山東省稅負水平空間分化情況及影響因素研究

張 靜 張光順

（作者單位：1.濱州學院經濟管理學院；2.四川省社會科學院）

一、山東省稅負水平空間分化的研究方法

（一）評價體系建立與指標基礎數據選取

對山東省稅負水平空間分化格局進行量化分析，測度區域間的稅負水平，并對區域間稅負水平測度值進行比較。首先，將稅負水平劃分為宏觀稅負水平與微觀稅收負擔；其次，分別采用不同測算口徑和統計指標計算宏觀稅負水平與微觀稅收負擔的測度值。在對權威機構發布的山東省稅負數據進行研究的基礎上，筆者依據現階段山東省稅負水平，一方面聚焦宏觀稅負水平，圍繞小口徑宏觀稅負和稅收彈性構建綜合測度口徑，客觀描述現階段山東省區域宏觀稅負水平[1]；另一方面聚焦山東省微觀稅收負擔變化情況，圍繞大口徑稅負痛感指數和小口徑稅負痛感指數構建綜合測度口徑，客觀描述現階段山東省的微觀稅收負擔情況。同時，筆者選取泰爾指數（Theil Index）法測度山東省三大經濟圈的區域總體、區域間和區域內的稅負差異狀況，并進行比較。以上計算維度指標的選取均遵循代表性、權威真實性和可比性原則[2]。數據來源于山東省統計年鑒。筆者根據主要指標參數進行派生性指標測算，以滿足本研究的需要。

（二）稅負水平綜合測評與分化分析方法選擇

筆者基于宏觀稅負水平和微觀稅收負擔兩個層面進行區域稅負水平綜合測評。以小口徑宏觀稅負和稅收彈性作為宏觀層面的主要統計口徑。其中，宏觀稅負指標作為常用統計口徑，其測度準確性隨范圍縮小更加準確；稅收彈性系數常用于分析稅收收入與經濟發展水平的相關性，故引入本研究測度宏觀稅負水平，此處選取小口徑宏觀稅負水平和小口徑稅收彈性系數來完成研究測度。以學者龐鳳喜提出的稅負痛感指數所建立的大口徑和小口徑稅負痛感指數作為測度微觀稅收負擔的統計口徑[3]，具體計算公式如下。

宏觀稅負水平層面測度指標及統計口徑公式：

自農業稅大規模免去以來，加上中央各項涉農優惠性稅收政策不斷出臺，第一產業基本不占有稅基，因此，應稅GDP 指標為當期GDP 減去第一產業增加值。地方政府民生支出選取一般公共服務支出、公共安全支出、教育支出、社會保障和就業支出、衛生健康支出、農林水支出、交通運輸支出。選擇這些民生支出統計指標，是出于對山東省經濟發展和產業結構等多方面的綜合考慮，排除住房保障是考慮到住房保障的受益群體范圍有限，筆者認為其不具有客觀的公共產品性，而增加農林水支出和糧食物資儲備是充分考慮到世界疫情與全球氣候變暖對人民生產生活的影響，并且在此項目上的較大支出具有民生性、惠民性和公共受益性的基本屬性。

根據山東省“一群兩心三圈”區域發展的相關意見要求，將山東省劃分為三大經濟圈（見表1），并在完成稅負水平宏觀和微觀層面測度后，采用泰爾指數進行區域差異測度。其中，萊蕪市在2018 年并入濟南市成為萊蕪區，此處不做具體闡述[4]，但對其在2018 年之前的相關經濟數據一并計入濟南市，按省會經濟圈區域進行測度分析。

表1 山東省三大經濟圈行政市區域劃分表

三大經濟圈泰爾指數的計算步驟如下。

宏觀稅負水平層面區域泰爾指數測度計算公式：

筆者主要選取應稅GDP 作為權數計算三大經濟圈稅負水平的泰爾指數。式（5）中，Hi表示第i個經濟圈之間的稅負水平差異情況，n代表該區域的行政市數量（n=1,2,…,7），j代表第j個行政市（j=1,2,…,16），Gi代表第i個經濟圈的應稅GDP 情況，Ti代表第i個經濟圈的稅收收入情況，Gij代表第i個經濟圈的第Tij個市的應稅GDP 情況，Tij代表第i個經濟圈的第j個市的稅收收入情況。

三大區域之間稅負差異的泰爾指數（以下簡稱區間指數）計算公式為：

各區域內部稅負差異之和的泰爾指數（以下簡稱區內指數）計算公式為：

總體泰爾指數（以下簡稱總體指數）計算公式為：

微觀稅收負擔層面區域泰爾指數測度計算公式：

在微觀稅收負擔層面，主要選取稅收收入作為權數計算三大經濟圈稅負水平的泰爾指數。其中，Wi為三大經濟圈的泰爾指數；Winter為區間指數；Wintra為區內指數；W為總體指數。對稅負水平及空間分化格局的量化分析先采用描述性統計分析法，從總體上完成宏觀和微觀層面稅負水平區域差異測度，然后運用ArcGIS10.5 軟件中的自然間斷點分級法，對三大經濟圈及下屬各行政市的宏微觀層面稅負水平分別進行分級差異分析，以可視化的圖直觀展現山東省區域宏觀和微觀層面的稅負水平空間分化格局，并進一步分析其影響因素。

二、山東省稅負水平的總體狀況

山東省經濟發展不平衡是諸多因素使然，縮小區域稅負水平差距關系著減少企業負稅壓力和民生壓力等問題，但是促進經濟發展、刺激經濟活力必須先分析地區宏觀經濟形勢與地區稅負水平。根據統計口徑，山東省稅負水平如圖1 所示。

圖1 山東省2011—2020 年稅負水平測度值變化趨勢圖

從圖1 可以看出，基于宏觀稅負水平層面的測度發現，山東省整體小口徑宏觀稅負水平比較平穩，無較大波動，說明盡管歷經了“營改增”等稅制調整，但稅負水平比較穩定；而基于相關學者提出的0.8 ～1.2 屬于稅收彈性的合理區間這一觀點，山東省稅收彈性基本偏移合理區間屬于“負彈性”，這主要與傳統的稅收彈性統計口徑相比，應稅GDP 指標可以更直觀地測度地區經濟增長率與稅收收入增長間的關系。

其中，2014—2020 年，稅收彈性呈現“W”形變化，這基本與山東省該時期的地區GDP 變化趨勢一致，也驗證了小口徑稅收彈性在測度經濟發展與稅收收入增長之間的合理性?；谖⒂^稅收負擔層面測度，單從稅負痛感指數來看，小口徑和大口徑所測度的稅負變化趨勢趨于一致；同時發現2014 年后山東省微觀稅負水平處于下降趨勢，即地區稅負水平得到改善，這與自2014 年開展的“營改增”和稅收優惠等綜合減稅降費政策有較大關聯。對省會經濟圈、省會經濟圈和魯南經濟圈的稅負水平測度進行比較可知，在經濟發展與稅收收入間的變動上，三大經濟圈的基本趨勢比較相似；實際的GDP 增長率波動上，三大經濟圈在近十年間均呈下降趨勢；小口徑宏觀稅負水平上，魯南經濟圈最高。長期以來，山東半島魯南區域的經濟發展活力與其他兩地區相比較低，同時其產業結構尚未實現新舊動能轉換，仍比較依賴傳統制造業和重工業等?；谖⒂^稅負層面發現，單從統計口徑來看，小口徑稅負痛感指數的變化上，三個經濟圈較為接近，處于平緩下降趨勢；在具體測度值比較上，膠東經濟圈的稅負水平最高，然后是省會經濟圈和魯南經濟圈。

三、山東省稅負水平綜合測評與分化格局分析

（一）全省稅負水平區域差異分化格局分析

根據上述統計口徑，在稅負水平測度值的基礎上，先將各市的測算指標數據分別劃入三大經濟圈測度，得出各區域差異所代表的泰爾指數，并根據近十年各市區域差異均值繪制出山東省稅負水平區域差異分布格局圖（見圖2）。從圖2 可以發現，在宏觀稅負水平層面，濟南市、煙臺市、濟寧市在各經濟圈中區域稅負差異最大；在微觀稅收負擔層面，省會經濟圈與魯南經濟圈中的濟南市、濟寧市仍是稅負差異最大的區域，膠東經濟圈中差異最大的區域則變為青島市。在市級稅負水平差異表現上，宏觀稅負水平上共有5 個行政市（濟南市、東營市、青島市、煙臺市、濟寧市）居于較高稅負指數中；而微觀稅收負擔中只有4 個行政市（濟南市、青島市、濟寧市、菏澤市）處于較高稅負指數等級中。其中，濟南市、青島市、濟寧市三市在宏觀稅負水平上和微觀稅收負擔中均屬于高稅負等級指數區域。這主要是因為濟南市、青島市、濟寧市分別是三大經濟圈中經濟發展程度較好的地區。在區域差異上，宏觀和微觀測度結果確實存在客觀差異，但具體到測度值準確性，微觀稅負水平上各經濟圈表現的測度值更具有客觀說服力。需要注意的是，民生支出差異作為微觀稅負區域差異的權重指標，在分析微觀稅負水平方面具有重要價值，進一步證明了稅負痛感指數是可以作為衡量地區微觀稅收負擔的重要指標。

圖2 山東省2011—2020 年宏觀稅負水平與微觀稅收負擔的區域差異分布格局圖

（二）全省稅負水平區域差異指數及經濟圈分解貢獻分析

山東省2011—2020 年宏觀稅負泰爾指數差異值如表2 所示。從表2 可知，省會經濟圈的宏觀稅負泰爾指數差異值遠高于其他經濟圈。同時，在2011—2020 年三大經濟圈的宏觀稅負泰爾指數變化趨勢上，省會經濟圈在2011—2018 年整體上處于上升趨勢，2019 年之后，其區域宏觀稅負泰爾指數降低。膠東經濟圈與魯南經濟圈的變化趨勢則比較趨近，總體上處于區域宏觀稅負降低趨勢。從地區應稅GDP 來看，膠東經濟圈的賦權要高于省會經濟圈，但經過測度比較發現，省會經濟圈的實際稅負遠高于其他區域。這一點在基礎稅負水平和稅負痛感指數上已經得到體現，而泰爾指數測度則進一步說明了經濟圈稅負差異。對區域間差異和區域內差異進行分析可知，造成總體差異的主要原因是區域內差異即三大經濟圈內部各行政市間的GDP、稅收收入差距較大。在山東省三大經濟圈的差異變化上，2018—2019 年，區域內泰爾指數和區域間泰爾指數均明顯減小，這與中央全面推行的地區減稅降負和稅收優惠政策等有著重要關聯。

表2 山東省2011—2020 年宏觀稅負泰爾指數差異值

微觀稅負泰爾指數差異值變化如表3 所示，濟南經濟圈處于波動上升趨勢，膠東經圈呈現出先微降后微升的趨勢，魯南經濟圈則是呈小幅度波動趨勢。對經濟圈的GDP、稅收收入、應稅GDP 和民生支出各自增速進行分析發現，各經濟圈內部收入和地區支出結構不協調對微觀稅收負擔區域差異存在重要影響。但究其主要原因是民生支出主要受到地方政府產業政策調整和區域經濟發展政策的影響。在地方政府一般公共預算支出上，往往難以協調經濟發展增速與預算支出同向增減的關系，這是由于各地方政府長期以來累積的固定性財政支出逐年增大，但面對財政收入減少的情況，沒有及時調整地區財政支出。分析微觀稅負差異可以發現，區域間差異是造成山東省微觀稅負水平總體差異較大的主要原因。

表3 山東省2011—2020 年微觀稅負泰爾指數差異值

根據宏觀稅負與微觀稅負的泰爾指數計算出三大經濟圈、區域內部和區域之間的稅負差異分解貢獻率，結果如圖3 所示。在總體稅負差異貢獻方面，微觀稅負差異貢獻主要集中在區域間差異上，即不同經濟圈在民生支出上的占比對各經濟圈的微觀稅負泰爾指數產生了較大影響[5]。泰爾指數中，區域內差異對總體泰爾指數差異貢獻保持在38%～45%。省會經濟圈的經濟發展水平和產業結構進一步擴大了微觀稅負泰爾指數的區域內差異。

圖3 山東省2011—2020 年稅負水平泰爾指數分解貢獻圖

宏觀稅負泰爾指數的貢獻差異可以從經濟圈的經濟總量和稅收收入方面分析，使用應稅GDP 這一指標在提升相關測度指標精確度的同時，進一步暴露出區域內各市的經濟水平差距和財政收入狀況。由于省會經濟圈涵蓋的行政市數量達7 個，膠東經濟圈雖只有5 個，但青島市和煙臺市的經濟發展水平要遠高于省會經濟圈中的其他城市；而對泰爾指數區間差異影響最大的魯南經濟圈無論城市數量還是城市經濟發展水平均不占優勢。三大經濟圈內部各市的GDP 和稅收收入這一客觀差距，使得省會經濟圈泰爾指數值最大，因為省會經濟圈涵蓋的城市數量最多，并且彼此間測度的原始數據值差距也較大。

四、影響稅負水平的成因分析

（一）經濟發展水平與產業結構

從一般經濟學理論分析，地區稅負水平與經濟發展水平間存在必然聯系，而地區產業結構是影響區域經濟發展水平和稅收來源的重要因素。通過對區域間稅收彈性進行分析，基本符合稅收總量隨地區生產總值增長而增長的基本規律；但基于經濟學理論分析經濟增長和稅收收入間的關系，地區稅收增長和經濟發展間相關性的具體影響效果有待進一步研究。地區經濟發展需要依靠產業結構進一步推動，產業強則經濟強；而地區稅收往往依靠二、三產業，因此影響宏觀稅負差異的因素主要是地區產業結構。三大經濟圈中，各區域二、三產業發展較好，其經濟發展水平也較好，因此區域稅負也比較高。其中，省會經濟圈和膠東經濟圈在第二產業和第三產業集聚上尤其明顯，這也影響了區域內稅負差異和區域間稅負差異。地區經濟狀況決定地區稅收增長總量，把握區域經濟發展水平和產業結構間的相關性，能夠明確地區經濟增長極和產業轉型階段。

（二）稅制改革與稅收優惠

稅收制度的差異或弊端是造成區域稅負過高的重要原因，主要集中在稅源、稅率、稅收優惠等方面。以中央為主體的財稅體制在一定程度上影響了地方稅收政策的制定，難以充分發揮稅制調節、促進經濟發展的作用。此外，中國征稅體系設計中將流轉稅作為主要稅源，使得二、三產業的稅負附加較為繁重；自2012 年開展“營改增”工作到2016 年全面實施期間，在促進稅改、簡化辦稅、減輕企業賦稅方面作出了巨大貢獻；但也需要認識到，沒有經過產業結構調整的老工業區，仍然賦稅較重。地區政府雖然可以針對性實施地區稅收優惠政策，刺激區域產業結構調整和經濟發展，但對于部分產能落后、嚴重依賴現有賦稅企業的地區政府而言，這不利于其穩定財政收入。

（三）公共品供給能力與經濟政策

區域間公共品供給能力反映出地方政府在民生支出水平上的差異。稅負痛感指數較好地測度了區域微觀層面的稅負水平，政府在增強區域公共品供給能力的同時，通過增稅增負來補充政府財源實屬無奈之舉。實際上，地方政府能否使其提供的公共品邊際效益遠超或達到居民損失的經濟利益，還需要多方考量。例如，安全保障層面的國防和公共安全支出、必要行政層面的一般公共服務支出等，這些公共品供給必不可少，但其提供的邊際收益是否達到區域內居民的預期還需要進行考量。除地方政府的直接公共品供給外，經濟政策也是影響區域稅負水平和公共品供給能力的重要因素。國家制定的區域發展戰略和地方產業規劃對地區經濟發展、潛導產業培育、民生支出等方面具有重要影響，通過增加區域財政投入和民生支出幫助區域完善產業基礎設施等，在一定程度上提升了公共品邊際效益，即提升了稅收的福利價值。

五、促進山東省經濟高質量發展的稅收政策建議

（一）出臺有利于中小城市發展的稅收優惠政策

區域發展戰略在推動區域經濟增長的過程中形成了集聚效應，同時拉大了區域間的差距。經濟發達城市在政策支持、財政寬裕等方面存在優勢，構建主導產業和優化營商環境能夠為更多產業結構優化提供支持，資本流入也會產生更高的邊際效益。山東省構建“一群兩心三圈”區域一體化發展戰略是把握新發展階段、貫徹新發展理念、融入新發展格局的重要實踐，其總體布局對平衡山東省區域差異、促進區域經濟協調發展具有重要意義。因此，為更好地依托稅收優惠政策促進區域經濟高質量發展，改善三大經濟圈區內和區間稅負水平差距大的現狀，出臺適度傾斜于中小城市的稅收優惠政策是必要的。山東省委、省政府應支持各級地方政府抓主導產業、穩基礎產業、推潛導產業，制定實施稅收優惠政策，有針對性地開展對經濟發展較低地區的支持。針對個別地區在產業優化過程中由于稅收優惠所帶來的財政吃緊問題，應及時開展轉移支付，給予一定的財政支持。在此基礎上，搞好新基建、新能源產業、高效生態產業、現代化農業產業園等，推動省域中小城市企業享受稅收優惠政策落地，挖掘企業潛力，提升企業效益。同時，要利用我國以間接稅為主的稅收制度，建立有利于中小城市發展的間接稅收優惠政策。

（二）構建現代稅收體系，優化區域營商環境

為了推動經濟高質量發展，山東省必須重視良好營商環境的打造，而構建現代稅收體系、降低企業稅負是其中的重要環節。建立現代稅收體系能更好地體現國家的財政作用，發揮稅收調節經濟的職能。第一，要加快稅種立法進程，形成公平、透明、規范的稅收征管體系；第二，要發揮消費稅在治理“高污染、高耗能”產業方面的調節作用，引導地區企業升級轉型和高質量發展；第三，梳理地區稅收優惠政策，在報稅流程、減稅認證、精準扶持等方面給予支持，發揮稅收對企業創新的激勵作用。城市整體營商環境在構建稅收體系上表現突出，但同時又在地區市場結構性問題中影響政企關系和基礎設施建設等。地方政府只有認識到科學的現代稅收體系在推動企業創新、形成健康稅基與增強地方公共品供給等方面的積極意義，才能建立健全地方財稅利益協調體制。

（三）強化區域財稅治理，規范稅收競爭

強化財稅治理是完善以納稅人需求為導向的公共產品供給的重要手段，而具體實施應落實到規范稅收競爭上。地方政府往往通過稅收競爭反映對地方經濟發展的重視程度，但會造成落后地區引進資本的收益低于其付出的經濟代價。部分地方政府仍存在亂收費問題，極大地損害了政府權威和公信力。規范政府稅收競爭，應從打擊政府亂收費、亂攤派行為開始；同時，加快推進費改稅進程，提高地方財稅治理能力。

六、結語

本文根據山東省相關數據分析區域稅負水平差異，并探討了區域經濟高質量發展的稅收舉措。研究得出：第一，泰爾指數是分析區域宏觀和微觀稅負差異的重要方法，但不同區域所采取的稅負評價指標應具有差異；第二，山東省三大經濟圈的經濟發展水平和產業結構差異是造成區域稅負差異的重要原因；第三，地方政府無法改變主流的稅制結構，應更加關注地區企業能享受到的稅收優惠政策的執行情況；第四，經濟政策差異和公共品供給能力的邊際效益能夠彌補地區征稅帶來的經濟利益損失。