公司治理視角下高速公路運營企業全面預算管理應用探析

李秋宇

摘 要：高速公路具有投資大、社會影響面廣等特性，現實中高速公路建設、運營、養護多由政府職能部門或大型國有企業主導，因而高速公路運營的質效對我國交通運輸業的發展影響深遠。現實中，高速公路運營企業存在治理機制不完善，即權力劃分不清、職責落實不明的情況，這進一步導致全面預算管理流于形式，完善公司治理體系是保障全面預算管理落地的關鍵。

關鍵詞：公司治理；高速公路運營；全面預算管理

高速公路是我國交通體系的重要構成部分，具有投資大、社會影響面廣等特性，現實中高速公路建設、運營、養護多由政府職能部門或大型國有企業主導，因而高速公路運營的質效對我國交通運輸業的發展影響深遠。本文以公司治理和全面預算管理的關系為起點，闡述全面預算管理對高速公路運營企業的意義，總結應用中存在的問題，結合個人工作實踐和思考提出優化策略，助力高速公路運營提質增效。

一、公司治理、企業戰略和全面預算管理

公司治理從不同角度分析，存在不同層次的概念。從經濟學角度來看，公司治理在于理順股東、董事、高管和其他利益相關者的關系，查找各類關系相互作用中產生的問題，構建一種制衡機制予以解決；管理學則認為，公司治理的核心在于解決代理問題，以股東利益最大化為目標，構建的有關職責、權限和考核的一整套機制。總體而言，公司治理是對權力、責任和利益分配的動態性制度安排。

全面預算管理作為控制企業發展、落實公司治理要求的科學行為，本質是為實現企業目標而采用的企業管理方法和工具集合。在企業戰略的指引下，合理配置資源，實現全過程、全方位的管理，促進企業長期戰略目標達成和短期盈利目標實現。

可見公司治理是制度安排，屬于上層建筑；全面預算管理是基礎，是落實目標的具體舉措；二者之間需要目標（愿景、使命）來銜接，這便涉及企業戰略管理。

（一）公司治理與戰略管理

首先，從企業經營的本質來看，公司需要不斷強化自身核心競爭力，取得相對競爭優勢，實現持續獲利的目標；核心競爭力的提升則需要企業卓越的戰略管理能力作為支撐。公司治理是為合理解決矛盾沖突而建立的一系列秩序和規則，能夠決定和控制企業戰略方向，是企業戰略落地的有效保障。

其次，企業外部的市場競爭和內部運行，會促進公司治理和管理形成一個更為系統的動態平衡。其主要表現在兩個方面，一是治理層可以決定企業戰略導向，影響管理層實施企業戰略的動力；二是管理層通過經營和財務等戰略的選擇和實施，促進治理層調整局部的治理結構。

（二）戰略管理與全面預算管理

第一，戰略管理是全面預算管理的基礎。企業根據經營環境，結合現有的資源和能力，設定企業戰略管理目標；以目標為導向，進一步選擇預算管理模式。

第二，全面預算管理是對戰略目標的量化。戰略目標是企業設定的長遠發展方向，缺少具體的執行流程和量化的考核指標；通過采購、生產、銷售的預算管理手段，能夠將戰略具體化，也便于過程控制和考核。

第三，預算管理應用能促進戰略管理優化。預算的執行、監督、分析和報告機制，能夠及時發現企業經營中存在的問題，促使企業調整和完善戰略。

（三）公司治理與全面預算管理

首先，公司治理根源于現代企業的兩權分離制度，構建公司治理結構的目的是解決代理問題，實現激勵和控制的平衡。全面預算管理能很好地平衡各方力量，既能通過中小股東參與股東會決策，降低第二類代理成本；也能平衡股東為管理層設定的績效目標，解決激勵和監督不平衡導致的第一類代理問題。

其次，各部門職能和職工崗位職責能夠通過預算分解進一步明確和細化。如前文所述，高速公路運維多由政府職能部門或大型國有企業主導，國有企業的單一產權結構引起的所有者缺失會導致資源配置效率低下，其中人力資源配置效率低則較為突出。預算是量化戰略目標的手段，預算分解則是制定業務執行計劃的基礎，對照部門職能和職工崗位職責，能形成更為客觀的考核指標體系，進而更好地平衡企業的權責利，提高公司治理效益。

最后，預算管理也是企業內控體系的重要構成部分。預算的剛性控制原則能夠監控企業日常運營管理，保證公司治理體系在合理的范圍內運轉。

總之，全面預算管理是以企業戰略管理為基礎，聯動企業長遠發展和短期目標，通過統籌企業各項資源，實現企業整體效益提升；不僅僅是實現公司治理的手段，更是企業治理環境的重要組成部分。

二、強化全面預算管理的意義

（一）合理分配資源

高速公路具有運營模式和風險相對固定的特點，營收的市場敏感度不高，支出主要為利息、折舊、養護成本和人員費用，也具有相對固定的特點；因而容易實施標準化管理。全面預算管理能夠整合企業內外部業務信息，通過客觀的手段（利率談判、造價評審、收入指數等），形成系統化的財務信息，以此為基礎進一步制定各部門執行標準和判斷資源需求，統籌企業資源投入效益更高的領域，提升企業經營質效。

（二）提升內控效率

全面預算管理具有全員、全額、全流程的特點，利用預算這一手段對企業的各個部門和各個業務環節進行管理控制，對企業各種財務資源和非財務資源進行配置，具有較強的管理屬性。通過查找分析預算執行差異，生成財務信息反饋給公司決策者，及時調整經營目標和策略，實現公司合理的發展。

（三）滿足考評需求

全面預算管理是一項系統化的工作，既能進行過程控制和調整經營目標，也能通過考核與評價激勵員工。全面預算管理是合理配置資源的一項機制，人力資源是企業資源體系的重要構成部分，將預算執行情況融入個人考評體系，能夠充分調動員工的工作積極性。

三、應用全面預算管理存在的問題

企業全面預算管理基本流程包括預算編制、預算執行和預算考核三個階段，具體可劃分為六項具體工作：預算目標設定、預算編制、預算執行、預算監督與分析、預算調整和預算考核。下面將從預算管理的六項具體工作出發，分析高速公路企業應用全面預算管理存在的問題。

（一）預算目標設定不科學

預算目標設定不合理主要體現在兩方面，一是目標的非效益性，高速公路社會屬性較強，運營企業需承擔部分非效率的經營目標，也會進一步導致預算目標的非效益性；二是科學管理意識不夠，預算管理不能簡單地理解為省錢，應以實現長期可持續發展和凈收益最大化為目標。

（二）預算編制不合理

實踐中存在以下幾方面問題：一是全面預算理念不強，業務部門提供的基礎信息不全，財務全程包干，全面預算實際成為財務預算表格；二是博弈思維嚴重，多方、多層級的利益博弈下，會導致資源配置效率低下，偏離全面預算管理的內在邏輯；三是預算編制方法傳統，鑒于相對固定的運營特性，高速公路企業預算編制往往采用增量預算法，缺乏考慮各項影響因素，預算編制合理性不足。

（三）預算執行不嚴格

其主要體現在兩方面，一是預算執行和業務計劃的脫節，業務計劃是預算的編制基礎，因為采用的是增量預算法，實際存在預算數據缺乏業務計劃支撐的現象，這就導致預算執行時隨意性較高，執行的準確性較低；二是多層級管理模式下，各預算主體存在相對利益訴求，在預算執行層面會存在較為嚴重的逆向選擇行為，上限思維會導致預算的約束性大打折扣。

（四）預算監督與分析不及時

預算監督與分析是體現預算管理效益的重要方面，通過查偏糾正，確保企業經營目標實現。實踐中存在監督控制力度不足的情況，預算分析停留在表面，計算出一系列無重要意義的指標，未能以問題為導向設置預算執行分析體系，導致預算執行中存在的問題難以被發現，即使發現也不能及時傳遞，嚴重影響預算管理的有效性。

（五）預算調整不嚴謹

由于預算編制的預測性，初期下達的預算可能與未來的經營實際不相符，理論上當客觀環境發生重大變化時，應進行預算調整。實踐中可能存在預算調整方案未經論證，以第三方咨詢單位提供的數據為基礎，乘以主觀的折扣比例，直接作為預算調整數據，這不僅會導致預算調整工作流于形式，更會導致企業經濟利益的直接流失。

（六）預算考核太寬松

一方面，預算考核僅考核組織過程和結果，實施過程未能重點考核，如預算是否有相對完整可操作的執行計劃，預算有無細化分解到最終預算執行單元（部門、崗位）；另一方面，獎懲機制軟化，負不負責無差別，最終會打消負責任員工的工作積極性。

四、優化應用全面預算管理的建議

（一）完善公司治理機制，明確權責利清單

現有研究觀點認為，應加強組織機構建立，設置獨立的預算管理委員會，由該委員會負責協調預算管理工作，包括支持預算編制、監督預算執行、進行預算考核等。個人并不認同，首先，預算管理委員會作為預算管理的最高權力機構，不應負責具體翔實的協調工作；其次，任何機構的設置或制度的制定，目的在于控制風險和解決問題，只是實現目標的工具，真正能夠發揮作用的還是該工具所代表的治理層力量。

可以從兩方面來完善公司治理機制，一是以問題為導向，兼顧效率，明確權力清單、議事規則和監督標準；二是預算管理委員會下設辦公室，財務部門負責人牽頭，各部門負責人為成員，負責預算管理的具體事務，解決全員參與度不高的問題。

（二）以目標為導向，加強信息聯動

以筆者所在公司應用的某財務系統為例，初期嘗試授予各部門經辦人權限，由各部門經辦人負責所在部門預算的初始編制，各部門負責人確認后由財務部門匯總，實際效果卻是降低工作效率。原因在于，財務預算表的編制僅僅是程序性工作，安排一個財務骨干匯總、平衡會更高效。顯然，全員參與編制并不等同于每個部門都自行開展表格填報，因為提升預算管理質量的關鍵本就不在于預算編制環節，如前文所述，預算管理六環節中，目標設定、預算執行、預算分析和預算考核都更為重要。

可以從以下幾方面來加強，一是目標設定，開展更多的現場調查工作，收集更多的現實信息，開展更為科學嚴謹的論證，預算目標的導向性和準確性會更強；二是預算執行，制定詳細的業務計劃和工作任務清單，各部門、各崗位人員對標執行，定期對表自查和考核，及時修正執行偏差；三是預算分析，由預算管理委員會研究設定一個合理的執行偏差率，高于該偏差率的指標由主要貢獻部門限期做出分析結果和拿出應對措施；四是預算考核，與職工個人評優晉升掛鉤，明確獎懲標準。

（三）構建梯次型人才隊伍，強化內部協同

人力資源是企業擁有的最具延展性的資源，企業的長遠發展需要高素質管理人才隊伍的支撐。首先，注重管理理念的提升：定期召開企業文化、制度和業務交流會，將企業長期發展目標、業務合規思維運行注入職工的思想深處。其次，提升職工業務技能：一是以考證為載體，積累系統性理論知識，增強員工的執業能力；二是建立內訓師制度，由業務骨干將實踐經驗提煉為理論，向全體職工介紹所負責業務的特點，培養職工系統性思維。最后，改革人事管理制度：一是推行員工“能增能減、能上能下”機制，以危機感促進效率提升；二是以實績為導向構建綜合考核體系，建立靈活的用人機制，激發員工創造力。

結束語

全面預算管理是完善公司治理體系的有機構成部分，完善的公司治理體系也為全面預算管理落地提供了權力保障。高速公路運營吃的是“守江山”的飯，基礎信息收集、分析和執行是落實好全面預算管理工作的基礎，只有謀劃好機制（流程梳理、風險控制、獎懲措施），充分調動員工的積極性，才能真正實現企業效益最大化的長遠目標。

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（作者單位：四川廣綿高速公路有限責任公司）