紐約灣區開放發展對我國長三角一體化發展的啟示與借鑒

蔡達

紐約灣區位于美國東海岸哈德遜河入海口，是公認的全球發展水平最高、最具影響力的灣區之一，因擁有全球金融樞紐華爾街而被譽為“金融灣區”，也是美國制造業、國際商業和教育科研中心。從自然條件看，灣區內水域面積寬闊，海岸線長達1600千米，平均水深30米，有著世界級深水港的天然條件，也形成紐約港、新澤西港等美國重要大港。從發展現狀看，紐約灣區經濟發展水平較高，以美國1%左右的面積集聚了7%的人口，創造了10%的GDP，還匯集了2900多家金融證券機構和58所世界著名大學。從發展經驗看，高效的區域規劃治理能力、發達的交通網絡和多元文化融合奠定了紐約灣區高度開放的基礎。

當前，我國正在構建更高水平協同開放的長三角。作為我國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一，長三角在國家現代化建設大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰略地位。借鑒紐約灣區開放發展經驗，將有利于提升長三角構建新發展格局的水平，提升長三角在全球發展中的能級，帶動我國實現更高水平對外開放。

一、紐約灣區在美國最先實現開放發展

紐約灣區橫跨紐約州、新澤西州、賓夕法尼亞州，在殖民地時期就已實現初步開放。它見證了美國的獨立、發展和崛起，也呈現出與美國歷史類似的階段特征。

金融中心初步確立階段。1825年伊利運河通航之前，屬于紐約灣區金融中心初步確立階段。作為進入北美殖民地和加勒比海地區的唯一港口，紐約港開口寬廣、深淺適當，是天然良港，因此歐洲殖民者多數將紐約作為踏上新大陸的第一站。紐約港的迅速發展帶動了紐約地區的崛起，1668年紐約建市，1791年紐約人口達到3.3萬，并超過費城成為美國第一大城市。第二次英美戰爭后，英美之間貿易往來需求更為緊密，英國商人試圖重新打開北美市場。跨國貿易的日漸興盛帶動了保險、金融、期貨等行業發展，紐約作為全球金融中心的地位開始形成。

城市化階段。從伊利運河通航到二戰結束，是灣區城市化發展階段。19世紀70年代，以紐約為核心的美國東北部經濟區逐漸形成，紐約灣區初具規模。一戰后，為適應灣區去中心化趨勢，紐約港務局、紐約區域規劃委員會等區域性規劃組織開始規劃灣區發展。二戰中，依托港口優勢，紐約成為反法西斯國家重要的戰略物資輸出地，帶動了灣區航運、制造業、物流等產業的發展，經濟迅速擺脫大蕭條影響。

后城市化與產業結構調整階段。二戰后到20世紀80年代是紐約灣區發展的第三階段，灣區產業結構開始不斷調整，中心城市率先進入服務經濟階段。第三次科技革命帶動交通、通訊等行業的革命性發展，促進產業結構不斷改造升級，傳統制造業不斷萎縮，勞動力也開始向金融、管理等第三產業轉移。與此同時，灣區內各地區產業分工也在調整，紐約市以金融業為核心發展服務經濟，康涅狄格州成為全美制造業中心之一，新澤西州重點發展制藥業，紐約州則著力構建宜居環境，打造以“萊維敦”模式為代表的宜居城鎮，為全美城市郊區化發展創造了示范樣板。

穩定繁榮階段。20世紀90年代后至今，以紐約為中心的世界級灣區地位得以確立，紐約灣區進入穩定繁榮階段。這一時期，灣區逐步完成產業結構調整，在保持全美第一大港口地位的同時，金融、保險和房地產業占GDP比例不斷上升。“金融灣區”地位不斷鞏固，目前聚集了眾多跨國公司總部，包括10家全球最大的咨詢公司、35家全美百強法律事務所、219家銀行總部等，以及20萬家從事專業服務業的公司。受新冠疫情影響，紐約金融業、制造業等受到一定影響，但作為世界級灣區，紐約灣區對全球經濟發展仍有較強影響力，灣區整體發展呈現向好態勢。

目前，從地區生產總值、進出口數據、外商直接投資、留學生人數、非英語常用語居民比例、國外出生人口比例等指標看，紐約灣區是美國最開放的地區。區域內呈現出以紐約市為單核心的集中分布，等級特征明顯。對區域周圍輻射作用明顯，呈現出較強的帶動作用。

二、紐約灣區開放發展的基本經驗

200多年來，高效的區域規劃治理能力、發達的交通基礎設施以及多元的文化融合，給紐約灣區帶來了持續開放的不竭動力。

（一）高效的區域規劃治理能力

一方面，建立了區域規劃機制。紐約灣區的區域規劃主要由非政府組織——紐約區域規劃委員會（the Regional Plan Association， RPA）實施。自1921年成立以來，RPA根據灣區發展所面臨的情況，共制定了4次區域發展規劃，分別為1929年版、1968年版、1996年版和2017年版。目前灣區實施的是2017年版，其重點聚焦區域的轉型發展問題。規劃以“經濟機會、宜居性、可持續性、治理和財政”四方面問題提出未來紐約灣區“經濟、包容性和宜居性”的目標。作為非官方、非營利組織，RPA已經形成一套較為成熟的規劃范式，這種由“第三部門”主導的跨區域統籌協調規劃模式，突破了行政邊界的限制，有效補充市場機制和政府調控的不足。

另一方面，形成了部門間協調機制。灣區非常重視運用政府與非政府、行政與市場相結合手段進行地方治理，通過協商建立一種各利益主體都認可的協調機制。如規范化土地使用制度（The Uniform Land Use Review Process，ULURP），該制度綜合考慮公眾、社區、規劃委員會、地方政府、市議會等主體意見后，進行城市土地利用和審批，提升了灣區土地利用效率。

（二）發達的交通基礎設施

紐約灣區地理位置優越，建設了發達的水陸空立體交通網絡，加之交通部門的協調機制，交通基礎設施“硬聯通”“軟聯通”互促互進，使得灣區在國內及國際貿易中運輸成本優勢明顯。

交通基礎設施“硬聯通”優勢明顯。公路方面，灣區被多條州際公路所包圍，有貫穿美國東岸的95號、78號、80號、87號州際公路等，這些高速公路構成了灣區發展的大動脈和重要發展軸。軌道交通方面，1904年通車的紐約地鐵系統，是世界上較早建設的公共交通系統，目前日均客流量超過二百萬人次，總運營里程數為665公里。機場方面，灣區有五大機場，分別是肯尼迪國際機場（JFK）、拉瓜迪亞機場（LGA）、紐瓦克自由國際機場（EWR）、斯圖爾特國際機場（SWF）和大西洋城機場（ACY），這些機場歸紐約與新澤西港口事務管理局統籌管理，2019年累計旅客吞吐量超過1.4億人次。此外，灣區還有一些不屬于港務局管轄的小型民航機場，如長島的麥克阿瑟機場、威徹斯特機場、曼哈頓直升機機場等。這些機場共同構成了紐約灣區的民航體系，服務灣區的發展。港口方面，灣區最主要港口是紐約灣，目前年貨物吞吐量接近千萬標箱，是美國東海岸最大集裝箱港口。紐約港具有港寬水深、隱蔽、潮差小、冬季不凍、海岸線長等優點，港口腹地廣大，公路網、鐵路網、內河航道網和航空運輸網四通八達，是輻射美國、加拿大、墨西哥的外貿門戶和重要樞紐港。

交通協調機制“軟聯通”作用突出。灣區通過交通協調機構的管理和規劃引導，有效管理了區域內龐大的基礎設施，使城市功能布局更加合理，交通系統運轉更加高效。比較典型的機構是紐約新澤西港務局，該機構是灣區內跨區域的協調監管機構，主要負責灣區內港口和機場的統籌協調，通過價格手段在肯尼迪、紐瓦克和拉瓜迪亞三個機場間靈活地調整航空旅客運量，使運量從相對飽和的大型機場向中小機場分流。在統籌下，各機場仍然保留獨立產權和市場地位。此外，港務局還參與了灣區州際大橋、城軌等方面的投資、建設和運營。與港務局類似的機構還有大都會運輸署（MTA）、紐約—新澤西—康涅狄格三州交通管理協調委員會（TRANSCOM）等。

（三）多元的文化融合

美國是一個由移民發展起來的國家，移民帶來的多元文化對美國影響深遠，紐約灣區更是如此。在早期，歐洲移民的到來不僅緩解了勞動力短缺問題，還帶來了龐大的資本和先進的技術。目前，移民是紐約灣區人口增長主要來源，它加速了資本積累和工業化過程，推動灣區基礎設施建設、商業以及服務業的迅速發展。灣區多元的文化離不開移民作用。一方面塑造了灣區的商業文化。18世紀早期從紐約港出發前往海外進行貿易的商人，他們無論種族、膚色和信仰，都以追求利潤的商業觀念為信條，這種信條使他們充滿了冒險和開拓創新的勇氣，也為灣區發展注入了開放的力量。另一方面帶來了多元的文化風貌，塑造了灣區開放、包容的文化。在灣區，來自不同國籍、文化背景、生活習俗和宗教信仰的人們在長期的生活中不斷競爭、融合，形成文化認同，共同塑造了灣區特定的城市精神和多元的文化風貌。

三、借鑒紐約灣區開放發展經驗，構筑更加開放的長三角一體化

黨的二十大報告提出，要“推進高水平對外開放”。長三角地區是我國開放發展的前沿高地，借鑒紐約灣區開放發展經驗，能夠實現更高水平開放，放大對其他地區開放發展的帶動作用。

（一）構建層次分明的“雁行”開放格局

紐約灣區是單核心的開放格局，應借鑒此經驗，打造層次分明、分工明確的長三角區域開放格局。

將上海市作為開放“領頭雁”，定位為長三角經濟、社會雙開放中心，起到引領發展、創新示范的作用。將滬弧形開放帶作為開放“雁身”，由蘇錫常都市圈、南京都市圈、合肥都市圈、杭州都市圈和寧波都市圈組成，包含除上海外25個長江三角洲城市群城市。“雁身”是環滬周邊城市連綿地帶，定位為長三角區域開放次中心和輻射帶動內陸開放發展的主要區域。作為長三角重要的創新服務中樞走廊和改革開放先鋒地區，“雁身”起著集聚高端要素、匯集優秀人才、實現產業高質量發展的功能，能夠把上海的開放優勢傳導到內陸腹地，輻射帶動長江經濟帶和中西部地區發展。將長三角腹地區域作為開放“雁尾”，即由連云港、徐州、阜陽、六安、徽州、溫州一帶組成的長三角最外圍發展帶。這些地區在2019年最新被劃入長三角區域一體化，是長三角開放發展潛力較大的區域，在貿易、投資等外向型經濟發展和國際教育、國際文化等涉外社會因素傳播上具有一定發展空間。應利用“雁尾”的資源優勢、產業優勢，定位為長三角輻射內陸的過渡區和承接長三角產業轉移的主功能區，著重提升服務上海及環滬地區開放發展的能力。

（二）建設貫通東西連接南北的交通基礎設施

紐約灣區充分利用優越的區位條件，建設綜合交通體系，減少物流成本，促進地區進一步開放。與紐約灣區相比，長三角地理條件更為優越，不僅有天然良港群，還有廣闊發達的內陸腹地，經濟開放發展的內生動力更為強勁。因此，要發揮區位優越條件，進一步夯實長三角貫通東西連接南北的交通樞紐地位。

一是打造國際性樞紐港口群。圍繞提升國際競爭力，加強滬浙杭州灣港口分工合作，深化滬浙洋山開發合作，做大做強上海國際航運中心集裝箱樞紐港，加快推進寧波舟山港現代化綜合性港口建設。在共同抓好長江大保護的前提下，深化滬蘇長江口港航合作。二是謀劃共建軌道上的長三角。繼續完善高鐵干線網絡，重點發展長三角城際鐵路，推動上海市域鐵路向周邊城市延伸，釋放上海在教育、醫療、文化等方面的優質資源，擴大公共服務的輻射半徑，打造1小時通勤圈。以都市圈同城化通勤為目標，將更多腹地中小城市納入都市圈輻射范圍，帶動郊區及中小城市發展，緩解大城市市中心資源壓力，引導區域和城市空間可持續發展，構建優質生活都市圈。繼續探索上海、南京、杭州等大城市軌道交通向周邊省、市延伸。推動港口鐵路專用線和進港支線建設，打通鐵路進港“最后一公里”。三是全面提升長三角公路網承載能力。以重要節點快速通達、區域范圍全面覆蓋為導向，加快推進都市圈“高等級骨干+基礎覆蓋”公路網絡。以城區、功能區、重要交通樞紐為關鍵節點，新增、提升高等級快速城際公路通道，加快建設網絡化的高等級快速公路網絡。四是合力打造世界級機場群。重點推進以浦東、虹橋兩個機場為核心的上海國際航空主樞紐建設，協同南京、杭州、合肥、南通、寧波等機場構成長三角機場群，服務長三角開放發展。

（三）營造規范高效有序透明的營商環境

移民塑造的開放文化是紐約灣區經濟的突出特點，對長三角而言應著力構建開放包容的文化環境和規范有序的營商環境，吸引更多國際化發展元素集聚長三角。第一，完善海外人才在長三角就業生活便利化措施，在就業、教育、醫療、居住等領域為海外人才提供更多機遇、更優服務和更廣闊空間。第二，塑造規范有序的市場環境。持續放寬市場準入，加大反壟斷和反不正當競爭執法力度，營造公平競爭的市場環境。第三，形成開放包容地區文化氛圍。積極將上海打造成具有全球影響力的文化中心，深度挖掘紅色文化、海派文化、江南文化資源，使上海成為傳統與現代、人本與科技、精英與大眾、全球與地域等各種形態的文化開放交融地。深度挖掘南京、杭州等地文化資源，促進各種文化要素有序流動，為文化交流提供有利環境。

（四）完善協同聯動交叉互融的體制機制

紐約灣區形成了較為靈活的管理體制，有利于區域一體化有序發展。可借鑒該經驗，進一步創新長三角一體化體制機制，完善基礎性制度安排，促進市場、產業等協同開放發展。第一，借鑒紐約區域規劃協會做法，創建跨行政邊界、以區域整體利益為目標的區域功能性機構和常態化協調機制，在現有長三角一體化發展領導小組和長三角區域合作辦公室機制的基礎上，加快建立分領域、分行業的長三角發展的功能性機構和常態化協調機制。第二，充分利用長三角充足的勞動力、人才、資本、技術等大量的資源和要素，在投資準入、貿易監管、金融服務、職業認證、口岸通關等領域建立規則統一的制度體系，強化市場聯系，推動區域整體開放發展，掃清要素自由流動制度性障礙，提升全球資源配置能力。

（作者單位：國家發展改革委一帶一路建設促進中心）