經費預算與資金收付相分離制度淺探

吳松芳

摘要：經費預算與資金收付相分離制度的改革有助于完善與優化預算管理制度，促使預算管控逐漸從編制環節拓展至執行環節。本文主要介紹了經費預算與資金收付相分離制度的概念和此制度實施的理論依據，并分析了該制度的改革與實施現狀，最后提出了經費預算與資金收付相分離制度的發展建議，主要指出，相關單位與部門要對經費預算與資金收付相分離制度改革有正確的認識，并加強宣傳和引導，同時要創新財務管理模式，建立信息化管理系統，還要提升預算管理的精細化程度，通過多措并舉使經費收支更加透明，并對預算管理加強內外監督，從而使上下級單位建立平衡的預算權力結構。

關鍵詞：經費預算；資金收付；分離；制度

中圖分類號：F275

引言

近年來各大企業開始引入應用經費預算與資金收付相分離制度，通過在制度改革的背景下優化權力結構，不斷提升資金管理效益和財務管理水平，以充分發揮資金的保障作用，從而推進相關單位健康可持續發展。

一、經費預算與資金收付相分離制度的概念概述

所謂經費預算與資金收付相分離制度，主要是指對資金逐級預撥以及經費各自收付等方式進行改革，統一由上級財務部門對下級單位的支付資金進行集中管理和收付，其屬于一種新型資金管理模式。該制度的實施主要目的是細化編制預算，并科學合理地編制開支計劃，利用現代支付手段以及銀行網絡等對資金支付形式進行優化。

二、經費預算與資金收付相分離制度的理論依據

（一）分權制衡理論

此理論提出管理不只是以組織結構為基礎對技術與方法的應用進行討論的問題，而是要強調在組織結構設計環節就參與其中，并對權力配置問題加以解決[1]。所以根據分權制衡理論，在預算管理中需要關注如何配置預算權力，即如何在管理機構及部門之間分配預算編制、執行、調整、審批、審計等權力，通過構建分權結構，逐步建立起相互協調與制衡的運行機制，從而更高效地達到預算目標。在此理論支持下實施經費預算與資金收付相分離制度，可使相關部門更加有效地加強相互監督與制約，將預算當作重要依據，并把資金控制作為重要手段，從而使預算編制更加合理，預算落實更加徹底，以此防止出現預算編制和執行偏離嚴重等問題。

（二）委托代理理論

代理方指的是具備信息優勢的一方，委托方屬于信息劣勢的一方，在委托代理理論當中指出了代理方、委托方存在信息不對稱的情況，這種情況下代理方可能會出現逆向選擇或是敗德行為等[2]。所以，委托方一方面要使委托-代理整個鏈條盡量縮短，并合理縮減中間環節；另一方面要對代理方加強激勵約束，從而有效控制代理風險，以降低代理成本。以此理論為基礎落實經費預算和資金收付相分離制度，以統管單位建立資金收付中心對資金收付進行統一辦理，在此基礎上對代理方加強監管，使委托代理鏈條更短，中間環節更少，從而防止預算單位出現在銀行多頭開戶等情況，以此在資金撥付環節盡量減少的情況下對由于利益取向差異引發的資金舞弊、挪用、貪污等風險進行防控，同時還有助于控制財務運行成本，提升資金效益。

（三）分工理論

所謂分工，主要指的是組織或者個人專門開展范圍與性質比較固定的一類工作，其使管理活動類型更少，工作更簡單化，從而使人們能夠快速掌握工作技能，切實提升工作效率[3]?；谠摾碚撀鋵嵔涃M預算和資金收付相分離制度，會以區域或是建制為基礎構建統管單位，統管單位將原本分散在多部門、多機構的預算資金收付以及監管工作進行集中，可對預算還有資金加強外部監管，并可通過分工管理切實提升管理效果。

三、經費預算與資金收付相分離制度的現狀分析

（一）改革背景

在我國財經管理制度不斷改革與完善的背景下，各級單位和組織都紛紛根據自身特點，基于科學理財理念，高度關注規范運行秩序，加強對其進行監督與約束，在此背景下逐步落實財經管理制度改革工作，從之前的資金集中支付到后來的物資集中采購，以及資金管理與預算管理相結合等，從而有力地推進了經費使用效益的提升。

經費預算與資金收付相分離制度改革并非是單獨提出的，而是基于資金集中支付等多項財經制度改革開展的，其和其他類型的財經制度改革具有相互銜接、一脈相承的關系。此制度的改革工作最先是在軍隊中實施，軍隊師以下單位在2005年就完成資金集中支付改革試點工作，2006年完成物資集中采購改革試點工作，2007年推進并實現資產管理及預算管理相結合的管理制度改革試點工作，2008年探索推行經費預算與資金收付相分離管理制度，最終相關試點工作圓滿完成，且獲得了較好的實施效果。

（二）試點情況

經調查分析，很多試點單位主要開展了以下工作：①基于相關文件要求，聯合單位實際情況，合理制定出可操作性強、指導性好的制度落實方案，并按照改革試點原則細化試點實施細則，規范試點運行機制，促使試點工作順利、有序地開展；②確定試點經費范圍?；谕怀鲋攸c、抓大放小等原則，由上級財務部門通過銀行轉賬等形式直接支付基本建設、集中采購，以及其他類型的大額開支，同時基層基本經費、單位日常開支等由授權基層本級通過現金形式支付；③詳細地做出年度預算安排?；陬A算管理規定，經費使用單位應結合本年度的經費收入以及上年度的經費結轉數額，圍繞當前經費開支進度，做好下半年的任務籌劃以及經費預算支出測算，并分項進行預算編制；④規范地制定資金支付程序，具體是由上級財務部門進行資金支付，在支付過程中首先在年初進行年度預算的編報，其次是按月度進行經費開支規劃的編報，最后結合具體的經濟活動向上級提交支付申請；⑤健全地制定配套措施，包括制定登記統計制度、內部控制監督制度、試點改革評估制度等。

（三）影響分析

首先，制度實施可使經費收支更加透明化，但在此基礎上使預算單位以及其自由裁量權受到一定限制。因為在經費預算與資金支付相分離制度的實施過程中涉及兩種支付方式，分別是授權本級支付和上級直接支付，在授權本級支付過程中，主要對經費進行定額以及標準管理，像公務事業費、人員經費等；而上級直接支付內容主要是基本建設經費、集中采購經費等專項經費。通過上級財務部門直接支付并制定標準化制度，可有效約束下級單位的支出管理，使下級部門和基層單位所擁有的自由裁量權減小。該制度實施之后，下級單位的資金收付活動均需經過上級財務支付機構進行支付，歷年經費結余、預算外經費等資金需交存上級結算部門，以便更嚴格地管控相關資金，防止下級單位隨意支出。此制度的落實可對以往預算經費支出存在的多項問題加以解決，并可使上級的財務支付部門充分了解自身經費以及預算外經費的實際收支情況，促使下級經費收支更加公開、透明，從根源上對下級部門的經費支出加以控制和約束，充分加強財務監督。

其次，該制度的實施使資金收付權掌握在上級財務部門手中，從而避免由下級支出單位直接控制，其可對下級單位非正式預算權力予以約束，可制約下級領導做出隨意支出行為等。在預算權力結構發生改變并實行新的預算規則與程序背景下，將對難以通過預算過程約束而開展的各項政策決策行為進行有效規范。

最后，通過實施此項制度，在上下級預算結構及權力發生改變的背景下，可激勵下級單位或部門尋求新的平衡。預算改革推行期間，上下級單位或部門間該如何分配與確定各方職能與權限，實現制度均衡，其主要影響因素是上級財務支付機構在編制預算過程中是否嚴格審查以及資金支付期間是否細致審核，而且在上級財務支付機構掌握資金收付權之后，其審查力度高低會對下級單位或部門的預算行為產生直接影響。除此以外，一些下級單位有較多的預算外收入，資金比較充足，在利益驅動下更容易擴大支出，逃避監管，若預算中未對此類支出作出規劃，則需要上級財政支付機構進一步加大審查力度，使資金收支更加規范。

四、經費預算與資金收付相分離制度的發展建議

（一）凝聚改革共識，加強宣傳引導

落實經費預算與資金收付相分離制度之后，會把下級單位的經費收付權轉移給上級收付機構，部分單位對新制度實施存在錯誤的思想認識，覺得自身的權利受到約束，從而影響到經費保障效率。在此背景下，需要推進上下級單位建立改革共識，對資金收付與經費預算相分離制度有正確認識，明確其制度改革的意義，統一思想，明確此制度實施是順應時代發展的必然趨勢，也是提升經費利用效益的重要途徑。相關單位及部門要做好宣傳引導工作，積極地通過員工手冊、網絡、新媒體、廣播、座談、會議、專欄等形式對單位員工加強宣傳與引導，為其闡釋制度改革的意義，使單位全員建立制度改革共識。

（二）創新財務管理，優化運行機制

首先，要促進工資發放權的上移?；谀壳八鶎嵤┑呢攧展芾碇贫?，除了可由上級財政部門對集中采購資金進行集中支付，還可以把員工薪資發放權力上移到上級收付機構或財務部門，由其統一、集中地發放，使下級財務人員逐步精簡，從而促進財務工作效率提升，并減少所消耗的勞動力。隨后，可在時機成熟后逐步上移保險、住房等多項經費管理權。其次，要堅持因地制宜原則，合理選擇資金保障形式。比如施工建設企業會涉及很多工程項目，不同項目分散在不同地區，各地區有著不同的信息化程度和建設水平，所以可以結合項目所在地的實際情況，因地制宜地確定資金保障方式。若項目分布相對集中，可選擇建制保障方式；若相反，可選擇區域保障方式，在合理區域之內通過資金收付機構統一加強資金保障。最后，要合理簡化支付流程。在不超過上級直接支付范疇的情況下，事業部門可把支付申請單直接上報給上級收付機構，由其按月份對經費開支計劃進行嚴格審核，確定無誤之后再交由代理銀行，讓其給收款賬戶直接付款。與此同時，要根據授權支付范圍對下屬單位的賬戶資金進行限額管理，并結合規定限額預留一定的機動費用作為應急保障經費。

（三）強化信息系統，提高支付效率

實施經費預算與資金收付相分離制度，為確保改革后的機制能夠有序運行，要不斷強化信息系統的建立，切實提升其支付效率。首先，要完善建立網上銀行支付系統。積極推廣多種網絡及電子支付手段，結合實際情況合理引入與開發資金收付管理軟件，使資金收付辦理更加高效，從而保證資金用途。其次，要利用現代化信息技術建立財務網絡信息系統，保證各級單位財務業務相互聯通。積極拓展財務管理軟件功能，利用網絡線上提交預算指標，并對資金收付申請進行及時審批。在信息化財務管理系統建立的基礎上，對各個單位的資金結存以及使用等情況加強實時監控。最后，在財務信息化管理系統建立中，要加強網絡安全防范。積極引入防火墻技術、安全漏洞掃描技術、入侵監控技術、加密技術等信息安全維護手段，打造多層防范體系，從而保證財務信息系統運行更加可靠、安全。

（四）落實精細預算，完善配套措施

一方面，要細化編制預算，在預算中全面納入領報經費、留用經費補助、上級補助經費、預算外經費、上年結轉經費等。同時，要細化制定項目測算依據，在項目申請報表填報過程中，所有分項標準與內容都要嚴格核實，并確定項目的實施規劃。比如在測算會議費過程中，要以會議標準、會期，以及參會人數等作為主要依據。另外，支出內容也要細化，比如在對住宿費進行費用科目編制中，必須明確天數、人數、使用責任人、相關標準等。另一方面，要按照月度編制經費開支規劃，規劃內容要細化到項目名稱、金額、單位及數量等，還要清晰地確認授權支付和上級直接支付內容與具體金額。如果年初預算當中僅列出項目沒有列出具體開支內容，則需要根據實際情況列出明細，在通過上級部門批準之后當作組織預算執行和資金支付辦理的重要依據，因此堅決不支付超預算、無預算，以及無經費來源的相關項目經費。

五、結束語

經費預算與資金收付相分離制度的實施具有扎實的理論依據，而且多年前就開始探索落實，經過多年的試點推行，已經獲得良好的運行效果，可為新時期相關單位和企業推行此制度提供參考和指導。有關單位與企業在建立與完善經費預算與資金收付相分離制度的過程中，要對該制度有正確的認識，不斷創新財務管理模式，加強信息化建設，精細化地落實其預算管理，并配套建立相關管理措施。

參考文獻：

[1]申林.西方分權制衡理論演進的特點[J].長江論壇，2020（01）：39-45.

[2]黃天添.基于委托代理理論的國有企業治理問題[J].行政事業資產與財務，2020（24）：37-38.

[3]陶虹旭.馬克思主義中的分工理論[J].經濟研究導刊，2021（22）：1-3.