，也拉動了消費增長，這是高質量發展的重要引擎。2014年中共中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》明確設定了我國新型城鎮化發展的戰略任務和主要指標。在城鎮化水平方面，要求以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化，使常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率分別達到60%和45%。在基本公共服務方面，尤其強調要保障農民工隨遷子女平等享有受教育權利，要求其接受義務教育比例達到99%。在基礎設施建設方面，要求重點改善人居環境，破除各種“城市病”，尤其將公共交通放到城市交通發展的優先位置，解決老百姓詬病的交通擁堵問題。國家發改委印發的《“十四五”新型城鎮化實施方案》提出，到2025年，全國常住人口城鎮化率穩步提高，戶籍人口城鎮化率明顯提高；加快農業轉移人口市民化。因此，鄉村振興和新型城鎮化融合發展，不僅是鄉村提質增效、實現農業農村現代化的有效途徑，還是城市更宜業宜居、實現高質量發展的關鍵所在，也是我國經濟結構轉型的迫切要求。

(二)破解城鄉發展不平衡及鄉村發展不充分難題的治本之策

改革開放以來，隨著我國城鄉關系政策的演進，新型城鎮化建設穩步推進，城鄉融合發展取得了一定成效，尤其是黨的十八大以來，我們黨領導人民打贏脫貧攻堅戰，實現了全面建成小康社會目標，取得了農業農村發展的歷史性成就，但鄉村發展還存在不少“短板”，城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分矛盾仍然突出。推進鄉村振興和新型城鎮化深度融合，旨在縮小城鄉發展差距、實現農業農村現代化，促進城市和鄉村在良性互融中實現高質量發展。作為一個人口大國和農業大國，要實現全面建設社會主義現代化國家這一宏偉目標，不僅要補齊鄉村發展不充分這個“短板”，實現鄉村全面振興，而且要全面提升城市發展質量，實現新型城鎮化和鄉村振興有機融合、協同發展。

當前，鄉村發展“短板”可以歸結為“三農”發展的不充分問題。一是農業發展不充分。由于我國土地流轉制度尚不健全不完善，農業資源協調利用率低，農業仍然以小規模經營為主，98%的經營主體還是小農戶，導致農業規模化發展不充分；農產品規模和效益不平衡，生產成本高，比較效益差，使農業效益實現不充分；農業的生產和生態功能不平衡，綠色化、數字化發展任重道遠，農業生態化和智慧化程度發揮不充分。在農業綠色化問題上，近年來我國農用化肥折純施用量總體上有所降低，但單位面積施用量仍高于世界平均水平。同樣，農藥施用量總體上也有所減少，但按照單位面積折算還是遠高于發達國家。在農業數字化應用上，雖然大數據、物聯網、云計算和人工智能等現代科技逐漸應用于農業領域，但農村網絡基礎設施尚不完善，農業數字化水平還有很大提升空間。二是農村發展不充分。從現狀來看，城鄉發展“一條腿長一條腿短”的問題還很突出。隨著城鎮化的快速發展，鄉村更多青壯年勞動力流入城市，造成鄉村人口急劇減少，大量村莊出現“空心化”現象。同時，鄉村教育、醫療衛生、養老和公共文化服務等較為落后，使鄉村基本公共服務供給不充分，不能滿足農民的美好生活需要。三是農民發展不充分。農民增收問題仍是一個現實難題。當前，我國農民收入基本上來源于家庭經營性收入和工資性收入，而財產性收入和轉移性收入占比很低，而且工資性收入本身具有很大的不穩定性，容易受經濟形勢、自然條件、自身技能等多重因素影響。同樣，農民權益保障問題也是一大難題。雖然黨的方針政策和國家法律法規對農民權益保障作了系統規定，但在基層實踐中往往出現各種偏差。

與此同時，城鄉發展不平衡問題突出，主要表現在基本公共服務、基礎設施等方面存在明顯差距。鄉村振興和新型城鎮化深度融合發展勢在必行，這不僅順應了5億多鄉村常住人口的新需求，而且可以滿足3億多城鄉流動人口的新期待，能使廣大群眾共享改革紅利、增強幸福感，有效解決鄉村發展不充分和城鄉發展不平衡問題。

(三)加快城鄉資源要素雙向自由流動的現實需要

城鄉關系是事關現代化成敗的關鍵問題。改革開放以來，我國對城鄉關系不協調狀況進行了系列調整，加快了城鄉一體化進程。但從現實情況來看，影響城鄉資源要素自由流動的問題依然突出，如土地、人才、技術、資本等生產要素主要由鄉村向城市“單向”流動，導致鄉村優質生產要素缺乏。要改變生產要素單向流入城市的態勢，加快資源要素在城鄉之間雙向流動，迫切需要實現鄉村振興和新型城鎮化深度融合。一是通過城鄉深度融合，有效整合城鄉要素資源，實現城鄉各類要素的高效配置。要重塑新型城鄉關系，實現人、地、錢、技等要素在城鄉之間自由流動和平等交換，尤其要深化農村土地制度改革，完善鄉村發展多元化資金保障機制，加快科技成果入鄉轉化；優化城鄉資源要素配置，提高資源利用效率，推動城鄉基本公共服務普惠共享，實現城鄉基礎設施一體化規劃和建設。二是通過城鄉深度融合，著力改善城鄉資源要素流向。要破解以往鄉村要素單向流入城市的問題，通過實施鄉村振興，形成人才下鄉、技術下鄉、資金下鄉的“集合效應”，使鄉村產業發展、生態振興、醫療和教育改善等獲得更多優質要素支持，從而激發鄉村發展活力，促進農業農村現代化。三是通過城鄉深度融合，持續推動鄉村剩余勞動力向城鎮轉移。鄉村人口向城鎮有序轉移為鄉村振興急需的要素配置和產業優化提供了條件，也是新型城鎮化發展產生了大量就業崗位的結果。如隨著城鄉深度融合和新型城鎮化發展，城市基礎設施建設和房地產業吸納了大量鄉村勞動力就業。此外，近年來鄉村產業結構調整優化，也促進了鄉村勞動力向城鎮轉移。一方面，農業機械化水平不斷提升，耕種收“機器代人”程度加深，釋放了大量鄉村剩余勞動力。有關測算表明，1998年至2012年我國農業機械化對鄉村勞動力轉移增長的貢獻率高達42.41%[11]。隨著農業機械化深入推進，鄉村勞動力將大量向非農領域轉移。另一方面，以土地流轉、土地托管等為標志的鄉村土地集中經營、規模化經營，也釋放了大批農業勞動力進城務工、經商等。

二、鄉村振興和新型城鎮化深度融合的內在機理

鄉村振興和新型城鎮化兩大戰略雖然實施的空間區域不同，但兩者發展機理和目標指向高度一致，都是為了凝聚城鄉合力，推動城鄉異質功能深度耦合，實現城鄉高質量發展。事實上，鄉村振興和新型城鎮化能不能深度融合，是建立在兩者各自優勢基礎之上的。對經濟社會發展薄弱的鄉村而言，迫切需要城市人才、資本、技術、管理經驗等優質要素的支持和帶動。對資源短缺的城市而言，要想實施新型城鎮化，也離不開鄉村繁榮的支撐，尤其是鄉村人力、物力等資源，可以為新型城鎮化提供基礎和保障。可見，基于城鄉資源稟賦的差異，鄉村振興和新型城鎮化必然成為融合共生、互惠共贏的命運共同體。

(一)優質的城市要素能夠為鄉村振興注入發展動力

長期以來，由于鄉村產業發展質量不高、活力不足等問題，大量勞動力、資本、技術等資源向城市集聚，客觀上造成鄉村振興所需各類資源要素匱乏。一是鄉村“精英移民”(即人才由“鄉”進“城”)問題導致鄉村常住勞動力素質偏低。近年來，由于城鎮化建設加速，“由鄉進城”的鄉村轉移勞動力呈現明顯的“精英移民”特點，這部分轉移勞動力在年齡結構、文化程度、思想意識等方面遠遠優于鄉村留守人口。鄉村常住人口年齡老化、文化素質偏低，加劇了鄉村產業蕭條凋敝，影響鄉村全面振興。二是鄉村土地要素利用效率不高。近年來，全國一些地方出現了土地拋荒現象。有調查數據表明，78.3%的村莊存在耕地拋荒現象，西部山區與非農就業程度高的地區耕地拋荒比例更高，如經濟發達省份廣東的耕地拋荒發生率在90%左右[12]。雖然我國農村土地流轉政策已出臺多年，但土地流轉現狀并未呈現快速增長趨勢，農業規模化經營程度仍然不高，農業經濟效益仍然偏低。三是鄉村建設資金嚴重不足。近年來，雖然國家支持“三農” 的力度持續加大，每年都給予農業農村大量的資金扶持，但鄉村產業發展、基礎設施建設、人居環境改善、有效治理等對資金需求量越來越大，加之鄉村本身資產、資金存量不足，鄉村建設資金嚴重缺乏。

破解鄉村振興所需各類要素嚴重短缺問題，城市優質要素能夠為其注入發展動力。其一，城市資本下鄉、城市優質要素流向鄉村，尤其是城市工商資本下鄉，能夠推動農工融合，補齊農業農村發展短板，解決鄉村建設資金缺乏和村集體經濟“造血功能”不足問題。其二，城市優秀人才下鄉，既能夠帶動資金、技術、經驗等城市資源要素向鄉村集聚，為鄉村發展新業態、引進產業新模式注入動力；又能夠在廣大鄉村傳播城市先進生產和生活理念，推動城鄉生產和生活方式融合，縮小城鄉差距，增強鄉村社會吸引力。其三，隨著農村土地流轉有序推進和集體經營性建設用地入市，大量城市發展要素流入鄉村，促進了農業現代化和鄉村經濟發展，使農村土地改革紅利充分釋放，農民獲得更多的土地增值收益。此外，在推進鄉村振興過程中，大批青年優秀人才從城市返鄉下鄉，既充實了鄉村人口，解決了鄉村“精英移民”造成的“空心化”問題，又提高了鄉村勞動力素質，成為鄉村可持續發展的重要生力軍。

(二)鄉村振興可以為新型城鎮化釋放高質量發展紅利

鄉村振興和新型城鎮化是互惠共贏的命運共同體，新型城鎮化能夠為鄉村產業、人才、文化、生態和組織等方面振興賦能添力，鄉村振興發展到一定程度，也會對新型城鎮化產生溢出效應。隨著農業生產率的大幅提高，大量人力、土地、資本等生產要素必然從鄉村釋放出來，從而為城市高質量發展帶來人口紅利、土地紅利和資本紅利。一是鄉村振興可以為新型城鎮化釋放“人口紅利”。在農業現代化過程中，農業機械化水平提高，農業內部各行業對勞動力需求減少，從而釋放出大批農業剩余勞動力向城鎮轉移，這為新型城鎮化發展提供了充足的勞動力支持。有學者經過測算表明，我國農村進入城市就業的勞動力2017年已達到1.72億人，占到城市全部就業人口的1/3以上[13]。可見，農村剩余勞動力轉移就業已經成為新型城鎮化發展的重要推動力。實施鄉村振興戰略，對農村勞動力人口進行農業職業技能培訓和各類實用技術培訓，不僅能夠培育出大批新型職業農民，而且可以提高“由鄉入城”就業勞動力供給質量，為新型城鎮化提供新的“人口紅利”。二是鄉村振興可以為新型城鎮化釋放“土地紅利”。由于長期二元體制的影響，我國城鄉土地雙向自由流動存在諸多障礙，直接影響到城鄉融合發展。深化農村土地制度改革，既能有效推進鄉村振興戰略實施，使農民共享改革發展紅利，也能破解城鎮土地資源緊缺問題，為新型城鎮化開發“土地紅利”。2019年4月，中共中央、國務院下發的《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》要求“完善農村土地征收制度”，“允許農村集體經營性建設用地入市”，“允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市”[14]。2022年3月,國家發改委印發的《2022年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》指出，“健全城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制”，“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”，“合理新增建設用地計劃指標”，“以縣域為基本單元推動城鄉融合發展”[15]。這些政策舉措，有利于優化城鄉土地要素配置，解決城鎮土地緊缺問題，為新型城鎮化開發“土地紅利”，推動高質量的城鄉融合發展。三是鄉村振興可以為新型城鎮化釋放“資本紅利”。馬克思認為：“資本本身總是表現為這種會直接自行增值的價值。”[16]資本的增值特性使其具有趨利性，始終追求效益最大化。資本的這種趨利性決定其具有流動性特點，在市場機制作用下，總是從效益低的生產部門流向效益高的生產部門。經濟新常態條件下，我國城市制造業原有的比較優勢日益削弱，投資收益率下降。實施鄉村振興戰略，通過城鄉融合，發展鄉村田園綜合體、智慧農業、數字農業等新產業新業態，延伸原有產業鏈和價值鏈，有利于增加投資收益率。由于城鄉資本收益率的差異，在市場作用下，大批原來在城市投資的企業轉而入駐鄉村投資新產業新業態，在促進鄉村產業振興的同時，也倒逼城市制造業轉型升級，為高質量的新型城鎮化釋放“資本紅利”。此外，實施鄉村振興，通過城鄉一體化規劃，有利于鄉村和城市互補互促，實現二者在生產、生活、生態等方面良性互動，既加快了農業農村現代化，也提升了新型城鎮化建設質量。

三、鄉村振興和新型城鎮化深度融合的實現進路

習近平強調指出：“要把鄉村振興戰略這篇大文章做好，必須走城鄉融合發展之路。我們一開始就沒有提城市化，而是提城鎮化，目的就是促進城鄉融合。”[17]鄉村振興和新型城鎮化深度融合，應該將鄉村和城鎮看作共生共贏的有機整體，基于兩者協調推進的內在驅動機制，著力形塑統籌聯動、綠色可持續、協同高質量、包容一體化發展的城鄉命運共同體。

(一)以現代產業體系引領城鄉“統籌聯動式”發展

鄉村振興和新型城鎮化深度融合的核心問題是要實現城鄉要素市場及產品市場的無縫對接、聯動一體，使城鄉產業形成優勢互補、相得益彰的統籌發展格局。為此，必須加快發展現代產業體系，促進城鄉要素雙向自由流動，推動現代服務業和先進制造業、現代農業深度融合，以全產業鏈布局優勢推動城鄉產業協同發展。當前，在鄉村振興和新型城鎮化兩大戰略統籌推進背景下，城鄉之間要素及產業聯系日益密切，應該充分發揮市場機制作用，推動要素資源在“城—鄉”間雙向優化配置，以城鄉產業聯動和經濟要素互融互促實現“高質量城鎮化”和“鄉村產業振興”緊密銜接。一是要將都市圈城鄉產業融合作為發力點，打通城鄉要素自由流動渠道，構建都市圈平衡一體的產業布局，實現城鄉要素鏈、產業鏈、供應鏈、價值鏈的互聯互通，激發城鄉互補、工農互促的內生動力。二是要將縣域作為城鄉深度融合的著力點，通過產業集聚和規模經濟效應，形成對鄉村振興的輻射帶動能力。縣域具有“城尾鄉頭”的區位優勢和要素銜接的平臺優勢，是連接城市、輻射鄉村的重要紐帶。要提升縣域產業支撐能力，著力發展對農業農村帶動力強、比較優勢明顯以及就業容量大的產業，加快產業功能區建設，持續推進產業鏈升級和數字化轉型，引導產業集聚集群發展，促進優質要素在城鄉之間自由流動和合理配置，為農村富余勞動力就近就業提供更加充足的崗位。三是要將農業農村現代化作為城鄉融合的戰略基點，打造農業全產業鏈，推動鄉村一、二、三產業深度融合，著力發展農產品加工、休閑旅游、農村電商三大產業，建設一批高質量的田園綜合體和特色小鎮，壯大鄉村經濟新業態。特色小鎮建設不是造一堆房子、強迫百姓上樓，而是憑借各地資源稟賦和比較優勢，著力發展特色產業，打造生產、生活、生態融合的新型產業社區和百姓宜業宜居福地。田園綜合體是現代農業、休閑文旅、田園社區的有機融合體，各種要素有效集成，各個產業互融互動，實現城鄉聯動發展和生產生活一體化。因此，大力培育數字化、智慧化的特色小鎮和田園綜合體，建設現代產業體系新高地，是鄉村振興和新型城鎮化深度融合發展的重要方向。

(二)以生態文明建設力促城鄉“綠色可持續”發展

鄉村和城市兩者都是優美生態環境的責任主體和受益主體。因此， 從生態文明視角來看，鄉村振興和新型城鎮化深度融合，就是城鄉優美生態環境的有機結合，要求城鄉生態過程互補共生，真正實現城鄉協調、綠色、可持續發展。這要求我們在推進鄉村振興和新型城鎮化融合發展過程中始終貫徹生態文明建設理念，絕不能以犧牲生態為代價來換取鄉村振興和新型城鎮化的短期收益。一方面，要以高質量綠色發展理念推進新型城鎮化，嚴禁城鎮污染向鄉村轉移。新型城鎮化是城鄉統籌、產城互動、生態宜居的城鎮化，不僅需要同步推進新型工業化，還需要大力加強生態環境改善。要想提升新型城鎮化的內在承載力，必須提高能源和資源利用效率，創新低碳減排技術，加快傳統產業綠色轉型，倡導綠色消費和低碳生活，從源頭上加強對城鎮工業污染物、生活垃圾及污水等的有效治理，嚴防城鎮污染向鄉村轉移。另一方面，要厚植鄉村生態環境優勢，持續推進“綠水青山”向“金山銀山”轉變，通過美麗鄉村建設，賦能鄉村“綠色振興”。要加快現代農業產業體系建設，促進農業綠色高質量發展，推進化肥農藥減量增效，有效防止農業面源污染，加大農業廢棄物回收利用力度，保護修復鄉村生態系統，整治提升鄉村人居環境。在改善鄉村生態環境基礎上，大力發展綠色農產品和有機農產品，提高農產品質量安全水平，確保城鄉居民消費安全，實現城鄉生態美、產業興、百姓富三者有機融合。

(三)以基層社會治理現代化賦能城鄉“協同高質量”發展

基層社會治理現代化是城鄉協同高質量發展的堅實保障，是建設城鄉社會治理共同體、推動城鄉無差別融合發展的現實基礎。從我國經濟社會發展的實際來看，要實現鄉村振興和新型城鎮化深度融合，應著力提升基層社會治理現代化水平，以“善治城鎮化”聯動對接“鄉村有效治理”[18]。一方面，要充分觀照城鄉基層社會治理的同質性，實現城鄉治理體制機制的全面并軌。長期以來，城鄉發展的差異性，使城鄉社會治理并軌成為我國經濟社會高質量發展需要特別注重的問題。因此，要正確認識城鄉基層社會治理同質性，變城鄉二元分治為并軌同治，將依法治理、多元治理、數字治理、智慧治理等城市社區治理先進經驗應用到新型農村社會治理實踐中去，實現農村基層社會治理現代化，提升城鄉協同高質量發展水平。在發展布局上，要通盤考慮、統籌規劃鄉村振興和新型城鎮化一體化布局，要將城鄉基層社會治理體系與城鄉規劃、產業布局、生態環境、農田保護、 村落分布等有機銜接，推動城鄉功能區互補融合、協同發展。在輻射帶動上，要做到鄉村振興和新型城鎮化同頻發展，以優質的城市要素和豐厚的鄉村自然稟賦優化城鄉生產生活空間，將新型產業園、特色村鎮等建設成為城鄉融合發展的支撐空間，著力發展鄉村旅游、養老、休閑等現代服務業，為城鄉社會治理現代化提供現實的物質基礎。在治理方式上，要構建城鄉一體化的基層治理體系，做實城鄉同頻共振的網格化社區治理，創新“黨建+網格”“網格+干部下沉”等基層服務機制，打通基層治理堵點，滿足群眾服務需求。另一方面，客觀考量城鄉融合發展水平的地區差異，對各地方城鄉融合發展質量進行有效性評估，因地制宜、循序漸進地推進鄉村振興和新型城鎮化協同高質量發展。尤其要注重在鄉村振興戰略實踐中，既堅持依法治理鄉村，又充分發揮村民自治、新鄉賢引領鄉風文明、村規民約道德教化等非正式機制對鄉村治理的特殊作用，還要將城市優質文明要素引入鄉村治理，以自治、德治、法治“三治融合”賦能鄉村全面振興和新型城鎮化高質量發展。

(四)以體制機制改革創新推動城鄉“包容一體化”發展

要實現鄉村振興和新型城鎮化深度融合發展，必須從根本上破除阻礙城鄉要素雙向自由流動的體制機制，推動城鄉經濟社會“包容一體化”發展。在推進兩大戰略的實踐中，要解決工農互促、城鄉互補、協同發展問題，亟須完善相關體制機制，破除“人、地、錢”在城鄉之間自由流動障礙，既促進城市優質要素下沉鄉村，成為鄉村振興的重要牽引力；又助推農業農村現代化轉型，引導農業人口有序轉移并有效融入城鎮，為新型城鎮化高質量發展釋放人口紅利。要實現這一目標，需要將鄉村振興“產業興旺、生態宜居”和新型城鎮化“以人為本”二者有機融合起來，實現城鄉包容一體化發展。一是要著力提升農業轉移人口市民化質量，確保城鎮新老居民享有均等化的公共服務。要圍繞 “人的城鎮化”這一核心問題，繼續深化戶籍制度改革，以農業轉移人口的生活質量和職業發展為依據，著力實現農業轉移人口由“鄉”到“城”的有效轉變。為此，要加快農業轉移人口有序實現市民化，出臺和完善教育、就業、社保、醫療、養老、住房等基本公共服務領域的各項配套制度措施，推動農業轉移人口在生產生活方式上真正融入城鎮。二是要深化要素市場化配置改革，加速以“人、地、錢”為核心的資源要素在城鄉間流動自主有序、配置均衡高效。黨的十八大以來，我國要素市場化配置改革深入推進，要素自由流動的制度障礙日漸消除，大量資本、技術、數據信息等優質要素從城市流入鄉村，城鄉要素雙向流動和優化配置在實踐中取得明顯成效。盡管如此，當前城鄉要素市場化改革的空間依然很大。要在持續深化市場化改革進程中繼續減少政府對城鄉要素市場干預的程度，促進城鄉“人、地、錢”等要素優化配置和平等交換。在土地要素上，既要堅守耕地紅線，又要加快農村土地“三權分置”改革，進一步拓寬農民對土地要素選擇權，創新農村土地經營方式，提高農村土地利用效率。與此同時，要提高勞動力、資本、技術、信息等生產要素的配置效率，通過優化城鄉要素配置渠道實現城鄉深度融合發展。三是在防范風險前提下，既要充分發揮好財政支農的杠桿效應，又要鼓勵引導城市工商資本下鄉投入鄉村經濟振興。在城鄉融合進程中，政府應該統籌安排財政支農資金，創新支農投入機制，提高支農資金使用效率，為激發鄉村內生發展力提供保障。政府要在確保土地性質不變、農民利益不受損的前提下，鼓勵引導城市工商資本以參股控股等形式參與農業項目建設。同時，要進一步完善風險補償機制，解除城市工商資本的后顧之憂。在充分兼顧土地利用功能和社會保障功能基礎上，增加對出讓土地農戶的補償力度，使農民在土地資源優化配置中獲取更多經濟收益，為城鄉“包容一體化”發展增添現實動力。