英國住房協會和建筑協會在房地產市場的作用及對我國的啟示

李嘉　梁城城

黨的十九大報告指出，堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。我國的住房供給主體仍然由“市場—政府”二分構成：在市場方面，是以開發企業為主體供應商品房；在保障性住房方面，是以政府為主提供基本保障。非營利組織等第三部門尚未直接參與到保障性住房建設和運營領域中。

隨著我國房地產市場整體進入存量發展階段，市場結構和主要矛盾發生深刻變化。2021年住房和城鄉建設部提出“大力發展保障性租賃住房”。這是黨中央、國務院基于對當前房地產市場和保障工作的深層次矛盾的準確把握，作出的重大決策部署。

截至2022年8月，全國已建設籌集保障性租賃住房256萬套間，能夠解決700萬新市民、青年人的住房問題。在整個“十四五”期間，40個重點城市計劃新增保障性租賃住房650萬套間。

但是，無論是過往的多類型保障性住房，還是未來重點發展的保障性租賃住房領域，政府主導模式面臨融資渠道有限、監管機制不完善、準入和退出機制不嚴密、租金設定缺乏彈性等問題。這些問題不僅會降低保障性住房的分配效率，也對政府部門的管理能力提出了挑戰。面對這些問題，第三部門——非營利機構的介入，或許會對以上保障性住房的“市場失靈”和“政府失靈”狀況形成補充。英國房地產市場發育較早，發展程度非常成熟，在社會保障住房供給方面，形成了非常完備的體系，并且第三部門——住房協會（Housing Association）和建筑協會（Building Societies）在保障性住房供給和整個房地產市場穩定中都扮演了非常重要的角色。因此，本文嘗試概述英國住房協會和建筑協會的基本狀況，旨在為我國未來保障性住房供給和房地產市場穩定提供借鑒。

一、英國住房協會：英國保障性住房運營的重要主體

（一）英國住房協會概況

英國住房協會是一種長期受到英國政府委托和支持，由志愿人員和專業員工一起運作的集儲蓄、貸款、建房、售房、租賃、維修與管理等業務于一身的非營利性的社會組織，它主要是向低收入家庭、年輕單身、離婚者、老年人和殘疾人提供住房。

1775年，英國成立了世界上第一個住房協會——克特利住房協會；1845年，英國成立了第一家永久性住房協會——都市公平住房協會；1874年，英國頒布了《住房協會法》明確了住房協會的法律地位；1974年英國頒布的《住房法》，將住房協會全面納入社會住房體系，并建立登記注冊和新撥款制度，建立住房補貼體系，政府資助住房協會發展；1980年前后，為配合英國住房私有化和社會化，地方議會把大量公共租賃住房移交給住房協會管理，因此住房協會的機構數量與業務規模也得到進一步發展；1985年《住房協會法》建立了完整的住房協會制度，是民間互助組織；進入21世紀，英國政府發布的一系列住房法規、改革措施等，如2017年的《住房白皮書》都大力鼓勵住房協會發展。根據英國統計局數據，自1974—2018年間，住房協會建設的房屋完工量從年度9000套上升到38350套，增加了3.3倍，占全英整個房屋完工量的17.9%，成為英國住房供應重要主體。

（二）英國住房協會的特色

1、作為“第三方”的住房協會

住房協會是英國社會住房的主要建設機構，同時也是住戶租金補貼和租房折扣的主要推行機構，成為公共住房領域里除政府和私人之外重要的“第三方”。作為非盈利機構，住房協會向住戶收取的租金要低于私人出租房屋的租金，但作為私人合作性質的機構，要通過租金收入維持其管理和維修住房等方面的支出，住房租金必須達到成本租金水平。在英國的住房供應體系里，私人、企業或機構房東持有的房源主要是滿足高收入者的住房需求；住房協會是社會住房出租的主要機構，其房源主要面對的人群是中低收入者，且社會住房房租低于市場租金；還有一些面對“夾心層”的特殊項目，比如Rent-to-Buy項目，介于保障性和競爭性之間（如圖1）。根據國家統計局數據，截至2021年，主要由住房協會提供的社會住房在整個社會住房存量中占24%左右，與私人租賃房源存量占比基本持平（26%）。

2、政府在財政資金和土地供應方面對住房協會的大力支持

1874年，英國頒布了專門的《住房協會法》，明確了住房協會的法律地位。1974 年英國頒布《住房法》成為住房協會發展的歷史轉折點，政府將住房協會全面納入社會住房體系，并建立登記注冊和新撥款制度，正式確立了住房協會的主導地位。英國不僅在住房法規中有關于住房協會的內容，而且在土地法、稅法、慈善法等其它法律中有對住房協會的相關內容，從制度上保障住房協會的穩定運行發展。

英國政府每年都向住房協會投入大量資金，隨著協會規模的不斷擴大和住房事務的不斷延伸，財政資金的投入量也日益增加。另外，英國政府對住房協會的土地支持方式多種多樣，如給予其土地優先購買權，或是對其實行土地定向交易，較為普遍的做法是政府將儲備土地或自己購買的土地以優惠價格出售給協會。如果協會的購地款不足，政府還會向其發放低息或無息貸款，甚至允許協會先建房，建成房屋后再支付購地款。住房協會的房屋建設可以享受最高水平的稅收減免甚至完全免稅。

3、對住房協會的監管

政府設置專職機構——社區住房局（Home and Community Agency，HCA）對住房協會進行監管，它明確了住房協會需要遵守的內容，還督促住房協會發現問題并積極解決，如果住房協會出現消極對待的情況，社區住房局有權對其進行制裁和干預。英國住房協會除了受政府監督外，還組建有自己的聯合機構：全國住房協會聯盟，進行自我監督和制約，構建了穩定的行業互律體系。住房協會在內部機構的設置上都安排有獨立的監事會或審計委員會，對協會事務進行控制、評估、檢查、監督。不僅于此，英國住房協會還接受社區居民、協會住房的住戶、媒體輿論的監督。英國住房協會接受自我監督、社會監督、政府監督等多方嚴格的監督，使其致力于滿足許多中低收入者的住房愿望。

二、英國建筑協會：英國保障性住房融資的重要主體

英國住房協會是英國房地產業中重要的第三方組織或第三部門機構，在社會住房或可支付性住房供應中，起到了重要的作用。除此之外，在商品房和可支付性住房金融服務中起到重要作用的第三方組織是英國的建筑協會。英國建筑協會在18世紀演變為人們通過匯集儲蓄和抵押貸款來購買房屋的一種方式。許多早期的建筑協會都是臨時的，即目的是償還抵押貸款，然后關閉建筑協會。然而，隨著越來越多的人希望利用這個機會以房屋價值進行抵押，永久性建筑協會應運而生。

建筑協會傳統上是非營利性的，但在20世紀80年代金融放松管制鼓勵許多建筑協會進行股份化并成為盈利銀行。進行這種轉變的一些最大的建筑協會包括哈利法克斯（Halifax）和北巖（Northem Rock）等。在2000年左右，出于業務多樣化的需要、尋求其他融資渠道、對會員會計審計能力的需要，再加上寬松的金融監管，英國建筑協會開始了大規模的銀行化過程。然而受2008—2011年信貸緊縮影響最大的是傳統建筑協會。這是因為他們最積極地通過貸款尋求增長。

三、總結和啟示

英國的住房協會和建筑協會成為其公共住房建設和投融資的重要主體，成為增強和維持住房供給的市場效率、政府效率和社會效率彈性的重要構成。我國的中國房地產業協會（以下簡稱“房協”）與英國的住房協會和建筑協會有根本性的不同。“房協”是由房地產行業有關的企事業單位、社會團體和個人自愿結成的全國性、行業性社會團體，是非營利性社會組織。其并不直接參與市場運行和監管，其主要業務范圍是向政府提出關于行業發展的經濟、技術政策和法規等調查報告和建議等。

中國合作建房實踐并非空白，甚至在相當長的歷史時期在滿足社會住房需求方面起到了重要的作用。1982年開始推行的“三三制”補貼試點是合作建房最典型的體現。上世紀90年代初，合作建房活動曾經非常興旺，截至90年代初，全國擁有各種類型的住宅合作社5000余家，遍布20多個省市，其建房面積超1億平方米。但是在90年代末開啟的住房商品化改革后，合作建房活動逐漸衰落，非營利組織（如事業單位）在以房地產開發企業主導市場商品房供給和政府主導保障房供給的“二元制”結構中逐漸“消失”。

本文通過概要性介紹英國住房協會和建筑協會的運營邏輯和特征，對我國未來房地產市場平穩健康發展有如下啟示：一是研究探索非營利組織參與住房建設和運營的模式和相關機制問題，基于前期研究和試點，在多主體供給方面尋求突破。具體地，在城市，鼓勵央企、國企、機關事業單位和有條件的民營企業等與開發企業合作，根據本單位住房需求情況簽訂三方合作合同，滿足本單位職工的住房需求，具體房價或租金支付可采用“國家—單位—個人”共同分擔機制，培育市場中的“三方協作”模式。在鄉村，可結合宅基地改革試點，鼓勵農民在宅基地上合作建設住宅和商業用房，平衡村集體內部各方收益，在時機成熟時探索向集體外出售或出租的試點；二是相關制度支持要配套。首先，完善土地政策，堅持民生優先，科學編制土地供應計劃，增加住房用地供應總量，優先安排保障性住房用地。大力推進集體建設用地租賃用地的供應力度，在用地計劃中單列，進行專項管理。在未來條件成熟時，可配套“第三方合作組織”配套相關用地供應計劃，在地價核定和土地溢價分配上進行專門管理。其次，完善財政政策，適當加大財政性資金對保障性住房建設投入力度。要積極探索建立非營利機構、企業共同參與保障性住房建設和運營管理的體制機制，形成各方面共同參與的局面。三是在推進社會合作建房過程中，要同時加強部門監管，設立部門監管機構，在機構內部獨立的監事會或審計委員會，對住房合作社（如住房協會）或住房合作性質儲貸機構（建筑協會）的業務條線融資、運營、財務和投資等進行全過程監管，并加強輿論引導和監督，最大限度實現機構運營和監管過程的信息公開和公眾參與。

（李嘉，國家發展改革委投資所副研究員。梁城城，國家發展改革委投資所助理研究員）