緊貼地方實際需求　促進政府專項債提質增效

歐陽華生　周海良　孫鐳

為應對全球經濟下行和疫情雙重沖擊，我國加大了政府投資力度，專項債規模逐年擴大，由2015年的0.956萬億元增加至2022年的4.038萬多億元。專項債已成為我國穩投資、穩預期、穩增長的重要手段。

一、當前政府專項債存在的突出問題

為加強政府專項債管理，精準聚焦重點領域和重大項目，中央制定專項債投資領域禁止類項目清單，出臺了系列制度和措施，用于規范專項債發行、管理和使用，并加強了日常監管，取得了明顯成效，但也存在一些突出問題。

（一）虛增收益、不實包裝和打捆申報現象普遍

調研發現，在獲批的發債項目中，有的項目虛增項目收益，有的將與項目沒有直接關系的收益納入項目收益范圍進行統計，有的將已經竣工完成的項目進行包裝后單獨申報……上述問題為后續專項債使用埋下了隱患，直接導致一些地區或項目的政府專項債資金執行率不高、收益難以覆蓋專項債還本付息等問題產生。

（二）債券發行、使用與項目建設進度不匹配

調研發現，有的地區的主管部門未落實對專項債實行全過程統一管理要求，存在專項債申報、使用和項目建設進度不匹配問題，如某建設項目申請發行了專項債券，應在2021年10月份開工，但直到2022年3月份，建設方案仍在修改，也未辦理土地使用證，沒有動工建設，債券資金也未使用，滋生債券利息近幾十萬元，嚴重影響了專項債作用發揮。

（三）債券資金閑置及違規使用問題屢禁不止

專項債使用范圍有明確的政策規定，但在實際中，資金閑置及改變資金用途等違規問題、擠占挪用、違規出借和超進度支付工程款問題也普遍存在。資金閑置及違規使用，大大削弱了專項債目標預期。

（四）專項債項目和資金管理要求未落到實處

一是申報前未開展事前績效評估。調研發現，有的地區未按《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》要求，對專項債項目實行全生命的周期績效管理，未對申報項目開展事前績效評估，也沒有將事前績效評估作為項目入庫的必要條件；二是項目建設單位未實行專賬管理。調研發現，有的地區的項目建設單位將專項債資金與其他資金共用賬戶、混合使用；三是項目主體責任不明確。調研發現，有的地區專項債申報事先沒有向行業主管部門申報，導致行業主管部門不知情，也不愿意對這個項目進行監管；四是有的地區新增債務未及時向人大匯報。項目和資金管理要求未落到實處，不利于加強對專項債監管。

（五）部分投資領域存在重復或過度投資現象

調研發現，有的地區在招商引資規模不大、已有園區過剩甚至出現“僵尸”園區情況下，仍借助專項債擴大園區建設規模，甚至新建各種產業園區或所謂的特色園區。同時，有的地方政府不顧當地財力情況，脫離地方實際需求，上馬“高大上”項目，或變相上馬形象工程或政績工程，這些建設項目體量大，土地拆遷等前期投入高，在專項債所占比重有限情況下，還需要項目主體進行市場融資，項目建設存在很大不確定性，容易出現“爛尾”或新增隱性債務，即使項目建成，也會由于缺少市場需求，導致資產閑置浪費。重復或過度投資，既浪費資源，也增加當地財政負擔或新增隱性債務。

二、政府專項債突出問題產生的原因探究

（一）項目庫建設質量不高，是導致有的地區投資項目效益低下的重要原因

專項債要發揮作用，需要強有力的項目支撐。地方政府項目庫建設持續多年，但建設質量不高，應急性特征明顯，項目庫的多數項目屬于初級產品，有些項目存在交叉重復，有些項目的條件及收益實際未達標，有些入庫項目甚至未開展預評估。究其原因，有些是因為地方政府將項目庫建設當差事應付，有些是因為政府部門缺乏深入研究未準確把握政策要求，還有的是因為項目庫建設需要花費大量的精力和財力等。項目庫建設流于形式以及入庫項目質量不高，直接影響了項目申報及后期建設質量，是當前一些地區專項債問題如項目建設推進緩慢、項目難自求平衡等導致投資項目效益低下的重要原因。

（二）脫離實際追求政績，是誘發有的地區專項債申報與管理亂象的主要原因

一方面，申報成功項目越多，對地方經濟社會發展推動自然越大。為此，有的地區迎合政策要求，上馬了一些超出地方實際能力、脫離地方實際需求的項目；另一方面，在疫情和全球經濟下行持續沖擊下，各地財政收入普遍下降，地方財政“捉襟見肘”，專項債正好為地方財政緩解困難提供了契機，申報成功項目越多，債券資金越多，地方財政周轉壓力減小。專項債政策實施中的政績導向，已經通過考核機制加以固化，導致地方政府項目申報“重數量輕質量”，是誘發一些地區不實申報、重復申報、上馬脫離地方實際需求項目等亂象的重要原因。

（三）資金缺口加大，是導致基層政府專項債資金使用亂象頻發的根本原因

從調研中了解到，越往基層，財政資金缺口越大，但經常性支出所占比重大，且具有剛性，難以壓縮。因此，基層政府財政經常性支出較資本性支出更具緊迫性，但這些經常性支出領域不屬于專項債使用范圍。迫于支出壓力，有的基層政府或政府部門往往采取違規做法，導致有的地區專項債資金使用亂象頻發，如通過包裝項目，將經常性支出項目和資本性支出項目混裝，以獲取更多專項債資金，或采取擠占挪用、隨意調整用途等違規使用專項債資金，用于彌補經常性支出不足，如用于發放工資、單位運行經費、發放養老金、支付利息等。

（四）還款期限拉長且代發代還，是主體責任弱化、風險省級集聚的關鍵原因

2019年中辦和國辦印發的《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》明確合理提高長期專項債券期限比例，專項債期限拉長，此后，15年、20年、30年期等超長期限債券品種逐漸增加。從調研情況來看，這一政策的變化極大緩解了地方當前項目債務或財政償債壓力，也契合了項目周期需要，但也帶來一些新的問題，如期限拉長后，政府或政府部門償債意識淡化，現任政府只管借錢，償債是以后政府的事，建立償債機制更無從談起。同時，專項債由省級政府代發，省級政府統一償還，也導致市縣級地方政府的主體責任意識弱化，債務風險向省級政府集聚。

（五）投資項目缺乏統籌，是導致有的地區專項債重復和過度投資的重要原因

我國專項債政策實施力度不斷加大，近幾年來，各地區為了完成中央批準下達的專項債發行額度，加快了發行和使用速度，但從實際情況看，有的地區省級政府統籌力度不夠或缺乏統籌，導致有的市縣盲目擴大產業園區建設或競相上馬一些需求不大的社會事業項目等重復和過度建設現象，既浪費專項債資金，也造成了財政負擔，甚至新增隱性債務。

三、促進我國政府專項債政策提質增效的政策建議

（一）以實際需求為導向夯實項目庫建設，強化投資項目省級統籌

一是省級政府主管部門應加強對本地區項目庫建設的指導，建議出臺儲備項目質量評價標準及相關規范管理制度，并對省市縣上報的儲備項目實行匿名復審制度，真正將項目質量作為專項債申報發行的重要條件；二是各地應加強專項債政策研究，將本地實際需求與政策對接，找準項目，精心規劃，扎實做好項目預評估，鑒于項目前期工作開展需要經費支持，建議允許其經費從項目專項債發行金額按限額進行扣除并規定扣除上限，促進建成高質量項目庫；三是整合各級財政和發改部門的項目申報審核信息系統。避免不必要的信息重復，壓縮申報時間，減輕基層人員的工作負擔，提高申報審核工作的整體效率。同時，該系統也可以進行功能拓展，為后續發行、使用、管理和監督等環節提供平臺支撐；四是加大投資項目省級統籌力度。在落實專項債投資領域禁止類項目清單基礎上，省級主管部門應結合本地區實際提前建設規劃，綜合考慮已建在建重大項目情況、財政承受能力及實際社會需求等因素統籌安排本地區專項債投資項目，通過競爭方式優選高質量投資項目，避免重復和過度建設，切實提高投資成效。

（二）完善額度分配和項目審批依據，優先支持在建和續發項目

一是完善債券信用評級。結合地方財力、償債能力和資金需求等因素，實施專用性強、區分度高的分類信用評級，作為限額分配和項目審批的主要依據。有利于更好地評估項目風險隱患和投資價值，進而為省級政府確定各地方政府的債務配額提供參考，保障市縣債務數額“用得上、用得好、還得起”，也有利于更好地管理地方政府債務，避免債務違約，提高財政可持續性；二是額度分配和項目審批充分考慮債務率和項目投資實際收益。額度分配和項目審批向債務率控制較好的地區傾斜，向投資項目總體實現自求平衡的地區傾斜，促進專項債使用良性循環；三是繼續優先支持在建和續發重大項目，提高專項債使用效率，增強效果及時性。

（三）完善專項債使用期限，優化計息日規定與本金償還方式

一是按照各批次專項債券資金實際到位時間限定使用期限，允許債券資金跨年執行。某些在建項目資金需求大，亟待專項債資金“及時雨”，但有些批次專項債券資金在年末才到位，且項目實際推動中會受到征地拆遷遺留問題、審批時間較長、設計需求變更問題、重大決策變更等客觀因素疊加影響，從而導致債券資金使用進度較慢。對于結轉超過2年的專項債，收回統籌安排用于同類別的在建項目，并實行備案制，從而更好地推動地方重大項目建設，確保債券資金發揮應有的效益和作用；二是優化專項債的計息日。發行環節約定債券計息起始日期范圍，允許在一定期限內（如半年）根據資金使用日期開始計息，切實減輕項目單位負擔；三是優化專項債本金償還方式。鼓勵根據具體項目實際，采用提前還本、分期還本等靈活償還方式，平滑未來償債高峰。

（四）依托預算一體化平臺進行“穿透式”監管，加強部門協作

一是利用全國預算一體化平臺建設契機，建議將包括專項債在內的地方政府債務全部納入平臺，將專項債與預算執行對接，對專項債項目的申請發行、資金管理、資金使用和項目績效進行全過程統一管理，真正實行“穿透式”監管；二是加強專項債主管部門、項目主管部門和監管部門之間協作，特別要充分發揮審計在專項債政策落實中的監督和保障作用，建議部門間建立會商和協作機制，實現信息共享，共同推動當地專項債項目快速落地見效；三是要充分發揮紀檢監察部門作用，嚴肅查處和問責違法違規問題，嚴肅專項債財經紀律，建議對重大項目投資實行終身問責制，降低道德風險。

（五）適時調整地方政府債務結構，適當降低地方專項債券比重

我國專項債政策持續多年，且不斷加大力度，各地區專項債比重持續上升，遠高于一般債券比重，在逆調節中發揮了重要作用。但也應該看到，一些地區專項債資金也存在閑置浪費現象，一些投資項目效益低下，而另一方面，地方政府尤其是基層政府依靠自有財力和上級轉移支付滿足本級支出困難大，需要更多債券資金支持。因此，建議調整地方政府債務結構，適當降低專項債比重，提高一般債比重，解決一些地方財政支出結構和債務結構出現趨勢性錯配問題，更好地滿足地方實際需要。

〔本文系國家社科基金項目“共生治理視角下我國財政治理長效機制與路徑研究”（20BJY213）、南京審計大學粵港澳大灣區審計研究院（珠海）招標課題“珠海市政府如何有效利用政府專項債券研究”（2022HX009/004）研究成果〕

（歐陽華生，南京審計大學經濟學院。周海良，湖南省婁底市審計局。孫鐳，國家審計署駐重慶特派員辦事處）