推動中部地區城鄉建設高質量發展的法治保障研究

吳立榮 王 璐 李 玲 陳 曉

武漢市工程建設執法稽查站，湖北 武漢 430075

一、問題提出：中部地區城鄉建設高質量發展的現狀分析

我國經濟發展正處于由高速發展轉向高質量發展的轉型階段，而中部地區城鄉建設高質量發展面臨的法治困境主要體現在立法、執法、司法三個方面。在立法上，主要體現為國家立法指引不足、相關配套規范不足；在執法上，主要體現為相關部門執法職權有交叉、行政處罰裁量理解不統一；在司法上，主要體現為優化營商環境司法理念有待更新、行政執法與刑事司法銜接不暢。鑒于此，有必要對中部地區城鄉建設高質量發展面臨的上述困境進行理論剖析和實踐檢視，以期為中部地區高質量發展提供智力支持。

二、成因分析：中部地區城鄉建設高質量發展的法治困境

（一）立法體系有待進一步完善

1．國家立法指引有待完善。[1]從中部地區城鄉建設執法依據來看，上位法主要是《建筑法》，相較其他行政管理領域，存在上位法立法數量不足的問題，如生態環境行政領域，出臺了《環境保護法》等法律；在市場監督行政領域，出臺了《價格法》等；在治安行政管理領域，出臺了《警察法》等。（具體詳見表1）由此可見，中部地區城鄉建設高質量發展過程中所面臨的情況更為復雜，亟需通過加強立法的方式予以完善。

表1 各行政管理領域立法情況統計表

2．相關配套規范不足。雖然《行政處罰法》已被修訂并實施，但還缺乏與之對應的相關配套措施為執法實踐提供指引，[2]在其他行政管理領域中，已先后出臺了一系列與之對應的處罰程序規則和實體配套規定，如在生態環境領域出臺了《環境行政處罰辦法》；在國家安全監督領域，出臺了《安全生產違法行為行政處罰辦法》和《安全生產執法程序規定》；在治安管理領域，出臺了《治安管理處罰法》和《公安機關辦理行政案件程序規定》等（具體詳見表2）。相較而言，城鄉建設行政的相關配套規范明顯不足。

表2 各行政管理領域行政處罰實體和程序相關規定情況統計表

（二）行政執法有待進一步規范

1．相關部門執法職權有交叉。以建設單位未取得建設工程規劃許可證和建筑工程施工許可證擅自施工違法行為為例，有的執法人員認為，應認定為違法建設行為；有的執法人員認為，應認定為無證施工行為；還有的執法人員認為，應分別認定為違法建設行為和無證施工行為。正因如此，城管部門往往會根據《建筑工程施工許可管理辦法》的相關規定認定為無證施工行為，要求移送城鄉建設行政主管部門查處；而城鄉建設行政主管部門往往會根據城鄉規劃相關規定認定為違法建設行為，要求移送城管部門查處。

2．行政處罰裁量理解不統一。以城鄉建設行政處罰中對“工程合同價款”的理解為例，目前理論和實踐中存在以下幾種不同的觀點：第一種觀點認為，“工程合同價款”是指正在施工的整體工程的合同價款，在行政處罰時應以整個工程所對應的合同價款作為處罰基數；第二種觀點認為，“工程合同價款”可以是正在施工的分部分項工程或單位工程的合同價款；第三種觀點認為，

“工程合同價款”還可是正在施工的工程部分所對應的工程造價。第一種觀點往往會導致處罰數額很大，相關建設單位難以承受，尤其是涉及招商引資的企業，讓當地政府產生破壞營商環境的擔憂，甚至面臨一定的刑事風險。第二種觀點和第三種觀點雖然更符合優化營商的精神，相關建設單位也易接受，但在實踐中卻較為罕見。由此可見，“工程合同價款”應如何認定，不僅是一項理論研究課題，更是執法實踐中存在的“疑難雜癥”。

（三）司法審判有待進一步加強

1．優化營商環境司法理念待更新。執法機關如何運用法治保障和優化營商環境已成為高質量發展的關鍵。[3]實際上，優化營商環境并非一個單項工程，而是一個集立法、執法、司法于一體的系統性工程。除執法機關在執法時需要遵循合法合理的行政原則外，還需司法機關充分發揮司法裁判的主觀能動性。

2．行政執法與刑事司法銜接不暢。一方面，在執法實踐中，往往因執法人員缺乏相應的司法取證經驗，很難對其查處的違法行為是否涉嫌犯罪進行精準判斷，從而導致涉嫌犯罪案件移送率偏低；另一方面，公安機關往往更傾向于辦理傳統刑事犯罪案件，而對城鄉建設主管部門所移送的犯罪線索很難給出明確的立案意見。

三、路徑構建：中部地區城鄉建設高質量發展的對策研究

（一）完善立法

1．彌補上位立法不足。因《建設工程質量管理條例》和《建設工程安全生產管理條例》相較于《安全生產法》或其他法律位階較低，為有效避免法律適用沖突，可將《建設工程質量管理條例》和《建設工程安全生產管理條例》從行政法規上升至法律位階。此外，由于立法的滯后性，有必要根據現行城鄉建設的行政執法實踐對《建筑法》等進行修訂，進而有效調整新的違法行為。

2．制定相關配套規范。城鄉建設主管部門在實施行政處罰時只能依據上位法《行政處罰法》進行，相較其他行政管理領域明顯滯后。為保證《建筑法》的更好實施，制定相關實體和程序配套機制勢在必行，此種配套機制包括但不限于以部門規章或規范性文件的方式體現。

（二）規范執法

1．厘清相關行政職權。以違法建設和無證施工行為的認定為例。首先，從相關規定來看，根據城鄉規劃法律法規的規定，違法建設主要是指未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證進行建設的行為。根據《建筑工程施工許可管理辦法》第四條的規定，無證施工是指取得建筑工程施工許可證擅自進行施工的違法行為，可以看出在建設單位未取得規劃許可證和施工許可證時，應當認定為違法建設行為。其次，就建筑工程施工許可證的取得條件來看，取得建設工程規劃許可證是取得建筑工程施工許可證的前提，因此未取得建設工程規劃許可證必然會導致未取得建筑工程施工許可證，也就是說無證施工行為實際上是違法建設行為的延續，是同一個違法行為，將建設單位未取得規劃許可證和施工許可證的行為認定為違法建設更為合理。最后，根據新《行政處罰法》第二十九條關于“擇一重處罰”的規定，對違法建設行為的處罰明顯較無證施工重，由城市管理部門處罰更為合法合理，也有利于優化營商環境。

2．規范處罰裁量尺度。以城鄉建設行政處罰中對“工程合同價款”的理解為例，可通過參照其他地區以地方性法規或地方政府規章或規范性文件的方式對其予以明確。從優化營商環境和合理行政原則的角度出發，城鄉建設行政主管部門按照前文第二種或第三種理解進行行政處罰更為合理，也更符合處罰與教育相結合的原則。

（三）強化司法

1．更新優化營商環境司法理念。營商環境所涵蓋的公平競爭的市場環境、高效廉潔的政務環境、公正透明的法律政策環境和開放包容的人文環境四個環境，都需要通過法治保障來實現。司法機關作為法治化營商環境建設的主力軍，可從更新司法理念入手，在行政訴訟中既要充分考慮到行政處罰的合法性，同時還要兼顧行政處罰的合理性和優化營商環境的司法理念，以確保行政處罰能實現法律效果、政治效果、社會效果的有機統一。[4]

2．優化執法與司法的銜接機制。優化行政執法與刑事司法銜接機制可從以下三個方面進行：一是組建高素質綜合行政執法隊伍。綜合執法隊伍除了需要具備專業的技術人員外，還需要具備相應專業法律知識，熟知“行刑銜接”的程序和機制。二是進一步優化信息共享平臺建設。通過建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，積極推進“互聯網+行政執法”工作，以實現“行刑銜接”機制高效有序運轉。三是開展行政和司法聯合執法。通過綜合執法不僅可彌補執法人員的專業缺陷，還可樹立綜合執法權威，形成綜合執法合力。

四、結語

我國經濟社會目前正處于一個從高速發展向高質量發展轉型的關鍵時期，法律作為保障這一偉大戰略實現的重要支撐，因其滯后性，使得中部地區城鄉建設面臨立法體系有待進一步完善、行政執法有待進一步規范、司法審判有待進一步加強的法治困境，可從立法、執法、司法三個維度予以完善，以期為中部地區城鄉建設的高質量發展提供理論支持和實踐指引。