地方預算執行審計工作的主要問題及對策建議
——以C 市為例

呂柯靜

（作者單位：重慶工商大學）

預算執行審計是審計機構以本級財政部門及各預算執行部門和單位為審計對象，針對預算執行、財政資金使用以及政府職能履行等工作進度和管理情況進行真實性、合規性、效益性審計監督。預算執行審計工作能有效發現國有資產在使用過程中存在的問題，以便單位及時改進，提高預算執行單位的財政資金管理能力，確保財政資金投入后的效率與效益。

一、我國地方預算執行審計的現狀分析

（一）預算執行審計范圍分析

本文以C 市為例，根據其發布的2017——2020 年度市級預算執行和其他財政收支審計情況可以看出，C 市審計部門注重營造良好政治生態，牢固樹立依法審計、實事求是的審計理念，扎實做好常態化“經濟體檢”工作。多年來，C 市審計部門積極組織開展預算執行審計工作，不僅對財政資金的統籌管理、重大政策措施的落實情況等進行嚴格審計，還對本市重點項目的推進進度、財政資金績效情況、市區縣財政預決算工作和財務管理等方面進行審計。C 市預算執行審計的內容逐漸充實，審計范圍進一步拓展，審計監督作用得以有效發揮。

（二）預算執行審計評價內容分析

分析C 市2017——2020 年度預算執行審計報告，發現C 市預算執行審計的評價內容主要包括被審計單位預算編制及批復的規范性、預算分配和管理的合理性、決算草案編報的準確性以及會計報表等會計資料的真實性，而對于被審計單位預算執行和其他財政收支的經濟性、效率性、效果性卻鮮有評價，缺乏對被審計單位預算執行的效益評價。

（三）預算執行審計人員構成分析

經調查，在2017——2020 年的四個年度中，C 市審計部門的審計人員年齡在41 歲及以上的較多，占總人數的63%，30 歲以下的審計人員僅占15%，這說明年輕的審計人員數量偏少，審計人員的年齡結構需要調整。將C 市審計人員的學歷分為?？?、本科、碩士研究生及以上三個學歷層次，發現其審計人員主要以大學本科學歷為主，占比85%。從學歷情況來看，C 市審計部門的審計人員提升空間還很大，需要擴充碩士研究生及以上層次的高學歷人才。另外，從專業情況來看，C 市審計部門的審計人員仍以經濟管理類專業為主，缺少法律法學類、計算機類、信息技術類專業的人才配備。此外，截至2020 年，C 市審計部門超過半數的審計人員沒有相關職稱，擁有初級、中級、高級職稱的審計人員僅占42%，且大多數集中在初級和中級職稱，高級職稱僅占3%。C 市審計人員的學歷情況與專業情況詳見表1。

表1 C 市審計人員構成表

（四）預算執行審計成果利用分析

從C 市2017——2020 年度對市級預算執行和其他財政收支審計情況的結果來看，C 市每年的主要問題集中在預算編制、預算執行、財政資金管理、制度建設等方面。雖然每年都對這些主要問題進行審計，但在后續年度仍然出現類似的問題。對于這種“屢審屢犯，屢犯屢審”的情況，一定程度上反映出C 市預算執行的審計成果利用并不充分，后續跟蹤督促改進不到位。

二、我國地方預算執行審計存在的主要問題及原因分析

（一）審計在財政預算工作中參與度不足

預算執行審計工作應參與財政預算的全過程，從預算編報到預算執行，再到后續監督整改。但根據實際情況來看，審計部門僅對預算執行的真實性、合法性、合規性進行了事后審計，對于事前審計與事中審計很少涉及，比如財政預算編制的合理性、科學性等。目前我國主要關注財政預算的執行，而對其他環節的審計監督涉及較少，由于信息傳遞的滯后性，審計人員難以及時發現問題并及時糾正。另外，審計機關與被審計單位的權力地位不匹配，從而使得審計項目較難處理。例如，雖然審計局與財政局屬于同級機關，但審計局在財務工作中還將受到財政局的工作指導，這必然會使審計局在開展預算執行審計工作時的審計公正性、獨立性、權威性受到一定影響。

（二）審計人員配備缺乏復合型人才

目前審計機關的人員配置仍以經濟管理類人才為主，而計算機、信息技術類、法律法學類等專業的人才相對較少，這種人才配置結構在進行預算執行審計過程中，會對審計工作的全面性、專業性產生影響。財政預算資金通常會涉及多領域，比如工程建設、農業生產、生態保護等，使用過程復雜，這就要求審計人員具備相關的專業知識、較高的職業素養和豐富的實踐經驗。此外，隨著數字化時代的發展，“大數據”“互聯網+”等信息技術也在審計工作中廣泛應用，對審計部門的人員配置提出了更高的要求。但是，就目前的審計部門人才資源來看，復合型審計人才缺乏，高學歷、高素質的人才仍需要進一步擴充。

（三）偏重合規性審計，對績效審計關注較少

預算執行審計報告中公布的問題大多仍局限在預算資金的使用合規性、被審計單位預算編制及批復的規范性、預算分配和管理的合理性、決算草案編報的準確性以及會計報表等會計資料的真實性等方面，對于資金使用效益卻鮮有評價，審計內容較為單一。在實際工作中，受審計資源有限、審計時間緊迫、審計任務重等客觀原因，以及審計人員的知識結構單一等主觀原因影響，預算執行審計的考慮范圍縮小，傳統的財務審計慣性思維仍然存在，使得確定的審計目標太過狹窄。審計目標太過單一，局限于合規性檢查，忽視對績效的評價，將直接對審計結果產生影響，同時也與我國大力推進績效審計工作的意愿相違背。此外，由于審計時間緊、任務重，審計人員在開展審計任務時，容易忽略對問題疑點的深入挖掘，以至于對一些跨越時間長、使用較為復雜的專項資金審查不到位，審計也僅停留在審計表面的金額問題，對于問題的剖析力度不夠，審計也不深入。

（四）審計成果利用不充分，存在屢審屢犯現象

充分利用預算執行審計成果，可以有效指導和督促相關問題整改。但從披露的審計報告來看，“預算編制未細化、不完整”“編報不實”“資金使用不規范”“會計處理不規范”等問題反復出現，陷入“屢審屢犯，屢犯屢審”的怪圈。雖然被查處的問題在后續都有作出相應的整改，但是從每年的審計結果來看，并未從根本上解決問題，而是“流于形式、浮于表面”地進行整改。這從側面也反映出，預算執行的審計結果并未對被審計部門起到威懾作用，部分預算執行部門在對問題的整改上，存在態度不端正的嫌疑，也反映出這種“屢審屢犯”的現象與相關制度的制定有一定程度的關系。此外，“走形式、走過場”的整改在一定程度上反映出問責機制不健全、問責手段使用不夠、問責力度不足、跟蹤監督作用發揮不充分等問題，導致審計威懾作用未能發揮應有的溢出效應。

（五）問題成因

1.審計管理體制存在局限性

審計的獨立性包括審計組織獨立、人員獨立以及經費獨立三個方面。我國現行的政府審計體制存在一定的不合理性，政府審計的獨立性也受到一定影響。從審計組織獨立性來看，我國的審計機關實行雙重領導的機制，雙重領導是指審計機關不僅受本級政府部門的行政領導，還受上級審計機關的業務領導。因此，審計機關在執行審計工作和進行審計監督時，極易受到地方政府的干預，勢必導致審計工作的獨立性大打折扣。從審計人員獨立性來看，由于審計機關屬于國家機關，審計人員屬于國家公務員，所以審計人員的任免與管理在一定程度上受到本級政府的影響。從審計經費的獨立性來看，審計機關的經費來自政府，這在很大程度上制約了審計監督的獨立性。政府機關既是審計監督的對象，又在審計經費方面對審計機關有限制的權力，這導致審計機關在進行審計工作時處于弱勢地位。

2.政府審計環境的變化

審計環境是指能對審計產生影響的外部因素的總稱，是一個廣義概念，包含政治環境、法律環境、經濟環境、社會環境和審計組織環境等。從政治環境來看，我國的政府審計屬于行政型的審計體制，受國家政策影響，并且獨立性也受到一定的限制。從法律環境來看，預算執行審計的相關法律不夠完善，審計依據不夠合理，審計內容不夠全面，執法力度不足，在審計過程中遇到問題也難以找到相關的工作指南進行參考與指導。從經濟環境來看，我國經濟已經進入高質量發展階段，預算執行審計工作也將受到經濟發展的影響，政府審計應根據當前的新形勢、新階段進行適時調整。從社會環境來看，人民群眾的素質不斷提高，對政府預算執行審計提出了更高的要求，傳統的政府審計已經難以滿足群眾對預算執行審計結果利用的期望。

3.審計職業化體系不健全

國家審計人員的職業化程度直接決定了審計工作的質量，我國目前的審計職業化體系還有待健全與優化。在全社會對政府審計有越來越高的審計要求和期望的形勢下，審計工作量不斷增加和審計人員嚴重不足的矛盾日益突出，這是導致政府審計質量不高的重要因素之一。另外，目前審計人員缺乏對新技術的廣泛普及和應用，審計人員能力與審計技術手段不匹配也是影響政府審計質量的原因之一。

三、應對地方預算執行審計主要問題的措施建議

（一）在預算編制工作中加大審計力度

預算編制是財政預算管理的第一環節，同時也是預算執行的良好基礎與保障。審計部門在預算編制的工作中充分參與，可以及時進行反映與溝通，另外還可以使更多的各領域專業人士參與預算編制工作，使預算編制更具有科學性、合理性、專業性、全面性，有助于縮小后續預算執行時的偏差。審計部門作為國家經濟運作的“免疫系統”，在實踐中貫穿全過程，做到從源頭出發，有效防范財政預算風險。

（二）培養復合型審計人才，彌補審計人員結構短板

提高審計人員的專業能力和職業素養是加強審計人員隊伍建設的必要手段。盡管在審計工作中，計算機已經是重要的處理工具，但是審計人員仍然是審計工作中不可缺少的參與者，所以在目前的新形勢下，順應時代和社會對審計工作不斷增加的要求，審計部門可以從以下兩個方面來進行審計隊伍建設。首先，針對審計部門現有的審計工作者，努力營造提升工作能力的學習氛圍，舉辦相關技能培訓講座，加強不同組織之間的交流溝通。審計人員通過及時學習、了解新形勢對審計工作的要求，以達到不斷提升自己專業水平，及時更新知識體系的目的。在進行審計工作時，其才能更清楚當下應重點關注的審計評價內容。另外，通過公開招錄、高層次人才引進等多渠道，大力引進專業能力強、學習能力強的復合型人才，特別是計算機、信息技術類等專業領域的人才。提高審計部門的準入門檻，為審計工作儲備優秀的人才。

（三）強化預算執行績效審計，擴充審計評價內容

對財政資金進行績效審計能直觀反映和有效評價資金投入后的成果，同時也能為財政資金提質增效提供保障。審計工作需要適應社會的新形勢，不再像傳統審計那樣局限于合規性審查，而是主動調整審計目標與審計內容，在合規性檢查的基礎之上，將審計內容拓展至預算管理的執行、預算的績效管理等方面，建立切實可行的績效評價制度和評價指標體系，采取定性與定量相結合的分析方法，對財政資金進行科學、可行、有效的評價，真實反映預算執行過程中的問題，增強預算執行管理效果。

（四）加大跟蹤整改監督力度，完善審計制度

審計監督范圍逐步擴大，由此產生的審計監督滯后性問題也日趨嚴重。因此，我國目前預算執行審計的相關制度亟須改進與完善，并且也應結合當地實際情況，制定具有針對性、可操作性的規范性文件等。同時，應加大事后跟蹤整改的監督力度，深層次剖析問題，從源頭治理，杜絕表面上、形式上整改的做法，從實質上解決問題。此外，還應強化落實問責機制，將責任細化到個人，做到有責必問，問責必嚴。強有力的問責機制有助于問題的整改，減少“多次審，多次犯”的現象。