“雙碳”背景下公共機構綠色低碳建設的現狀、難點及路徑研究

吳童 胡余平

摘 ? 要：在“碳達峰、碳中和”背景下，公共機構是節能降碳的重要領域，是推動全社會綠色低碳生活方式轉型的重要抓手，發揮著示范引領作用。本文闡述了我國公共機構綠色低碳建設的背景與現狀，深刻認識了“雙碳”目標對公共機構管理工作的現實意義，并分析綠色低碳建設相關的國際經驗。當前我國公共機構綠色低碳建設的主要難點存在于制度、標準化、事務管理、節能意識、資源運用等方面。因此，公共機構綠色低碳建設應從完善制度體系、統一公共機構綠色低碳標準、優化綠色低碳行動方案、強化綠色管理體系建設、完善低碳節能監督考核制度等策略入手，探析“雙碳”目標實現工作路徑，更好地助力“雙碳”目標達成。

關鍵詞：“雙碳”目標；節能低碳；公共機構建設；綠色發展

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.12.008

中圖分類號：F206；X322 ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? 文章編號：1003－9031（2023）12－0081－07

一、“雙碳”目標下公共機構綠色低碳建設的背景與現狀

2020年9月，在第七十五屆聯合國大會上，中國首次提出“雙碳”目標：中國將力爭2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和。自此，各個行業開始重點關注碳達峰、碳中和，并納入“十四五”規劃中。公共機構屬于能源消耗綜合體，碳排放產生量較高，僅次于工業、建筑和交通產業，是中國低碳建設的重點對象。積極建設具備碳排放量低、基礎設施綠色、能源管理有效等特點的綠色低碳公共機構非常必要。公共機構綠色低碳建設應聚焦“雙碳”目標發展，結合實際情況推進其內部減碳節能的各項工作。

（一）我國公共機構能源消費現狀

公共機構代表政府形象作為全社會綠色低碳轉型的示范帶領者，其降碳節能工作已成為各級機關事務管理部門的重要日常工作。從能源種類看，公共機構能源消費以電力和原煤為主，外購熱力，天然氣、汽油柴油和液化石油氣占比相對較低①。電力主要用于建筑空調、照明、數據中心及辦公設備等，原煤主要用于冬季鍋爐供暖，汽油柴油主要用于公務用車行駛，天然氣主要用于熱力采暖、生活熱水、食堂炊事等。從主要指標看，2021年編制的《“十四五”公共機構節約能源資源工作規劃》（以下簡稱《規劃》）提出，2025年公共機構能源消費總量控制在1.89億噸標準煤以內，二氧化碳排放總量控制在4億噸以內；公共機構單位建筑面積能耗下降5%、人均綜合能耗下降6%，單位建筑面積碳排放下降7%。2022年，全國公共機構約 158.6 萬家，能源消費總量1.61億噸標準煤，單位建筑面積能耗18.03千克標準煤，人均綜合能耗321.27千克標準煤，與2020年相比分別下降了2.44%、2.52%，較好地完成了《規劃》中有關總量和強度的階段性控制目標。

（二）公共機構單位碳排放核算范圍與計算

碳排放核算范圍上，根據國家發改委和國內7個開展碳排放交易試點的地區發布的相關文件，國內的公共機構碳排放通常只考慮直接排放和間接排放。直接排放主要是各類固定和移動燃燒裝置中化石燃料氧化燃燒產生的二氧化碳排放，包括鍋爐、熱水器和食堂消耗的煤、天然氣和燃油，以及公務車輛消耗的汽油和柴油。間接排放主要是指消耗外購電力、熱力產生的碳排放，主要包括公共機構照明、空調（新風）、電梯、電鍋爐、水泵、辦公設備（教育、科學和醫療）以及數據中心機房所消耗外購電力等。計算方法上，可以采用基于計算的排放因子法進行公共機構碳排放量核算。收集機構運行相關數據，包括電力、熱力、燃油、燃氣等消耗量，通過排放因子計算直接和間接產生的碳排放量，二者相加可以核算出公共機構運行的碳排放總量。

二、“雙碳”背景下深入推進公共機構綠色低碳建設的現實意義

（一）引領社會綠色化、低碳化發展的重要舉措

政府機關、學校、醫院、各類活動場館等公共機構相關工作有關政府形象，一舉一動都將對全社會起到重要的示范引領作用。以建設綠色低碳公共機構為載體，在各機構單位統籌推進綠色辦公、綠色出行、綠色建筑等行動，使公共機構成為全社會能源資源節約行動的引領者，全社會綠色轉型的標桿和表率，體現政府的責任和擔當。一方面有效節約財政資金開支，保證財政資金的使用效益，降低單位運行成本，提高行政效能，另一方面增強全社會的節能低碳意識和大力推廣節能技術普及，引導全社會形成降碳節能的良好風氣，為盡快實現“雙碳”目標做出貢獻。

（二）提高機構現代化治理水平和管理能力的重要途徑

碳減排已成為全球治理的重要內容，也是各國競爭的主要領域。從全球范圍看，像歐盟、美國、法國、英國、日本等多數已經正式提出碳中和目標的經濟體，大部分計劃在2050年實現。各國政府通過立法、補貼和政府采購等措施，提倡綠色低碳生產生活方式，促進經濟社會向綠色低碳方向轉型。公共機構作為全社會綠色轉型的標桿和表率，更應加快推進其綠色低碳建設，努力達成“雙碳”工作目標。在綠色低碳轉型時期，公共機構管理的工作方式和工作條件將發生重大變化，這是對各單位部門管理能力的一場大考。能否適應新形勢新任務，將綠色低碳和生態文明理念融入公共機構工作的各個方面，系統掌握豐富的碳達峰、碳中和、碳減排知識，熟練運用各種政策工具，對提升機構治理現代化水平和能力十分重要。

（三）發揮政策效應功能的重要手段

公共機構是低碳社會建設的“關鍵少數”，帶頭開展節能減碳行動可帶來政策效應，一是以“雙碳”目標的設立倒逼公共機構推進碳排放數據的標準化和低碳建設體系的系統化；二是通過政策信號的釋放鼓勵綠色技術、節能設備、環保材料等產業研發與創新，扶持綠色企業發展，為后續技術推廣累積實踐經驗；三是受公共機構綠色低碳政策影響，私人部門也會逐步效仿借鑒，及時調整自身的碳排放行為，以盡快適應綠色低碳的發展趨勢，為加快形成區域綠色降碳政策體系助力。

三、公共機構綠色低碳建設相關國際經驗

最近幾十年，全球氣候劇烈變化帶來頻繁的氣候危機事件，世界各國對高碳排放帶來的負面影響極為關注，并不斷加大對低碳節能、綠色可持續發展領域的探索研究，其中一些國家已成效顯著。據經濟合作與發展組織（OECD）數據統計，全球已有５4個國家先后實現了碳達峰目標。一些國家在低碳建設方面的寶貴經驗能夠為中國公共機構更好地實現“雙碳”目標提供借鑒和參考。

（一）歐盟國家大力推廣綠色建筑

一是逐漸普及公共建筑零碳排放。2022年10月，歐洲聯盟理事會同意提升建筑節能標準，即要求建筑物所耗能源的可再生比例從“絕大部分”改為“全部”，2030年起所有新建筑應為零碳建筑，既有建筑到2050年也應改造為零碳建筑。從2028年起，新的公共建筑將實現零排放，對于現有建筑則引入最低能效標準進行改造，控制其每年每平方米消耗的最大能源量；對于現有的非住宅場所，根據一次能源消耗設定最高能效閾值，到2030年成員國將所有非住宅建筑的能效降低到 15% 的門檻以下。二是大力采用木結構建筑。木材是綠色、低碳建筑的重要材料，重型工程木結構建筑具有優良的隱含碳和碳匯的能力，在歐盟國家被大力推廣。瑞典要求開發商從2023開始提交新建筑整個生命周期的隱含碳用以獲得其建筑規劃許可；法國加強立法目標要求在2025年之前至少在25%的重大翻新或新建公共項目中使用生物來源材料（如木材），2030年目標達到50％；芬蘭政府要求到2025年公共建筑中使用木材市場份額達到45%。歐盟各國也在建立信息分享與實踐平臺來攻克難關。國際木結構社區（Build-in-Wood）已經簽約了七個歐洲城市作為示范者，并提供案例研究和知識。網絡和特批資金（Built by Nature）已建立一個加速器基金，資助荷蘭、西班牙等國家木材建筑難題方面的項目。

（二）日本綜合性低碳社會建設體系

日本是亞洲第一個宣布建設低碳社會的國家，積極探索以能源、低碳為驅動的路徑，采用法律制度、城市設計規劃在前，城市設計，政、企、民、學、科多方參與模式。一是擁有健全的法律法規。50年間，日本政府在建筑、車輛、家用電器、食品和城市規劃等多個行業和宏觀方面制定了近20部低碳經濟法律，從立法角度保障綠色低碳工程的實施推進。二是探索城市能源管理途徑。其智慧城市柏葉建立了包括建筑、家庭、區域等在內的各大能源管理系統，整個區域的能源使用情況都能以可視化方式被城市管理人員運行和監控。高峰期的用電量不僅可以控制，還能將太陽能、蓄電池發電等分散電源產生的電能進行再分配。如中心商業區辦公樓工作日用電需求更高，節假日娛樂設施需求更高，可以通過系統評估后輸送相應電力的方式節省高峰期用電量。三是重視引導民眾樹立低碳理念，通過學校教育、大眾傳媒、智能設施呈現等全方位方式對民眾進行低碳理念的教育，使其深入人心。

（三）英國低碳城市建設

2003年，英國在全球范圍內第一次提出“低碳經濟”的概念，成為全球低碳經濟的積極倡導者和踐行者。一是加大低碳項目資金支持，約9.32億英鎊將用于英格蘭的429個項目，以通過節能隔熱，低碳供暖系統，安裝太陽能電池板和高效照明等低碳計劃幫助減少公共建筑的碳排放。倫敦的“改造加速器計劃”已經支持了價值超過1.4億英鎊的改造項目投資，涉及超過800個公共建筑，每年總共節省900萬英鎊和110GWh的能源。二是支持綠色出行，以倫敦為例，自2018年以來倫敦已花費超過3億英鎊改造倫敦公交車隊，并要求首次申請牌照的出租車有“零排放能力”，倫敦交通戰略提出到2024年，28%的倫敦人居住在全倫敦自行車網絡的400米范圍之內，這一數字在2041年需增長到70%。三是在數字化辦公方面注意能耗，當公共機構需要進行IT設備采購時，優先考慮高效能產品；各城市有許多致力于提高設備利用率的IT翻新公司，可以提供翻新、升級等服務來重復利用設備。

四、當前我國公共機構綠色低碳建設的主要難點

（一）公共機構綠色低碳建設制度依據尚未完善

相關政策方面，當前公共機構適用的政策文件包括《公共機構節能條例》《“十四五”公共機構節約能源資源工作規劃》《深入開展公共機構綠色低碳引領行動促進碳達峰實施方案》等，覆蓋范圍不夠廣泛，項目條例不夠完整，有些出臺時間已久，尚未涵括低碳減排等相關目標。“雙碳”目標相關的頂層設計、戰略規劃以及政策法規都處于制定完善階段，各級地方政府都在依據現狀因地制宜出臺低碳政策方案，但尚未完全到位并形成體系。公共機構內部規章制度方面，大多數單位缺少節能減排的硬性規定，仍停留在倡導、倡議的層面上，約束力較弱。此外，還存在節能管理制度銜接不暢的問題，建設符合“雙碳”目標的綠色低碳公共機構過程較長且做法復雜，但目前很多機構單位中制度會隨著領導換屆而更替，不能長期持續執行。

（二）碳排放核算相關標準缺失

目前，對于公共機構的碳排放量，國內沒有專門的標準或指南，各地區碳排放量的核算范圍只包含二氧化碳年排放超過5000噸的重點排放單位。各級單位雖按照《公共機構能源資源消費統計調查制度》要求，定期逐級上報能耗統計數據，但其中并不包含碳排放相關數據，對節能降碳效果無法進行量化評價。同時，地區間碳排放核算指南對核算邊界、核算范圍、各類能源計算碳排放量的排放因子尚未統一。如一些行業核算范圍中不包含移動源（汽車）產生的碳排放量，但在公共機構中，日常通勤和公務車輛在能源消耗量方面占一定比例，并不能被忽視。

（三）綠色低碳管理事務的復雜性

當前公共機構內部綠色低碳管理制度制定不少，但有些規劃不夠科學、實際，管理事務方面較為復雜繁瑣，綠色轉型存在一定難度。一是能源結構多元化。不同的公共機構使用能源種類和消耗量存在差異，使綠色低碳管理工作難度加大，經常會低估日常運營和耗能設備的能源消耗。二是節能技術多樣化。各種節能技術適用范圍和效果不同，很難針對不同公共機構能源使用情況和節能需求形成統一的能源管理制度。三是組織機構的復雜性。綠色低碳工作涉及多個組織機構和部門之間的協調合作，信息共享的合作機制暫未形成，對接部門的不同增加了橫向協同的溝通成本，協同工作效率有待提高。四是公共機構管理部門存在重規劃、輕落實的問題。雖然有專門出臺的綠色降碳相關舉措，在日常用能管理方面也有相應制度規范，但在后續跟進進展情況以及事后監督管理方面缺乏落實，規章制度流于表面。

（四）工作者低碳節能意識薄弱

公共機構的管理工作者不僅要成為具體任務執行者，還要成為國家綠色低碳大政方針宣傳員，對機構事務工作涉及的相關節能政策要正確理解、精準解讀、執行到位。當前思想意識方面尚存在一些偏差，一方面是部分工作人員對于綠色低碳理念的理解和認識還比較薄弱，各類節約能源資源的宣傳及活動往往會流于形式，導致宣傳力度大而成效不明顯。在日常運營中如供熱、空調、照明、辦公設備消耗等方面還是會疏忽，及時關燈、關空調、關閉電器等習慣不夠普遍，存在能源資源浪費現象。另一方面是工作人員思想上缺乏前瞻意識，存在重當下輕長遠的情況，沒有認識到資源寶貴的隱性價值。綠色低碳公共機構的建設會增加經費壓力，用于改造升級用能系統和節能運行管理所需要的額外費用成本較高，可能會使一些單位望而卻步。

（五）資源運用方式單一化

當前公共機構在資源的配置使用中，存在資源運用方式較為單一化的問題。一是部分公共機構的物質資源使用方式一成不變，沒有順應時代與綠色政策發展的潮流，對化石能源的依賴度較高。如老舊燃油車、老式機房、老式燈管等高能耗產品仍較多使用。二是資源利用方式死板、觀念陳舊、專業性弱。某些后勤部門在采購、更替、淘汰等環節中存在浪費現象，閑置的固定資產未能妥善處置。三是低估耗能設備的能源消耗。各地區公共機構情況有所不同，一些地方人流量大、人員密集度高，其電子設備使用時間長且頻率高，待機狀態時仍會消耗大量能源。如果對各種設備沒有科學有效的管理利用，日常運營中的能源消耗極易被忽視。

五、我國公共機構綠色低碳建設策略路徑

（一）加強公共機構綠色低碳相關制度建設

低碳生活方式會提高成本，很難實現公共機構內部自主降碳的目標，因此建設綠色低碳公共機構的關鍵是建立管理標準和完善制度機制來保障其實施。一是國家及各地區機關事務管理部門應出臺更全面的低碳及能源管理指導性文件，不斷完善綠色低碳管理、綠色建筑、能源優化、反食品浪費等制度體系，建立健全綠色低碳工作協調機制。二是各公共機構應在資源使用方面作出切實規定，關注工作中資源消耗與產出程度，推進能源定額、能耗監測評估體系制度建設，將節能降碳規章制度落到實處。三是注意制度創新，緊跟時代。如在單位內部或各級單位之間探索實施“碳稅制度”，利用互相之間的“碳稅交易”來達到降碳減排目標。公共機構也可以制定綠色補助行動方案，對以清潔能源或節能方式生產生活的工作人員和其他單位給予價格補貼，用制度的方式助力綠色低碳公共機構的構建。

（二）完善綠色低碳標準建設

一是完善公共機構碳排放核算標準。各地區節能管理部門應該根據實際情況制定科學統一、契合公共機構碳排放特點的核算標準。建設公共機構單位溫室氣體清單排放因子信息數據庫，并常態化、規范化地更新，整合計算排放因子這一關鍵參數，以進一步提高各個層次、不同層面碳排放量核算數據的權威性、可比性，并加強數據規范化應用。二是建立健全公共機構綠色低碳標準化體系。組織專家學者結合國內外先進經驗，根據《建立健全碳達峰碳中和標準計量體系實施方案》編制包括綠色建筑、能源、綠色改造、可回收物、廢棄物管理等方面的低碳標準化體系并推廣應用，規范工作人員行為，提升公共機構建設綠色低碳化水平。

（三）優化綠色低碳行動方案

打造公共機構日常綠色辦公、綠色采購、綠色生活等行為，持續優化用能結構，在日常辦公、生活用能等方面提升清潔化水平。綠色辦公方面，各公共機構應因地制宜推廣太陽能光伏光熱項目，充分利用建筑屋頂、立面、車棚頂面等適宜場地空間，安裝光電轉換效率高的光伏發電設施；利用太陽能、地熱能、生物質能等能源和熱泵技術實現清潔取暖，滿足建筑采暖和生活熱水需求；推動數據中心綠色化，鼓勵應用高密度集成等高效IT設備、液冷等高效制冷系統；推動存量“老舊”數據中心升級改造的同時騰退、整合“小散”數據中心，從而減少“老舊小散”數據中心能源消耗；充分利用自然采光并選擇智能高效燈具來實現高效照明，日常倡導無紙化辦公。綠色采購方面，在公共機構采購過程中盡可能多的使用綠色低碳產品，市場調研后制定綠色采買政策，適當傾斜于符合低碳要求的材料、設計方案、和技術設備等。如后勤部門帶頭采購再生紙、再生鉛筆等再生辦公用品。加快研究制定《綠色采購商品目錄》，在采購需求中將綠色因素考慮納入，如環保、節能、可回收、循環、低碳、再生、有機等方面，做到全流程落實。將綠色采購融入供應商選擇、評審、合同簽署等環節，推進采購流程電子化和無紙化操作。綠色生活方面，鼓勵公務行程及日常通勤綠色出行，加快淘汰老舊燃油公務用車，在新增及替換公務用車中增加新能源汽車的配備比例，完善單位新能源汽車充電保障，內部停車場要配建合適規模的充換電設備或預留建設安裝條件；職工食堂鼓勵逐步采用低能耗的電磁灶具替換老舊液化石油氣、燃氣灶具，并助力有條件的機構率先建設全電廚房。

（四）強化綠色低碳管理體系建設

一是制定詳細綠色節能管理手冊、規章制度和工作流程，明確公共機構各職能部門的職責義務，做到權責清晰。二是加強預算低碳管理資金硬約束，公共機構主要經費來自于財政資金，要嚴格控制成本和支出，做好預算管理，通過逐步削減能源資源支出預算降低能源和資源消耗總量。三是實施日常工作精細管理，降低物耗能耗，加強公共機構日常能耗巡查，針對中央空調、電子顯示屏、電梯設施等高能耗電器設備使用，嚴格控制運行時長，倡導綠色辦公。四是全面落實綠色建筑標準，鼓勵建設超低能耗建筑、零能耗建筑，持續開展公共辦公建筑用房結構綠色化改造。五是開展與其他機構單位的經驗交流，推動節能降碳標準、技術和經驗共享，借鑒其優秀實踐經驗 ，不斷完善自身綠色低碳管理體系和服務能力，為單位綠色低碳標準化建設進程提質增效。

（五）完善綠色低碳監督考核制度

各地區各級公共機構事務管理部門應重視低碳節能監督考核工作，根據國家機關事務管理局出臺的《公共機構節約能源資源考核工作規程》《中央和國家機關及所屬公共機構節約能源資源考核辦法》相關文件進行相應監督。一方面要結合“雙碳”要求，配合國家發改委優化、完善能耗雙控制度的方案安排，出臺單位綠色低碳評價考核方案，建立多層次的綜合評估體系，包括年度自評、中期評估和五年評估等。另一方面要在績效考核范疇中結合實際情況加入公共機構降碳節能工作成效指標，開展常態化能耗、能源審計。考核制度要優化評價考核要素，精準有效得出考評結果；全面統籌事項要素，簡化監督考核程序，省級及以下地方機構單位的節能減碳工作可以不單獨開展考核，納入高質量發展工作即可。

（責任編輯：孟潔

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