國際自由貿易港金融業稅收政策經驗借鑒

陳穎 王培 夏藝芬 任元芬

摘 ? 要：適當的稅收政策能夠促進金融發展，而金融發展可以提高經濟效率，推動經濟長期增長。比較新加坡、中國香港等國際自由貿易港（以下簡稱“自貿港”）的金融業稅收政策經驗發現，“簡稅制、低稅率”是自貿港金融業稅制的發展方向。基于此，本文建議建立與自貿港金融業相適配的稅收制度，推動金融業發展；優化專項稅收優惠政策，激發金融服務實體經濟積極性；完善跨境金融稅收優惠政策，釋放金融創新開放發展活力。

關鍵詞：海南自由貿易港；國際自由貿易港；金融業；稅收政策；稅收優惠

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.12.002

中圖分類號：F812.42 ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? 文章編號：1003－9031（2023）12－0021－08

一、文獻綜述

（一）金融發展對經濟的影響

1.促進經濟總量增長。國外學者認為，金融發展與長期經濟增長因果關系更為顯著（Dimitris et al.，2004），這在我國區域經濟金融運行中也獲得實證（周立、王子明，2002；武志，2010）。同時，有兩點結論：一是制度變遷至關重要。金融制度功能健全能夠促進貧困國家經濟增長，功能扭曲則抑制經濟增長（Mckinnon and Shaw，1973）。二是體系運行有利于“儲蓄-投資”轉化。國外學界普遍認為，完善的金融體系能提高儲蓄-投資轉化效率，擴大生產投資規模，優化社會資源配置，以此提高要素生產率，促進長期經濟增長（King and Levine，1993；Merton and Bodie，1995；Gurley and Shaw，1955、1956；Goldsmith，1969；世界銀行，2001）。

2.促進經濟結構轉型。國內學者研究發現，金融發展可以有效支持技術創新，加速產業結構轉型升級，促進經濟高質量增長（錢水土、周永濤，2011；易信、劉鳳良，2015），但前提是應與經濟發展階段相適配，主要論點有：經濟規模擴張和發展方式轉變都需要更大、更復雜的金融服務（Patrick，1966）；金融適度發展是經濟最優增長的必要條件，金融抑制或金融過度均會損害經濟增長（米建國、李建偉，2002）；金融發展應以實體經濟為“錨”，超過一定范圍反而會損害經濟增長（張曉樸、朱太輝，2014）。

（二）稅收政策對金融發展的影響

1.調節引導金融經濟運行。多數中外學者認為，有效的稅收政策能夠提高經濟效率，促進金融業發展，進而與經濟形成正反饋效應。一方面，設定合理的稅收優惠政策，有利于金融要素按市場規則優化組合，推動金融業實現最佳經濟產出（Stephen，1996）；特別是對處在成長期的金融業，政府政策（包括稅收政策）適度干預引導，有利于快速擴張規模邊界（呂正、劉勇和王欽，2006）。另一方面，金融業發展也會起到增進稅源質量、提高稅收貢獻度、穩固稅制結構的作用（Harrington，1990）。反之，如果稅收政策不合理，更容易加深區域金融發展不平衡（中國人民銀行重慶營業管理部課題組，2021）。

2.調節引導金融市場行為。學者研究發現，降稅政策能夠激勵金融創新，改變金融產品與服務的風險和收益，進而影響市場主體行為。代表性觀點有：一是降低稅負可激勵金融創新。對金融產品收益實行較低稅率或免減退稅后，節稅帶來的好處將顯著激勵市場主體投資行為，成為推動金融創新可預期的政策指向。（鄭淑麗，2007；汪彤、李萬峰，2021）。二是降低稅負可吸引國際直接投資。無論是對一個發展中國家或是自貿區（港），國際直接投資對稅率變動反映相當敏感（王慧，2011）。一個國家或地區降低稅負，意味著提高稅后收益率，能吸引跨國公司投資設立子公司，進而提升經濟國際化水平（Hartman，1985）；反之，提高稅率會加劇跨國公司逃離傾向，科技含量越高的公司傾向越明顯（Chris Jones and Temori，2013）。三是降低稅負可增強金融競爭力。稅收扭曲了金融產品真實定價，影響市場主體對金融工具的選擇（李艷，2012）；課稅無形中提高了交易成本，對高頻交易的金融市場來講，稅負微小變化影響巨大，甚至決定全球競爭地位，這在期貨市場獲得實證（Flanklin R E，1993）。

（三）對現有文獻的評述

關于金融發展與經濟增長的關系、稅收政策對金融發展的影響，現有文獻研究已經較為深入全面，基本形成共識：金融業對經濟發展、產業升級具有重要促進作用，稅收政策作為重要的宏觀政策之一，能夠調節金融行業運行、引導場主體行為。但是，在海南建設中國特色自由貿易港時代背景下，如何系統運用上述研究成果，學習借鑒國際先進自貿港金融業稅制建設經驗，創設一套有效適配海南自貿港金融業高質量發展、具有世界競爭力的稅收制度作為基礎保障，引導金融業更好服務自貿港實體經濟和產業需要，學界對這方面稅制變遷研究相對不足。“簡稅制、低稅率”是自貿港的稅制改革方向，也是自貿港金融業發展的現實需求。

二、稅收政策影響金融業發展的理論邏輯

（一）拉弗曲線表明金融業稅收負擔存在“最優點”

拉弗曲線描述了宏觀稅率、稅收收入或經濟產出的關系（見圖1）：一是高稅率不一定能夠取得高收入，而高收入不一定要實行高稅率。高稅率會挫傷微觀經濟主體生產經營積極性，削弱經濟主體活力，進而影響稅基。二是取得同樣多的稅收可采取兩種高低不同的稅率，低稅率能夠刺激生產要素投入，從而刺激經濟發展，擴大稅基，形成良性循環。三是在理論上，存在稅率、稅收收入或經濟產出之間的最優組合，即圖1的 B 點，它是稅制設計理想目標。制定金融業稅收政策時，可以借鑒拉弗曲線基本原理，按照稅收適度原則，既要實現國家財政收入目標，又要考慮金融業自身特點和發展階段，力求使金融業稅收負擔達到或接近“最優點”。

（二）稅收政策糾正金融產品或服務的負外部性

歷次金融危機或經濟危機表明，金融行業具有外部性。美國學者Lindgren C J認為，部分金融產品或服務具有準公共物品屬性，如商業銀行提供的存款服務、銀行系統的支付和清算服務等，使用者享有收益同時并不排斥免費搭便車者獲益，但有時也具有一定擁擠性①，當市場機制出現失靈時，利用公共政策調節供給與需求就變得十分必要。假設金融準公共物品面對的是完全競爭市場，邊際成本曲線和市場的總需求曲線重疊（見圖2）。基于外部性，金融機構愿意提供的金融準公共物品均衡數量為 X1，少于市場需求量 X2，需求量缺口為X2 -X1。政府可以給予相應稅收減免優惠，金融機構邊際收益增加ME，此時金融機構邊際收益曲線由 MR 右移至 MR+ME，擴大后的供給量正好與市場需求量匹配。海南自貿港在金融支持涉農、小微企業過程中，單純按市場機制作用會使得相關金融服務供給不足，但實施專門稅收優惠政策后可糾正負外部性、增加有效供給。

依據上述兩個理論，稅收政策對金融業發展影響較大：一個國家或地區可根據當前金融業發展階段和現實需求動態調整稅收政策，包括設定最優稅率、專項稅收優惠等，助力實現金融業發展目標，解決有效供給不足問題。

三、國際自貿港金融業稅收政策經驗比較

（一）營造低稅負政策環境，有力推動金融業高水平開放發展是共同特點

1.發達金融業是自貿港行業標配，國際先進自貿港基本是金融中心。根據Z/Yen集團2023年3月公布的全球金融中心指數，新加坡、中國香港、迪拜分別排名第3、4、22，國際先進自貿港能夠利用其國際金融中心的功能，發揮資金虹吸效應，推動自貿港整體的發展。一方面，近年來金融業在國際先進自貿港經濟中的占比逐年上升，新加坡、中國香港、迪拜金融業增加值占GDP比例從2000年的10.9%、12.86%、9.35%上升至2022年的14%、21.1%、12.7%。另一方面，國際先進自貿港金融市場開放度高、金融機構高度聚集、離岸金融業務發達。以香港為例，香港是全球最活躍及流動性最高的證券市場之一，截至2022年6月底共有2238家公司在香港交易所上市，總市值約50000億美元。2022年香港共有156家持牌銀行，還有37家外資銀行在香港設立辦事處。同時香港也是全球最大的離岸人民幣結算中心，截至2022年7月，香港處理全球71%的離岸人民幣支付量。相反，韓國釜山港作為全球第七大集裝箱港口，由于金融業欠發達，自貿港發展速度較慢。

2.金融業稅收政策均以“簡稅制、低稅率”為特征，體現自貿港“自由”的特色。以新加坡、中國香港為例①，兩者金融業稅制都較簡單，實行單一的來源地管轄權，避免重復征稅。在間接稅層面，新加坡增值稅基本稅率為7%，但抵扣范圍較大，因此實際稅負較低。如新加坡對核心金融業務②免稅，同時可以按比例抵扣部分進項稅額；香港對金融業不征收增值稅，避免流轉稅對金融自由產生影響。在直接稅層面，新加坡企業所得稅稅率為17%，同時推行了許多稅收優惠計劃，如金融行業激勵計劃、金融與資金管理中心優惠等。對戰略性金融行業給予稅率優惠；香港征收利得稅，稅率目前實行兩級制，以企業應評稅利潤為基礎設置的評級線，當前評級線為200萬元，企業一個納稅年度內合計的應評稅利潤若低于或等于評級線，按照8.25%的優惠稅率征稅；若高于評級線，則按照16.5%的標準稅率征稅。在所得稅扣除標準上香港對標國際，對繳納利得稅后分配的股息所得、存放在指定機構的存款利息收入、離岸收入等免稅，同時對符合條件的債務票據和專業再保險公司的離岸業務所得減半征收（見表1）。

（二）金融業稅收政策在制度變遷過程中，在動力來源、功能導向和調整方式等方面存在差異

1.動力來源：政府引導VS市場誘致。新加坡金融業發展路徑是典型的“政府主導型”，即以政府支持為金融體系擴張提供初始動力，通過制度預設和政策導入促進金融業發展，形成金融資源集聚，并逐步演化成為國際金融中心。稅收政策作為政府調控金融業發展的主要政策工具之一，為實現預定目標由政府強勢通過，在新加坡金融業發展過程中發揮了重要驅動和引導作用。為了應對 1997 年亞洲金融危機的沖擊，新加坡積極推進制造業向金融業的轉型，于 1998 年出臺多項涵蓋基金、銀行、債券和信托等行業的稅收優惠政策，旨在促進資本流動和吸引金融資源。香港金融業發展路徑屬于典型的“自然形成型”，即以經濟發展和金融需求擴張為主要動力，更多依托市場力量自發形成金融中心。稅收政策主要是為契合金融體系和制度環境由政府順勢通過，在金融中心的形成過程中發揮的作用有限。

2.功能導向：效率原則VS中性原則。新加坡最初發展金融業時宏觀經濟實力相對較弱，國內對金融資源的需求有限，發展金融業必須依托政府推動自由化政策，擴充金融服務的供給和需求。金融稅收政策要充分體現政府放松金融業管制的意圖，減輕金融業稅負是為了讓行業更有競爭力，激勵金融業在全球范圍內吸收配置更多資源，迅速做大做強行業規模。因此，金融業稅制會呈現出結構單一、稅率偏低、優惠廣泛的特點。香港依靠其經濟實力，在長期市場競爭環境下催生金融業持久發展，金融集聚到一定規模形成了國際金融中心。一直以來，稅收制度都作為營商環境一部分，主要是維護市場穩定和政策預期，稅制設計主要體現中性原則，即使在此基礎上減少稅收對金融行業干預，也并未超越或替代市場機制。

3.調整方式：全面調整VS局部調整。新加坡根據金融業發展需求對稅收政策進行較大幅度調整，香港則在既有金融稅制框架下變化相對較少。2002年，面對國內外金融發展形勢，新加坡開始進行全面稅制改革，創造更適合金融業發展的制度環境，推出的稅收優惠政策精準具體、力度較大。如頒布新的公司所得稅法，降低公司所得稅稅率，且對超額部分實行稅收返還；為了吸引金融資本和從事金融行業的高凈值人士，將財富管理和私人銀行業務發展為新加坡的優勢產業；對資本利得免稅，并于 2008 年免征遺產稅。香港在二十世紀七十年代，就建立了以“低稅率、窄稅基、簡稅種、單一管轄權”的金融業稅收制度，并長期保持相對穩定；進入二十世紀后，開始對個別稅種和稅率進行局部調整，如2001年調低印花稅、2006年取消遺產稅、2008年調低公司所得稅等，但仍是在原有稅制框架內的小幅調整（見表2）。

四、對海南自貿港金融業稅收政策啟示

（一）建立與自貿港金融業相適配稅收制度，推動金融業發展

從國際經驗看，政府都重視自貿港金融業稅收政策對金融業的促進作用，在自貿港建設初期，構建與金融業發展水平和發展階段適配的稅收政策尤為重要。一是加強金融業稅收政策頂層設計。海南建設有世界影響力的一流自貿港，客觀上必然要求金融領域深化改革開放，構建與自貿港相適應的金融服務體系。在此基礎上對金融業稅收制度進行全面性和系統性的設計規劃。二是按照海南自貿港“簡稅制、低稅率”的要求探索銷售稅改革。結合海南自貿港現實情況，研究金融業銷售稅實現路徑，降低稅收征管和金融交易的成本。三是利用自貿港建設窗口期的階段性稅收政策促進金融業發展。當前，按照OECD“雙支柱”國際稅改方案①推進方向，支柱二低稅率倡議的落地，將給海南自貿港帶來更大的競爭壓力。海南自貿港需要把握窗口期，充分利用階段性稅收優惠政策，推動金融業為實體經濟發展提供更高質量的服務。

（二）優化專項稅收優惠政策，激發金融服務實體經濟積極性

從國際經驗看，金融業是支撐自貿港產業結構調整和實體經濟發展的關鍵一環。海南自貿港要鼓勵培育旅游業、現代服務業、高新技術產業、熱帶高效農業等主導產業，離不開金融行業的必要支持。目前，上述主導產業很多相關上下游行業可享受稅前加計扣除、15%所得稅稅率以及稅額減免等優惠政策，因此，為這些主導產業提供融資及配套服務的金融行業，也應納入稅收優惠政策的享受范圍。一是靈活運用產業金融專項稅收優惠政策。力促稅收金融產業三者一體推進、聯動發展，打通稅收激勵引導金融、金融有效服務特定產業的傳導機制，推動產業金融和實體產業融合共生、同向發力；稅收優惠政策的設定，要以響應自貿港現代產業體系為導向，同時覆蓋實體產業和產業金融，既支持謀劃發展的產業，又支持對應服務該產業的產業金融。二是調整優化重點金融服務領域政策。對貫徹高質量發展理念，為小微企業提供融資、發放涉農貸款和助學貸款等普惠金融活動、推動雙碳目標實現的綠色金融活動、對推動科技創新的科創金融活動、支持自貿港園區產業集聚發展的園區金融活動等產生的所得采取更加優惠的所得稅稅收政策。三是研究金融業所得稅稅前扣除政策。基于金融行業高風險的經營特性，對按監管部門要求計提的金融資產損失準備金等，探索按權責發生制原則進行稅前扣除。

（三）完善跨境金融稅收優惠政策，釋放金融創新開放發展活力

從國際經驗來看，跨境金融業發達是體現先進自貿港金融業高度自由開放的共同特征，為了避免雙重征稅，對跨境金融活動不征或少征稅是通行做法。當前，海南自貿港跨境金融圍繞著跨境投融資、跨境貨物服務貿易、新型國際貿易結算等業務領域，為自貿港國內國際雙循環打通金融血脈。一是支持在岸跨境金融發展。對在島內居民金融機構海外設立分支機構海外開展金融活動所得、為地方政府海外融資發債所得給予免稅；島內居民或設立機構場所的非居民金融機構，為居民企業海外展業或非居民企業島內展業提供金融服務所得給予稅收優惠。二是引導離岸金融有序創新發展。對島內居民或設立機構場所的非居民金融機構提供離岸金融服務可區分交易幣種給予不同的稅收優惠。三是鼓勵跨境金融人才集聚。對跨境金融人才放寬管理限制，對其所得適用自貿港個人所得稅優惠安排。

（責任編輯：孟潔）

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