改革開放以來農村集體經營性建設用地流轉政策演進研究

張琦英 徐玲

摘?要：農村集體經營性建設用地使用權從被嚴格限制流轉階段，到開展試點階段，再到大范圍推廣階段，顯現了農村集體經營性建設用地使用權流轉改革迎來了良好的制度環境。本文通過立足于改革開放以來農村集體經營性建設用地使用流轉的改革歷程，分析農村集體經營性建設用地入市改革的突破點與堅守之處，展望農村集體經營性建設用地入市對城鄉融合發展的推動作用。

關鍵詞：城鄉融合；政策演進；農村集體建設用地；農村集體經營性建設用地

中圖分類號：F2?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.05.002

根據《中華人民共和國憲法》，我國領域內的土地劃分為國有土地與集體所有土地。依據利用類型，農村集體所有土地分為農用地、集體建設用地以及未利用地。集體建設用地又包括宅基地、經營性用地和公益性公共設施用地。銀監發〔2016〕26號文件《農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》第五條將農村集體經營性建設用地定義為：“指存量農村集體建設用地中，土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地。”改革開放后，鄉鎮企業蓬勃發展，農村集體經營性建設用地浮現。但由于當時的法律明確禁止其流轉，致使建設用地供不應求，“隱形流轉”順勢而起。這種無序的自發流轉引發了一定的社會治理問題和生態環境問題。我國所實行城鄉二元土地市場制度，雖增援了工業化與城鎮化的發展，但是也導致農村土地價值無法顯現、城鄉基本要素難以流動與合理配置、城鄉發展差距拉大等問題。因此，農村集體經營性建設用地流轉改革是形勢所需，是反哺“三農”發展的需要，是推動城鄉融合發展的需要。

1?農村集體經營性建設用地流轉政策沿革

1.1?1987-1998年底：從明令禁止到“依法轉讓”

農村集體經營性建設用地主要來自于上世紀70年代以后的鄉鎮企業建設占地，并且集中在東部沿海發達地區（賀雪峰）。1986年我國頒布的首部《中華人民共和國土地管理法》明確規定農村土地禁止流轉。1987年，原國家土地管理局在深圳、上海等城市試點探索土地使用權進入市場流轉，試點取得明顯成效。為了適應當時的需要，1988年4月的憲法修正案增添了“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”的條例。此處的“土地的使用權”并不是一個特指的概念，按照文本解讀，可以理解為無論是國有土地還是集體所有的土地，其使用權均可依法轉讓。1998年底，以憲法修正案為依據，《土地管理法》的修改增加了“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”的條例。這年所修改的《憲法》和《土地管理法》都刪除了“禁止土地出租”的內容。但是在《憲法》修改后，并沒有具體的法律法規規定集體所有的土地如何轉讓，而是將其束之高閣。相較之下，1990年，國務院發布了關于城鎮國有土地使用權出讓以及轉讓的條例。農村集體土地使用權的轉讓雖獲得了憲法地位，但也只是在原則上“可以”，實際上并沒有獲得合法空間運轉。因此，隨著改革開放的推動，經濟發展較快的地區對集體建設用地需求量大，導致大量集體土地以“隱形轉讓”的形式變為建設用地。

1.2?20世紀90年代中期以后：地方法規的探索與中央政策對農村集體建設用地的規范管理與指導

農村土地的“隱形流轉”反映了農民集體與市場的雙向需求，但是不受監管的無序狀態不可避免地帶來土地流轉混亂、土地資源浪費等問題。為此，在20世紀90年代中期，部分地方政府為了解決土地隱形流轉所帶來的弊病，便對非農用地進行規范管理。如江蘇蘇州、安徽蕪湖市等就先后出臺相關的政策。進入二十一世紀，基于部分地方政府的實踐探索，中央也制定相關的政策文件。2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》的出臺，規定了農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。中央政策的支持為地方政府奠定了基調。2005年，廣東省率先出臺關于集體建設用地使用權流轉的地方性法規。河北省、成都市、昆明市等相繼發布類似法規。雖然中央政策上明確支持農村集體建設用地流轉，并且也有地方性法規對其進行規范與指導，但是國家層面的法律并沒有做出調整。因此，農村集體建設用地使用權流轉的探索只是在局部地區有所突破。直到十七屆三中全會，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對于依法取得的農村集體經營性建設用地……在符合規劃的前提下與國有土地享有平等的權益”。這句話傳達出二個重要信息：一是使用“農村集體經營性建設用地”概念，突出“經營性”，而不再是籠統地使用“集體建設用地”概念；二是逐步建立城鄉統一的建設用地市場，農村集體經營性建設用地與國有土地享有平等的權益，所有制的差異不再是能否進入市場的阻礙。這是對數十年來壓抑農村集體所有土地發展權的糾正，農村集體經營性建設用地流轉改革迎來了一個拐點。

1.3?十八屆三中全會后：國家對農村集體經營性建設用地流轉政策的改革突破

2013年，黨的十八屆三中全會通過的《決定》指出農村集體經營性建設用地“實行與國有土地同等入市、同權同價”，明確了農村集體經營性建設用地改革的方向。2015年，以國家為主導的農村集體經營性建設用地入市改革進行試點工作。試點工作的開展，得以在具體實踐上探索符合當地實際的集體經營性建設用地流轉制度，形成了極富特色的重慶地票制、北京大興方案等，為《土地管理法》的修改奠定了堅實的理論與實踐基礎。2019年修正后的《土地管理法》，在法位上明確允許農村集體經營性建設用地入市，破除了農村集體經營性建設用地的入市障礙。2021年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度。以及近幾年來的中央一號文件，明確指出要將農村集體經營性建設用地入市是“三農”工作的重要內容。縱觀這幾十年來農村集體經營性建設用地流轉的政策改革，國家對它的探索從未止步，并將其不斷深化、細化，以符合國家現狀、滿足人民期待。

2?農村集體經營性建設用地入市改革的突破點與堅守之處

2.1?農村集體經營性建設用地入市改革的突破點主要表現在兩個方面

（1）改革賦予農民集體自由交易轉讓集體經營性建設用地的權利。“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”。從理論上講，“同地”，即區位條件、規劃用途等條件相同或相近的城鄉建設用地。“同權”是由于我國城鄉二元的土地所有權結構，制約了土地要素的平等交換，因而“同權”實際上是賦予不同所有權的城鄉建設用地統一且平等的權能。同地，同權，則同價，是理所應當的。因此，城鄉經營性建設用地同地同權同價，凡是規劃為經營性建設用地的土地，無論是國家所有還是集體所有，都可以在同一土地市場進行競爭交易。

（2）改革顯化農村土地價值。在城鄉二元的土地市場制度下，集體土地的價值難以彰顯。而農村集體經營性建設用地入市通過最大限度地實現市場對土地要素流動的決定性作用，向農民“還權賦能”，增加農民的土地財產權。這樣既能拓寬農民的收入渠道，也能避免集體建設用地使用權的私下流轉可能對農民造成的利益損害。

2.2?農村集體經營性建設用地入市改革堅持土地公有制不動搖

《土地管理法》雖歷經四次修改，但是關于土地公有制的規定從未改變。公有制理論是來自于馬克思主義的經典理論。但是與馬克思所設想的土地國有化是一種“社會必然”不同，中國只是將城市土地界定為國有，農村土地則屬于集體所有。這是與當時中國所處的時代背景和建設任務有關的。農村土地集體所有制是中國共產黨在馬克思主義思想指導下根據中國實際情況做出的創新。

在探索農村集體經營性建設用地流轉改革期間，理論界出現了所謂的“取消農村土地集體所有制，實行土地私有制”“取消農村土地集體所有制，統一實行國有”的聲音。但是歷史與現實的理論與實踐均證明，農村土地集體所有制是適應當前中國農村生產力發展水平的生產關系。截至2021年，我國農村戶籍意義上的農民人口約7.6億，農村土地私有或者國有都不利于維護農村的和諧穩定。農村土地集體所有制相對于私有制而言，給予農民來自土地的最低限度保障；相對于農村土地國有而言，集體所有可以賦予農民較強的自主性。農村集體經營性建設用地入市改革堅持土地公有制性質不變，可以通過集體經營性建設用地入市帶來土地增值收益以扶持“三農”發展，同時也防止因追求集體經營性建設用地的增值收益，而導致農村土地非法非農化。而且，相對于之前的城鄉二元割裂的土地制度，農村集體經營性建設用地入市改革讓集體所有者擁有更加獨立的市場主體地位，即自由交易轉讓的權利。堅持土地公有制，并不是“三農”發展的阻礙，而是定心丸，以更有權威地保障農民權益和維護社會的公平與穩定。正如習近平總書記曾言：“農村土地屬于農民集體所有，這是農村最大的制度。”

3?城鄉融合發展視域下的農村集體經營性建設用地入市展望

自黨的十六大首次提出城鄉統籌，到十七屆三中全會提出城鄉一體化，再到十九大提出的城鄉融合發展等，彰顯了我國對城鄉關系和農村發展工作的重視。但是由于我國固有的城鄉二元經濟結構，尤其是二元的土地市場制度，制約了土地要素的平等交換，對我國城鄉關系的融合進程產生深遠影響。農村集體經營性建設用地入市從表面上看是城鄉土地要素的再配置，其實質是城鄉發展問題。在社會主義市場經濟條件下，需要在根本上破除城鄉要素自由流動的障礙，盤活要素，方能提升“三農”可持續性發展的能力。

關于農村集體經營性建設用地入市改革，學者們持不同意見。主要表現在三個方面：1.農民的利益需要保護。持此觀點的學者擔心農民將土地轉讓出去后，農民會失去了最底線的生活保障。例如，賀雪峰（2010）他認為現行的農村土地管理制度可以保障農民的基本生活，不應貿然地對集體建設用地實行市場化。而黨國英（2014）認為社會保障只能來自于社會，而不是土地。劉世錦（2021）土地流轉是讓城市和鄉村都要分享現代化的生產和生活方式。2.城市工商資本下鄉會掠奪農民。資本是逐利的，且由于農民談判能力較弱、信息不對稱等因素，社會資本下鄉易圈占農村資源。席月民（2022）指出對于社會資本違法投資經營風險，政府應引導社會資本投資農業農村政策的連續性和穩定性，以及充分調動村集體經濟組織以及村“兩委”的積極性，發揮其評估與監督作用，保障農民的權益。3.農村集體經營性建設用地入市具有區域性。張曙光、程煉（2012）指出我國農村集體經營性建設用地主要分布在沿海地區、城鄉接合部地帶和傳統農區三類區域。對此，有人就提出農村集體經營性建設用地入市只能為部分農民獲益，而剩下的農民由于區位因素等原因，無法享受此項改革所帶來的利益。綦磊（2016）認為流轉富起來的農民會成為拉動內需的重要力量，而在流轉中所產生的應當“歸公”的增值，通過國民收入二次分配方式會使其他農民獲益，從而兼顧區域平等。

但是事實證明，開展農村集體經營性建設用地入市是國家推進城鄉融合發展的關鍵一環。從實踐上來看，根據《國家新型城鎮化報告（2020-2021），在推進城鄉融合發展的典型做法中，重慶市大足區農村集體經營性建設用地入市交易金額達到11億元；江蘇省常州市武進區的農村集體經營性建設用地入市所帶來的土地增值收益達36億元等。從理論上來看，我國城鄉二元土地制度為20世紀90年代以來的城市化發展做出了重大貢獻。政府通過征收集體所有的土地轉化為國有土地，支持城市的良性發展，但是廣大農村地區的發展卻被邊緣化了。雖然在土地征收的過程中，對集體所有的土地給予了一定的補償，但是集體經濟組織喪失了土地未來發展的權益。隨著城鄉差距逐漸拉大所引發的一系列社會問題。這種長期以來的“取之于農，用之于城”的做法，對“三農”的發展是有著嚴重的阻滯影響。2020年，我國常住人口城鎮化率達63.89%，是時候把土地所帶來的增值收益更多地用于“三農”了。“取之于民，用之于民”是對這幾十年來“三農”緩慢發展的補償。在未來較長的時期內，農民進程仍是大趨勢，進一步增加城市用地的需求。農村集體經營性建設用地入市可為城鎮化的發展舒緩用地緊張的問題。相應地，以征地途徑供給土地一級市場的壓力會相對減緩，減少征地所帶來的人地糾紛，更有效地推進城鎮化。這是一個雙贏的局面。

4?結束語

農村集體經營性建設用地入市賦予農民更多土地權利，同時也破除了城鄉土地要素流動方面的制度性障礙。集體經營性建設用地流轉改革并不只是緩解城市建設用地緊缺，也不只是農民集體尋求發展的迫切要求，而是我國城鄉融合發展的必然要求，是促進農村共同富裕的重要支撐。當前農村集體經營性建設用地入市改革處于趨向系統規范化的階段，在改革的過程中不可避免地會出現新問題、新情況。這就需要立足于農村集體的基礎上，不斷摸索更公平的方式來提高土地利益分配機制，以及防范資本下鄉所可能引發的風險，和促使農民深度參與其中等，這是需要學界不斷地去探討以及尋找解決辦法的。農村集體經營性建設用地入市改革對“三農”的發展是具有歷史性意義的，它改變了既有的土地利益格局，重構國家、集體與個人利益關系，是打開“三農”回饋自身的一個口子，也是對“三農”這幾十年來的緩慢發展的歷史性補償及扶持發展。

參考文獻

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