開發區管理體制模式與改革路徑探析

劉曉萍　劉學莎

開發區是指由國務院和省、自治區、直轄市人民政府批準，在城市規劃區內設立的經濟技術開發區、保稅區、高新技術產業開發區、國家旅游度假區等實行國家特定優惠政策的各類開發區，是國家或地區為吸引外部生產要素、促進自身發展劃出一定范圍，在其中實施特殊體制、政策和管理手段的區域。

1984年，《沿海部分城市座談會紀要》明確提出，在沿海開放城市可以劃定一個明確地域界限的區域，興辦新的經濟技術開發區。自此，開發區發展模式迅速發展起來，并在管理體制方面進行了各種嘗試和探索，形成了獨特的開發區管理體制，成為制度創新的“試驗田”。開發區管理體制在發展中不斷調整變革，其體制、機構及管理內容和方式等都隨著開發區空間規模的擴大、社會經濟的發展以及外部環境的變化不斷調整，以發揮開發區對社會經濟的促進作用。

一、我國現有開發區管理體制主要模式分析

根據中國開發區網統計數據，截至目前，全國開發區總數達2781家，包括國家級開發區674家和省級開發區2107家。開發區是我國改革開放進程中重要的制度創新，在不同的開發區管理體制中，基本都設立了開發區管理委員會或其他開發區管理機構，對開發區進行建設和管理。根據各地開發區政府參與方式、參與層次，可以分為四種類型。

（一）政府直接管理體制模式

政府直接管理體制模式，即開發區與所在地政府完全合并為一級政府，開發區范圍覆蓋整個行政區，或開發區就是原行政區的一個組成部分，后調整為新的行政區。如天津濱海新區，濱海新區探索建立了“一級政府、分類管理服務”的管理模式，區政府統籌全局、制定政策，對規劃、土地、環保、行政審批等事項進行集中統籌，提供“保姆式”服務；塘沽、漢沽、大港等城區管委會重點強化社會管理職能，推動街鎮經濟、農村城市化進程；功能區管委會按照各自發展定位和實際情況發展，社會事務已經發展起來的繼續統籌經濟社會發展，社會事務尚未起步的則卸掉社會事務包袱，一門心思抓經濟；街鎮重點強化經濟職能、社會管理職能和公共服務職能，建立便民服務中心，加強社區公共服務。

（二）區政合一管理體制模式

區政合一管理體制模式，即開發區與地方政府合并管理模式。在機構管理方面，開發區管委會承擔經濟發展職能，地方政府負責社會事務管理；在政策適用方面，地方政府轄區同樣適用開發區政策；在組織人事方面，開發區管委會主任兼任在地政府負責人，或在地政府負責人兼任開發區管委會主任（地方政府行政級別高于或等于開發區行政級別時適用），開發區與行政區實行“一套班子、兩塊牌子”運行機制。如蘇州高新區，高新區管委會與當地政府同一級別，區委書記兼高新區黨工委書記，區長兼高新區管委會主任，管委會的其他成員既是行政機關各部門的行政人員，又是管委會的管理人員，接受管委會和行政區政府的雙重領導，高新區的政府部門既承擔開發區的開發建設任務，又承擔區政府行政管理和社會職能。

（三）政府委托管理體制模式

政府委托管理體制模式，即開發區管委會作為地方政府的派出機構行使政府賦予的經濟管理權限和行政管理職能，地方政府的稅務、國土等部門在開發區設置派駐機構，縣級政府配合做好相關工作；同時，成立開發總公司或專業公司作為獨立的經濟法人，具體負責土地開發建設和企業服務管理，即開發區管委會重在協調和監督，開發公司重在開發和建設。如珠海高新技術產業開發區，珠海高新技術產業開發區管委會是珠海市人民政府的派出機構，受市政府委托對高新區實行統一的領導和管理。管委會按照“小政府、大服務”的原則，建立精干、高效、統一的管理服務及監督機構，主要負責制定和實施高新區的總體規劃以及轄區內的基礎設施、開發建設、招商引資和項目審批等內容。

（四）企業主導型管理體制模式

企業主導型管理體制，即開發區的管理主體是獨立的經濟組織，如開發公司等，既不是一級行政組織，又不是政府派出機構，由政府賦予一定的開發權限，承擔開發區域內的規劃、建設和管理職能，以及有限的公共服務責任，主要依靠工業和商業用地開發的收入來補償投入，其他社會管理事務及工商稅務等仍由政府相關職能部門來行使。如上海漕河涇開發區，漕河涇開發區采用公司運作模式，由上海市漕河涇新興技術開發區發展總公司統一負責開發區的基礎建設、資金籌措使用、土地開發和土地使用權轉讓、房產經營等內容，并行使政府授權開發區的管理職能，允許其下屬招商服務中心全程代理工商、稅務、人事、科技等職能。

二、開發區管理體制發展面臨的困境

（一）開發區現行管理體制邊際效應逐漸遞減

伴隨開發區的不斷發展，面積逐步擴大，區域內部與經濟活動緊密相關的工商、稅務、治安、環衛等糾紛矛盾不斷增加，面臨的市民化管理服務不斷增多，開發區的社會事務管理職能越來越凸顯，許多開發區已明確將勞動、人事、治安等工作及興辦和管理科教文衛體等社會公益事業作為主要職責，在這一過程中，開發區行使社會管理職能的法律地位缺失，在強調法治社會的如今，開發區產生“一試就違法、一試就碰線、一試就無依據”的困惑和阻礙；同時，開發區經濟開發功能逐漸淹沒在繁雜的行政和社會事務中，分散和影響了開發區在招商引資、開發建設、創新驅動、轉型升級等方面投入的時間、精力和資金等。此外，開發區與地方政府（區縣、鄉鎮）發展存在利益和責任劃分矛盾越來越凸顯的情況。

（二）開發區管理運營效率有待提高

伴隨開發區經濟規模不斷擴大，其面臨的管理運營問題越來越多。如在與政府部門聯系溝通方面，開發區職能部門與行政區職能部門不相匹配，需要協商的部門多，影響了開發區的辦事效率；在開發區職能轉變與組織運營方面，開發區管理機構在機構、職能、人員等方面日趨向行政區“看齊”，設立的開發公司多為國有企業，或與開發區內管理機構是“一套人馬、兩塊牌子”，缺乏真正市場化的運作。

（三）開發區人員管理機制不夠靈活

開發區管理機構作為政府派出機構，應使用行政編制，但開發區機構設置以精簡高效為主，其行政編制不能滿足其完成繁重的行政執法、社會管理和公共服務等職責，為此，開發區往往增加部分事業編制或者聘用編外人員，導致行政編制、事業編制人員和其他身份人員混編混崗等問題。同時，開發區管理機構福利待遇缺乏與崗位、責任以及能力的聯系，再加上晉升途徑單一、晉升空間受約束，難以激勵開發區工作人員的積極性。

三、我國開發區管理體制模式的改革路徑探析

（一）明確開發區法律地位

開發區是促進我國經濟發展、推進城市化進程的特殊模式，面對新的社會經濟發展環境，要研究確定開發區的法律地位，明確開發區以推進科技創新和經濟發展為中心建設發展目標和任務，持續發揮開發區的政策優勢。要明確并強化開發區管理機構行政主體地位，并對其管理機構的職責權限做出整體限定，保障開發區不因其法律地位不明確而在區域社會經濟發展過程中不能發揮作用。明確開發區設置條件、機構編制管理的基本原則，對開發區的管理模式以及管委會的主要職責、機構性質、機構規格、內設機構、人員編制、領導職數和審批程序等事項予以規范。建立開發區管理平臺。包括統計數據庫、項目庫、人才庫和其他資源庫，橫向連通各部委，縱向連通各省市，實現數據資源共享共用。

（二）明確開發區功能定位

要充分發揮開發區的“特權”優勢，繼續做改革開放的“試驗田”。開發區建設發展要保障和突出其作為發展經濟的特殊性，不以開發區行政化為最終發展目標，要將開發區管理模式用活，發揮開發區的自主性、靈活性和制度創新空間，在劃定紅線和底線之上，允許并且敢于嘗試“法無禁止即可為”，避免按照行政區的思維模式固化開發區的發展，利用好體制創新空間和市場調節作用，激發開發區的內生動力和創造力。同時，嚴格監控開發區的審批和建設發展，要以資源稟賦、發展前景、貢獻評估、環保狀況為主要標準，制定嚴格的開發區設立、升級門檻和末位淘汰退出機制，使各級開發區都不能只進不出、只升不降，增強開發區的危機意識和發展動力。

（三）創新開發區組織機構

理順開發區與市場、社會、政府之間的關系，建立符合“簡政放權、轉變職能、優化服務”要求的組織架構，形成功能完善、分工合理、權責一致、運轉高效、法治保障的職能體系。在規劃開發區之初，集中精力發展產業和經濟；在發展到一定規模后，探索建立與所在地區政府部門的互動發展機制，實現優勢疊加，并堅持開發區內工業園區、鄉鎮街道、城市配套等有明確的功能界定和區分；在開發區發展升級已不能滿足要求時，嘗試將開發建設功能向開發區內的工業園區轉移，社會管理職能由鄉鎮街道承擔，由工業園區再度創新開發區管理體制。持續推進開發區行政審批制度改革，設立綜合行政審批機構，集中辦理行政審批事項，實行“一枚印章管審批”，為市場主體提供“一站式”“一條龍”服務，做到該放的放到位、該授的授到位、該管的管到位。

（四）創新開發區管理模式

深化開發區管理體制模式改革，堅持去行政化、去社會化方向，采用“開發區管理機構+市場主體”發展模式，建設專業化、國際化、市場化的管理團隊，實行領導班子任期制、員工全員聘任制、工資績效薪酬制，激發開發區創新創造活力。積極培育發展開發區內的社會中介組織，將行業管理、社會監督等職能逐步有序交給中介組織，使開發區管理機構不陷入繁重的社會服務事務，堅持“專業人干專業的事”的發展原則。

（五）深化開發區人事制度改革

有序控制開發區管理機構及人員總量，開發區可以根據實際情況自行設置內設機構與崗位，由上級政府核定和控制開發區組織機構與人員編制總數，對開發區管理機構的人員進行有序有效管理；高配開發區管理機構的領導干部，注重使用具有科技創新、產業經濟管理等履歷經驗的管理干部，并能夠允許其選擇成員班子以全力支持開發區發展。探索建立新型的人事管理制度，全面推行“身份檔案制、全員聘任制、競爭上崗制、末位淘汰制”改革，破除機關工作人員身份限制，不拘一格選拔優秀人才，建立健全崗位考評制度，不斷強化“能者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的實績導向機制和人盡其才的用人機制。針對開發區在人才上的高素質、專業化要求，制定一套特別的招聘、評級、晉升、流動和薪酬制度，敢于發揮開發區的管理體制創新的“特權”。探索構建以績效為中心、多元化的分配制度，從招商引資和項目建設的實際出發，允許開發區在保留檔案工資的同時，建立以崗定薪、崗變薪變、按績計酬的分配機制，實行激勵性的收入分配制度，報酬與工作崗位和績效掛鉤，將管理責任、工作績效與獎勵分配掛鉤，拉開工資檔次，使勞有所得、勤有所償。

（六）完善開發區的財稅體制

加強開發區內的財政保障體制，加大財政支持力度，探索建立獨立核算的開發區財政體制。開發區財政收入除按規定上繳中央和省部分外，市及市以下留成的新增財力實行“劃分收支、核定基數、超收分成”管理辦法，按一定比例返還開發區，為開發區的滾動發展和各項民生事業提供財力保障。同時，探索建立國家開發區發展戰略基金，設立千億級的國家開發區戰略發展基金，重點用于支持先進開發區謀劃重大戰略性項目，也可作為新升級開發區的啟動建設資金。

開發區是我國改革開放的成功探索和試驗，不管是在經濟發展方面，還是在管理體制方面，雖然發展道路上充滿艱辛和曲折，但開發區仍具得天獨厚的條件和機遇。開發區要把面臨的挑戰和機遇轉化為發展的動力，不斷改革和創新管理體制、完善發展模式，謀求新發展，創造新輝煌，持續發揮開發區體制優勢，充分挖掘開發區的潛能，撬動國內國際雙循環新格局的形成。

（劉曉萍，國家發展改革委體管所城鄉與區域統籌研究室研究員。劉學莎，天津理工大學助理研究員）