從治理到善治：后現代主義視角下的中國攤販經濟

齊鵬博，劉芮希

(1.內蒙古大學 文學與新聞傳播學院，內蒙古 呼和浩特 010030；2.西安電子科技大學附屬中學，陜西 西安 710075)

1 引言

現代主義視角認為任何違反既定城市規劃所確立的公共空間使用管制的行為是違法的，理應被禁止和取締，這是典型的治理思維。而立足于后現代主義視角下的善治理論的出現則體現了“公共利益最大化”的管理過程，使公共利益最大化，其本質特征是政府與公民對公共事務的合作管理，是政府與市場、社會的一種新穎關系。在治理思維指導下，政府通常強調對于攤販要采取高壓態勢和作戰模式，力爭禁止或取締，在個別城市可以做到正規化治理[1]。這樣的治理將政府利益最大化，在短時間之內美化了市容，但并沒有著眼于整個社會的發展和公眾的利益。學者陳廣勝立足漢文化語境，提出了善治的目的是實現社會公眾福利的最大化；善治的過程是多中心良性互動的過程，是政府不斷回應公眾需求的過程；就治理結果而言，善治是“善態治理”。這是一種多元治理、和諧治理的社會形態，雖然矛盾與沖突仍會頻繁出現，卻能夠最大限度地被社會所包容[2]。在后疫情時代,全球性經濟衰退，珠三角大中小城市逐步開啟了攤販經濟的變革之路，因攤販經濟流動性、低成本、自主性、靈活性的特點,在后疫情時代更加明顯，因而逐漸受到政府重視[3]。

2 大中小城市攤販經濟政策特征和差異

2.1 后疫情時代，大中小城市攤販經濟政策發生不同程度轉變

2.1.1 大城市:地攤經濟政策由“疏堵結合”轉向以“疏導”為主

廣州市對流動攤販的治理態度經歷了2010年前取締、嚴治等“以堵為主”政策，到2010年后設立疏導區，推行“疏導結合”政策，直至后疫情時代嘗試放開空間管制。20世紀以來，廣州對攤販的態度非常消極，攤販一直被視為“臟亂差”的象征遭到驅逐和清理[4]。從多項政策中可以看出，政府致力于消除攤販的流動性，維護公共空間的規范。2010年后為改善針對攤販的治理，政府提出“疏堵結合”的政策，通過設立疏導區嘗試對攤販進行規范管理，具體提出《廣州市流動商販疏導區管理辦法》《廣州市流動商販臨時疏導區設置手冊》(1)參見2018年的《廣州市城市管理委員會關于印發廣州市流動商販臨時疏導區管理辦法的通知》和《廣州市流動商販臨時疏導區設置手冊》的內容。。2020年疫情暴發后，廣州市的經濟、就業、貧困等問題凸顯，其中流動攤販受到的影響很大。為了減輕疫情的影響，改善流動攤販的環境，廣州市于2020年6月出臺了《廣州市疫情常態化防控期間允許部分區域商家(個體戶)臨時借道經營工作方》(2)參見2020年的《廣州市疫情常態化防控期間允許部分區域商家(個體戶)臨時借道經營工作方案》的內容。。后疫情時代下，廣州市的攤販政策更加人性化，一定程度上允許攤販的流動性，有助于改善攤販的生存環境。

2.1.2 中城市：從“取締”到“包容”

20世紀以來，中山市一直致力于攤販經濟改革，從高壓態勢、堅決取締的治理模式轉變到正視非正規經濟帶來的巨大紅利，采取人性化管理，提出包容、創新的治理方針，批評教育、疏離勸導為主，懲罰為輔，積極建設集中經營區，保障弱勢群體的經濟收入，依法依規規范食品攤販的經營行為[5]。中山市三鄉鎮推出攤販申請便民點擺賣證、登記并照攤檔面積大小繳納清潔費，便可以在規定時段內合法擺攤，據統計三鄉鎮目前登記在冊的共有400名商販。中山市沙溪鎮提出了攤販集中經營管理方案，申請人憑《沙溪鎮食品攤販責任書》及《廣東省食品攤販登記卡》可以在經營區合法經營。中山市南頭鎮召開食品攤販集中經營管理推進會，積極引導動員流動食品攤販逐步進入集中交易市場內進行合法經營。

2.1.3 小城市：疫情前后從“堵”向“疏”的轉變

疫情前時代，珠三角地區管理者對攤販經濟主要采取管理教育，驅趕打擊的政策。東莞市2018年3月30日發放36張食品攤販登記卡[6]；2018年7月13日推進食品攤販專項整治行動，采取全面摸排、管服結合、部門協作的方法，規范食品攤販經營行為[7]；2018年11月11日開展占道經營及流動攤販政治督導工作[8]。2020年6月，珠海市決定設置流動攤販試點經營區域，并對區域、時間、監管等進行具體要求，但攤位費等額外成本和經營區域及時間的固定，與攤販經濟的根本特點相矛盾。相對而言，后疫情時代，小城市的攤販經濟政策更多地承認了攤販經濟在城市經濟和城市非正規就業中起到的重要作用，并開始努力使其正規化，但仍屬于現代主義，并未向后現代主義轉變。

表1 地攤經濟政策特征差異對比

2.2 從政府工作報告看變化

2.2.1 廣州市政策工作報告對攤販的態度相對積極

2019年廣州市政府報告中提出重視促進消費，著力打造30個夜間經濟集聚區和一批花城“網紅打卡地”。推進北京路步行街升級改造。2020年廣州市政府工作報告中同樣提出打造夜間消費地標，建設國際消費中心城市。優化中大紡織、流花服裝、芳村茶葉、番禺茶具等特色商圈。打造一批羊城夜市消費地標，支持越秀創建國家級夜間文旅消費集聚區。后疫情時代，廣州市對攤販的態度更加積極，區域管制逐步開放，給予攤販更大范圍流動的許可。

2.2.2 中山市政府越來越重視非正規經濟發展

2018年中山市政府工作報告提出：要積極開展市容市貌整治活動，城鄉綜合治理活動，提高市場秩序治理能力以及城市精細化管理水平[9]。2020年中山市政府工作報告提出：通過穩就業促增收保民生，提高居民消費意愿和能力。支持餐飲等生活服務業恢復發展，推動線上線下融合[10]。2022年政府工作報告提出：在消費流通領域，要推動消費場所不斷升級，推進農貿市場升級改造，完善商貿流通體系，壯大商貿流通市場主體。提出實施“美麗中山”三年行動計劃，開展城市路域、農貿市場環境衛生等綜合整治，全面優化市容環境秩序[11]。從2018—2022年，中山市從單方面注重市容市貌的整治活動，到后疫情時代，經濟下行壓力背景下支持餐飲等生活服務業復工復產，完善商貿流通體系，推動以攤販經濟為代表的非正規經濟帶動就業，促進城市發展。

2.2.3 珠海東莞政府工作報告中態度轉變

珠海市2019年政府工作報告中說明，珠海市總體經濟運行平穩，同時在2020年工作安排中指出，將對城市衛生建設工作進行加強，多舉措促進消費，支持復工復產復市。東莞市2020年政府工作報告指出，東莞市城市管理日趨精細，城市空間持續拓展，社會治安持續穩定，但也指出在經濟發展和社會衛生方面仍存在挑戰，并且要求2021年要提升城市管理水平，深入推進城市“六亂”整治工作，其中包括亂擺攤等。從政府工作報告中觀察，珠海市和東莞市對攤販經濟的態度仍處于由“堵”向“疏”的轉變之中，逐漸承認攤販經濟的重要性。

3 結論

以疫情暴發為時間節點，分別對比了大中小城市地攤經濟政策的特征和差異。同時分析了疫情前后，各個城市內部地攤經濟政策特征的變化。首先發現以廣州為例的大城市地攤經濟政策轉變明顯：從嚴防嚴控—疏堵結合—部分放開空間管制，允許流動攤販的流動性和靈活性。以中山為例的中城市地攤經濟政策管理不足，存在部分轉變：從嚴防嚴控—疏堵結合，中山市在疫情后雖積極效仿大城市，通過設立疏導區進行非正規經濟的“正規化”，但由于管理、落實等存在的問題，先進的地攤經濟政策仍然處在“疏堵結合”政策完善的階段。以東莞、珠海為例的小城市地攤經濟政策在后疫情時期也走向完善，但效果不顯著：從嚴防嚴控—疏堵結合，但以堵為主，此類小城市雖然在疫情后設立了疏導區規范管理，但實施時間短、管理不足等使其最終效果并不顯著。

通過對后疫情時代大中小城市地攤經濟政策特征和差異的分析，基于后現代主義的視角，認為未來地攤經濟政策應從以下兩個方面進行完善和改進：①因地制宜。地攤經濟政策雖然具有減輕就業壓力以及維護社會穩定的優勢，但其仍存在不良衛生環境、影響公共空間等的問題，所以要根據當地的經濟、就業、管理等條件，因地制宜地發展地攤經濟。②基于地攤經濟固有特征發展。各地實施的疏導區等是將流動攤販進行規范管理，忽略了流動攤販具有的流動性、靈活性等固有特征產生治理問題，需要從流動攤販自身固有屬性出發進行政策的完善和制定，做好公共空間治理。