“利益”視域下加快法治社會建設路徑研究

梁知博

(中共陜西省委黨校[陜西行政學院] 法學與社會治理教研部，西安 710061)

加快推進法治社會建設是學習貫徹黨的二十大精神和踐行習近平法治思想的重大實踐舉措，是2035年基本實現社會主義現代化的內在要求，也是推動民生事業高質量發展的重要內容。必須在習近平法治思想指導下切實加強法治社會建設，積極探索加快法治社會建設的有效路徑。

一、加快法治社會建設的價值追求及工作總抓手

法治社會要求國家與社會之間關系法律化，社會治理方式法治化，社會成員處理個人事務遵法、參與公共事務依法，形成事事有法(規)可依，事事依法有序、和諧的局面。

(一)加快法治社會建設的價值追求

1.加快法治社會建設是學習貫徹黨的二十大精神和踐行習近平法治思想的重大實踐舉措。黨的二十大報告明確要求加快法治社會建設，同時法治社會建設也是習近平法治思想的重要內容。學習貫徹黨的二十大精神和習近平法治思想是各級黨員干部的必修課，是全民的自覺行動。理論的生命力在于指導實踐。既要從文本上弄懂悟透黨的二十大精神和習近平法治思想的核心要義、理論精髓，更要把黨的二十大精神、習近平總書記關于法治社會建設的重要思想轉化為法治社會建設的生動實踐，以法治社會建設的成就衡量干部學習黨的二十大精神、習近平法治思想的深刻程度。

2.加快法治社會建設是基本實現社會主義現代化的內在要求。黨的十九大報告對法治社會、法治國家建設提出了明確要求，即到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會，黨的二十大報告要求“加快”法治社會建設。法治社會建設既是2035年遠景目標的內容，又是法治國家建設的基礎。法治國家不可能在真空中建設，必須立足客觀存在的社會環境。只有整個社會成員養成尊法學法守法用法的習慣，社會治理方式法治化，形成濃厚的法治社會環境，才有利于推進法治國家建設；只有不斷加強法治社會建設，逐步提升、擴充保障公民權利的程度和范圍，激發其創造力，才能不斷為法治國家建設積蓄人才、貢獻智慧。從時間維度上看，現在距離基本實現社會主義現代化僅有十多年時間，法治社會建設時間緊迫、任務艱巨，刻不容緩。

3.加快法治社會建設是增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重要舉措。加快建設法治社會是保障和推動民生事業高質量發展的需要。我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。幸福生活不僅指社會成員衣、食、住、行有保障，而且包括對社會穩定、權利保障、誠信友愛、人人平等、和諧有序等法治層面內容的需求。因此，習近平指出，“平安是老百姓解決溫飽后的第一需求”[1]，并要求“深入推進社會治安綜合治理，堅決遏制嚴重刑事犯罪高發態勢，保障人民生命財產安全”[2]。

(二)加快法治社會建設的主要目標及工作總抓手

法治社會建設涉及方方面面的內容，千頭萬緒，如法規(規約)建設、組織建設、誠信建設、法治文化建設、網絡治理、矛盾糾紛調處機制建設等，歸納起來，主要是兩個問題：建設什么樣的法治社會以及怎么樣建設法治社會。法治社會建設的主要目標回答了建設什么樣的法治社會，工作總抓手回答了怎樣建設法治社會，二者有內在的邏輯關系，即法治社會建設的主要目標內在包含了建設法治社會的路徑或者說工作總抓手。為了加快建設法治社會，必須刪繁就簡，牢牢抓住法治社會建設的主要問題，即法治社會建設的主要目標和工作總抓手。全民守法①是法治社會建設的主要目標，全民守法建設是建設法治社會的工作總抓手。

1.全民守法是法治社會建設的主要目標。社會是由家庭、組織、個人等構成。個人是社會的基本單元，無個人就無組織，也無由個人和組織構成的社會，故法治社會建設的根基在每一個個人。按照《法治社會建設實施綱要(2020-2025年)》(以下簡稱《綱要》)的表述，法治社會的理想模樣是形成一個“信仰法治、公平正義、保障權利、守法誠信、充滿活力、和諧有序”的社會，按《綱要》總體目標要求，到2025年法治社會建設應當“‘八五’普法規劃實施完成，法治觀念深入人心，社會領域制度規范更加健全，社會主義核心價值觀要求融入法治建設和社會治理成效顯著，公民、法人和其他組織合法權益得到切實保障，社會治理法治化水平顯著提高，形成符合國情、體現時代特征、人民群眾滿意的法治社會建設生動局面，為2035年基本建成法治社會奠定堅實基礎”[3]。深入研究前后二者的關系，后者(總體目標)是達成前者(理想模樣)的手段，“理想模樣”才是法治社會建設的主要目標，即法治社會是“全民守法”的社會。無論是《綱要》闡述的信仰法治、公平正義、保障權利，還是守法誠信、充滿活力、和諧有序，其內在本質和要求都是全民守法。只要全民自覺守法、信仰法治，人人在法律的范圍內行使權利、履行義務，社會就有公平正義、穩定秩序，權利就有保障，即只要人人守法，就能達成《綱要》中所描述的法治社會樣態。因此，全民守法是法治社會是否建成的顯著標志。

2.全民守法建設是建設法治社會的工作總抓手。如何建設法治社會，其中心工作是什么？實際上法治社會建設欲達成的主要目標已經內含了法治社會建設的路徑，即以全民守法建設為工作中心，其它如規則建設、誠信建設、建立糾紛調處機制等都要服從和服務于全民守法建設，以全民守法建設統領法治社會的其它建設。無論是推動全社會增強法治觀念、健全社會領域制度規范，還是加強權利保護、推動社會治理法治化、依法治理網絡空間等，又或者為全民守法創造條件、提供保障，對全民守法提出要求，均可以概括為全民守法路徑建設，其核心價值與最終目的在于引導社會主體遵守法律。從學界關于法治社會建設的研究來看，重點集中在法治社會建設的路徑和內容等方面，而對路徑建設所欲達到的目的研究還不夠深入。因此，我們既要低頭踏實研究法治社會建設的路徑，也要抬頭盯緊目標，牢牢抓住全民守法建設這個中心工作，以目標引領路徑建設，緊抓全民守法建設這個法治社會建設的工作總抓手。

二、全民守法建設的內在邏輯

全民守法建設的核心在于引導公民形成自覺的守法習慣。公民的守法習慣并非與生俱來，而是在各種因素的合力作用下逐漸養成的，有其內在邏輯根據。

(一)公民守法習慣養成的阻滯因素

1.法治傳統缺乏。我國社會有著2000多年的封建社會發展史，始終以皇權為代表的封建特權為主導是其主要特征，雖有法律，但無法治，法治傳統缺乏，法律不過是特權階級維護統治、剝削人民的工具。有學者認為：“我國是一個沒有法治傳統的國家，在社會轉型時期，封建主義特權思想還很嚴重，等級觀念，官本位意識在某些人的觀念和思想中還有重要的地位。在法制建設過程中，注重個人角色權威、忽視制度權威、輕視法律的現象在某些黨員領導干部中依然存在。”[4]

2.人治傳統根深蒂固。皇權主導的特權思想必然導致人治，人治是我國傳統歷史文化的主軸，沒有民主，也沒有現代意義上的法治。大量案例表明，一些黨政干部之所以沒有樹立起現代意義上的法治觀念，造成極壞影響，與人治傳統密不可分。實踐中，個別政府部門抱著“維穩”怕亂的心態，遵循“搞定就是穩定”“沒事就是本事”，以息事寧人的人治思維方式，依權不依法解決糾紛，直接助長了部分民眾信“訪”不信“法”的上訪行為。個別糾紛通過上訪看似得到解決，但為社會長期和諧穩定埋下隱患。有學者認為：“我們不安地看到，由于歷史上人治傳統的深刻影響，社會民眾對權力深信不疑，當發生重大困難而尋求解決途徑時，社會民眾更樂意尋求信訪途徑。”[5]

3.法律信仰闕如。法治社會是人人尊法、守法、用法的社會。公眾對法律忠誠的信仰是建設法治社會的關鍵，法律信仰缺乏，法律沒有權威，社會民眾信權不信法，法治社會不可能建成。有學者認為：“職業法官、檢察官們常指責其他職業的人不遵守法律，而一般公眾則認為法律不起作用是因為執行法律的人帶頭破壞了法律。其實法律不起作用主要原因在很大程度上是官員和公眾普遍存在的對法律信仰不夠。”[6]

4.法律意識不強。公民的法律意識、法律知識、法律情感直接關系著公民是否能自覺遵守法律，其中法律意識是基礎。有法律意識，沒有法律知識，可以借助法律專業人士提供服務；有法律知識，沒有法律意識，則既不會依法維權也不會自覺遵守法律。從歷史維度看，我國公民的法律意識雖然有了一定程度的提高，但對標建設法治社會的要求，仍有一定差距。有學者認為：“當前中國法律實施的最大障礙是公民規則意識的缺乏，這也是目前法律實施不甚理想的主要癥結。”[7]

另外，司法公信力不高，領導干部不能率先垂范，依法維權周期長、成本大，體制機制不健全等，也是導致公民守法習慣難以養成的因素。

(二)公民守法習慣養成的內在邏輯——利益引導

上述研究從不同側面不同程度揭示了阻滯公民守法習慣養成的因素，但主要集中于從上層建筑、社會意識層面展開探討。按照馬克思辯證唯物主義經濟基礎決定上層建筑、社會存在決定社會意識的理論，公民守法習慣養成的內在邏輯應當從經濟基礎、“利益”中去尋找。

1.“利益”是人行為持續不竭的內在動力。利益是歷史唯物主義的基本范疇，與經濟基礎直接相關。馬克思認為：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”[8]列寧稱利益是“人民生活中最敏感的神經”[9]，認為“利益”推動著民族的生活，“千百萬群眾走向社會主義和共產主義，不是直接依靠熱情，而是借助于偉大革命所產生的熱情，依靠個人興趣、依靠從個人利益上的關心、依靠經濟核算”[10]。馬克思主義利益理論認為，任何一個社會首先必須滿足人們的物質利益需求，社會變革歸根結底都是人和人之間利益關系的重新分配與調整，利益是推動社會生產不斷向前發展的永恒內在驅動力，最終決定著上層建筑、決定著社會意識。在以經濟建設為中心的社會主義市場經濟背景下，人們的利益訴求被無限放大強化，成為絕大多數人行為的首先考量內容和內在動力。市場經濟是利益經濟，利益觀念是市場經濟中的基本觀念，利益像一根無形的杠桿，撬動著市場經濟中的一切要素，驅動人的行為。

2.法律是利益的表現形式。利益的分配向度、尺度不僅決定著立法的內容，同時決定著法律實施的程度。可以說，所有學科都直接或間接與利益有著千絲萬縷的聯系，法學學科則與利益關系最為密切。從法學理論體系的建構到法律規范的設計，再到法律實踐的運行，沒有哪一個領域、哪一個環節不與“利益”緊緊糾纏在一起。馬克思主義法學理論認為，法是由經濟基礎決定的，法不過是對經濟關系的記載和表明。馬克思恩格斯在《德意志意識形態》中提出：“無論是政治的立法或者市民的立法，都只是表明和記載經濟關系的要求而已。”[11]從立法角度看，法律始終圍繞著“利益”分配而進行，通過利益初始分配，形成有序、穩定的社會運行秩序。從法律實施角度看，無論是執法，還是司法，都不過是對立法環節利益分配的實現、保障過程，通過不同主體、不同環節、不同層次利益運轉體系的前后有效銜接形成相對穩定的社會利益結構。特別是司法環節，人民法院的主要任務不僅僅是機械、教條地適用法律，而是要圍繞黨和國家中心工作，遵循主流價值，依法充分權衡當事人之間的利益，當事人與國家、集體、社會之間的利益，努力通過具體個案裁判，實現對法律規范、一般法律原則的闡釋，為社會成員的行為選擇提供鮮明的利益導向。

實踐中，人們之所以關心法律，是因為它會影響人們的利益，一旦法律與人們的利益無關，它就會淡出人們的視野。盡管人們遵守或者運用法律的動機不完全相同，或者完全不同，有時甚至沒有自覺清醒的認識，但有一點可以肯定，那就是遵守或者運用法律可能給人們帶來各種便利和利益，包括心理和情感上的利益，如公平正義等。如果人們遵守或者運用法律帶來的只是不便，甚至是損害，或者大多數時候是損害，那么只要沒有國家強制力在場，這個法律即便出自國家立法機關之手、被定位為神圣不可侵犯，也不可能被人們自覺遵守，更不可能融入他們的靈魂，成為他們的信仰。有學者認為：“法律如何才能贏得人們的身心？……因此，我們得出的結論之一就是，能夠為人們所信仰的法律必須是能夠給人們帶來利益。”[12]法學家依據理論、經驗對法治所作的令人向往的描述以及各種法律宣傳、說教不可能代替這一點，現實生活中的人們大多遵循實用理性原則。因此，僅僅依靠普法說教是不可能引導公民養成守法習慣的，即使公民法律知識再豐富，也是知道而已，并不會內化為守法的自覺行動，只有利益引導才是公民守法習慣養成的內在邏輯。以“醉駕入刑”為例，自2011年5月醉駕入刑，截至同年10月31日，僅僅5個月時間，全國共查處酒后駕駛機動車148651起，較上年同期下降47.9% 。其中，醉酒駕駛機動車26617起，較上年同期下降42.7% 。公民飲酒不駕車的法律意識、法律素質為何在短短5個月內迅速大幅躍升？利益比較的結果！一旦醉駕被判處刑罰，將會面臨一系列利益減損的代價：公職人員可能被開除公職、大學畢業生無法報考公務員、勞動者可能被解除勞動合同、律師可能被吊銷執業證，企業經營人員無法擔任法定代表人等等。今天，“飲酒不開車、開車不飲酒”已經成為絕大多數人的自覺習慣，成為一種生活方式。如此習慣的養成不是依靠普法宣傳說教實現的，而是利益引導、成本比較的結果。

因此，可以肯定地說，利益是公民守法習慣養成的內在根據。當守法能給公民帶來實實在在的利益時，至少不是相反結果，公民就有了內在的、永不枯竭的守法動力，守法習慣的養成便成為自然而然的一件事。

三、“利益”視域下公民守法習慣自覺養成的路徑

這里的“利益”主要指物質利益，也包含可以影響到物質利益的法律責任(含人身責任)。將“利益”原則忠實地貫徹于立法、執法、司法及守法的全過程，引導全民自覺養成守法習慣，是法治社會建設的根本途徑。

(一)立法：大幅提高違法代價，降低維權成本

這一點在不同的部門法中均有不同的體現，如《消費者權益保護法》第55條規定：經營者提供商品或者服務有欺詐行為的，應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償的金額為消費者購買商品的價款或者接受服務的費用的三倍；增加賠償的金額不足五百元的，為五百元。特別值得一提的是，2016年4月18日施行的最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》對貪污受賄案件的處理明顯體現了“利益導向原則”②。目前存在的主要問題在于：一是違法者付出的代價明顯偏低，依法維護權利成本偏高。如《食品安全法》《消費者權益保護法》《刑法》中關于某些違法犯罪行為的成本代價存在偏低情形。實踐中，有些違法行為受害者，明知權利被侵害仍然選擇放棄維權，主要原因在于無法承擔維權的時間、費用成本。市場上欺詐行為、制賣有毒有害食品及藥品等行為屢禁不止，就是一個例證。只有提高違法代價、降低維權成本，公民才有內在守法動力。習近平強調：“對突出的誠信缺失問題，既要抓緊建立覆蓋全社會的征信系統，又要完善守法誠信褒獎機制和違法失信懲戒機制，使人不敢失信、不能失信。對見利忘義、 制假售假的違法行為，要加大執法力度，讓敗德違法者受到懲治、付出代價。”[13]二是“利益導向”原則未能全面貫徹于所有部門法中。例如，飽受社會詬病的“執行難問題”，申請執行人付出的很多無形成本如時間、交通食宿、財務費用等得不到被申請人的補償，《民事訴訟法》多次修改均未對此問題作出明確規定。再如，《刑事訴訟法》亦無關于嫌疑人(被告人)支付司法成本的規定。其它部門法也不同程度存在違法成本低、依法維權成本畸高的情形。作為成文法國家，我國應首先抓住立法這個利益分配的起點環節，在初次分配利益時大幅度提高違法代價、降低維權成本，確立鮮明利益導向，從而傳導至執法、司法環節，最終影響公民的行為方式。

(二)執法：違法執法與怠于執法同等追責

執法是法律實施的關鍵環節，是執法者與違法者之間的博弈。違法執法要承擔責任，疏于執法同樣要承擔責任。過去講執法必嚴、違法必究似乎側重于對違法主體的責任追究。與過去相比，現在倡導嚴格執法，強調依法執法，這讓很多執法者有了顧慮，擔心承擔違法執法責任，利益受損，執法積極性受到影響，消極執法。雖然嚴格執法包含了“違法必究”的內容，但從法律規范到實踐對怠于執法、疏于執法的責任追究明顯不及對違法執法的責任追究力度，社會輿論對怠于執法比違法執法寬容得多，怠于執法由此獲得巨大生存空間。假冒偽劣商品之所以會充斥市場，黑作坊之所以能夠持續存在，部分涉黑涉惡勢力之所以橫行無忌等，除了其它影響因素外，與執法不積極、不作為不無關系，其內在邏輯是利益引導所致：或者收受違法者好處，或者擔心承擔執法責任，利益受損；而不執法就無須承擔責任，即便承擔責任也比違法執法的責任輕、損失小。執法不作為現象較為普遍，寧愿不執法，也不能執錯法成為部分執法者的信條。因此，一方面，對于違法執法者固然要依法追究責任，減損其利益；另一方面，更重要的是對于消極執法、怠于執法者更要苛加法律責任，使之付出更大代價，實行責任倒查，嚴肅追究其在崗在職期間不履職、消極履職的責任，不能以“已經不在崗”“歷史遺留問題”等冠冕堂皇的理由就此免責。

(三)司法：公正司法，讓違法者付出應有代價

司法是法律實施的最后一個環節。公正是司法的生命，司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。英國哲學家培根說過：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源。”司法公正的核心在于司法機關按照立法機關的意圖在法律的范圍內對當事人之間的“利益”以法院裁判形式進行恰如其分的分配確認。這種利益分配形式不僅影響涉案當事人之間的利益，更重要的是對全體社會成員的價值判斷、行為選擇具有極強的指引作用。特別是社會普遍關注的熱點案件，一次裁判就是一次社會成員檢討反思自己價值觀、確立行為方向的過程。2006年的南京彭宇案③，不論事實真相如何，法院判決彭宇承擔40%的責任，被社會民眾解讀為“扶不起”。在這樣的“利益”導向下，此后見死不救、遇傷不扶事件頻現，社會民眾道德建設遭遇嚴峻挑戰。雖然《民法典》對這個問題作出了積極回應，試圖以法律規范消除救助人的顧慮，規定“因自愿實施緊急救助行為造成受助人損害的，救助人不承擔民事責任”，但社會民眾仍心有余悸，司法機關的利益分配確認行為(司法裁判)對社會民眾行為選擇的影響力可見一斑。因此，一方面，司法機關辦理案件必須嚴格依據事實，準確適用法律，在分清責任的基礎上公正地進行“利益”切割，絕不允許徇私枉法裁判，也不允許以“和諧”等看似顧全大局的理由，辦“和稀泥案”“維穩案”等責任不清、利益導向不明的案件，要真正體現出讓違法者付出足夠代價、守法者獲得充分保護的司法價值，避免冤假錯案的發生。另一方面，要嚴格追究違法裁判者的責任，令其付出代價。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》確立了“讓審理者裁判，讓裁判者負責”的司法責任制度，但由于監督問責機制不完善的原因，讓裁判者負責的初衷遠未實現，實踐中曝光的冤假錯案就是例證。應當整合組建專門的、相對獨立的、高效的針對裁判者的監督機構并建立工作機制，讓違法裁判者無一例外付出足夠的代價，如此才能使裁判者不敢錯、不能錯、不愿錯，公正分配確認利益，正確進行利益引導。

(四)守法：激勵與懲罰并重，引導全民自覺尊法學法守法用法

法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰，而人民內心擁護和信仰法律則源于法律能夠切實保護其合法權益。追求利益最大化的理性經濟人，在作出任何決定前，首先會進行利弊權衡，趨利去弊。因此，守法是行為人成本比較的結果。一方面，要讓違法者毫無例外地承受法律的制裁。列寧指出：“法律的力量不在于給予觸犯它的當事人以多么嚴厲的懲罰，而是在于對任何違反它的人都要使其無一例外地不能逃脫；法律的生命不在于如何殘暴，而是在于如何嚴密。”[14]意大利法理學家切薩雷·貝卡利亞也說過：“刑罰的威懾力不在于刑罰的嚴酷性，而在于其不可避免性。”[15]只要有違法的人逃脫法律的制裁，就會有人抱著僥幸的心理去違法犯罪；只要有一個社會熱點案件縱容了違法犯罪，就會誤導社會民眾絞盡腦汁地去嘗試如何違法卻能逃脫法律的制裁，甚至賄賂執法、司法者，從而形成破窗效應。另一方面，要確保守法者獲得法律正向利益激勵。守法者不僅應獲得法律的保護，而且應是及時的保護，遲到的正義不是正義。同時，不僅要及時保護守法者，而且應是有溫度的保護，執法、司法者對待守法者的語言、態度等均應讓守法者感受到溫暖、被尊重，如此才會激活守法者內心尊法、守法的動力。相反，如果守法者處處碰壁，利益受損，甚至是含冤受屈，則執法或者法律適用過程不僅不能提升當事人的法律素質，反而會引致民眾懷疑法律，甚至會導致其仇視法律，民眾守法的目標將無法達成。通過正反比較、引導，法治的種子才會在全民心中生根發芽，全民才會義無反顧地遵守法律、捍衛法律，發自內心擁護法律，真誠信仰法律，法治社會終將如期建成。

注釋：

① 全民指中國領土范圍內所有自然人的集合，包括公民和無國籍人，本文根據不同的語境在同一外延上選擇使用公民和全民兩個概念。

② 2016年4月18日實施的最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》第1條：“貪污或者受賄數額在三萬元以上不滿二十萬元的，應當認定為刑法第三百八十三條第一款規定的‘數額較大’，依法判處三年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金。”第19條：“對貪污罪、受賄罪判處三年以下有期徒刑或者拘役的，應當并處十萬元以上五十萬元以下的罰金；判處三年以上十年以下有期徒刑的，應當并處二十萬元以上犯罪數額二倍以下的罰金或者沒收財產；判處十年以上有期徒刑或者無期徒刑的，應當并處五十萬元以上犯罪數額二倍以下的罰金或者沒收財產。”

③ 此案引起極大爭議。2006年11月20日早晨，老人徐壽蘭在南京市水西門廣場一公交站臺摔成了骨折，徐壽蘭指認撞人者是剛下車的小伙彭宇。彭宇則否認，稱其見徐壽蘭摔倒將她扶起，做好事，并未撞人。南京市鼓樓區人民法院最終判決彭宇承擔40%的責任。彭宇不服，遂上訴，二審期間達成和解。