推動城投平臺公司從“重融資”向“重運營”轉型

榮西武　趙軍潔

近期，我們對山東省鄒城市新型城鎮(zhèn)化進程中城投平臺公司的轉型發(fā)展進行了實地調研。調研發(fā)現(xiàn)，在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，鄒城市創(chuàng)新性地開展了城投平臺公司實體化運營的探索和嘗試，這種探索對于提升城市運營的效率、壯大城投平臺公司資產規(guī)模并形成穩(wěn)定收益來源、進而保障城鎮(zhèn)化建設的資金需求，具有重要現(xiàn)實意義。

一、主要做法

鄒城市是山東省轄縣級市，由濟寧市代管，位于山東省西南部，行政區(qū)域面積1616.56平方公里，2021年底常住人口116.7萬人，轄3個街道、13個鎮(zhèn)。鄒城市城投平臺公司即鄒城市利民建設發(fā)展有限公司（以下簡稱“利民公司”）成立于2012年7月，是由市國資局注資組建的國有企業(yè)，注冊資本2億元，屬市級城投平臺公司。公司下屬10個全資子公司，主要經營范圍包括城市基礎設施項目建設、市政工程、房地產開發(fā)、環(huán)境工程、城鄉(xiāng)公路建設投資、水利項目建設投資等多個領域。近幾年，利民公司在剝離政府融資職能后，公司不能以政府的名義進行舉債，政府既不能提供擔保，也不能無償注入優(yōu)質資產，導致公司資產負債率一度超過60%，融資能力和融資空間也都大幅縮水，面臨嚴峻的經營風險。在這一背景下，利民公司開始了實體化運營的探索，從一個政府的融資平臺向一個實體化城市運營的企業(yè)轉變，其主要做法如下。

一是主動謀劃一批公益性以及能產生現(xiàn)金流收益的公共基礎設施項目并納入政府規(guī)劃。與過去不同，過去公司更多作為一個政府機構，承擔政府指令性、計劃性的項目安排，且有相當一部分是房地產項目。而現(xiàn)在公司作為一個國資性質的獨立市場主體，在參與城市建設過程中，會結合城市發(fā)展的需求、自身財力、未來收益等，提前主動謀劃一批公共基礎設施項目，并積極融入到市域總體規(guī)劃和專項規(guī)劃編制之中。這些項目中除了有道路、學校、水利工程等公益性項目外，還有能夠產生穩(wěn)定現(xiàn)金流收益的經營性項目，如亞圣等4處農貿市場。

二是公司按照政府規(guī)劃要求進行“硬約束”的項目立項和預算審批。雖然剝離了政府的融資職能，但公司在參與公共基礎設施項目過程中，仍明顯體現(xiàn)著政府意圖，按照政府規(guī)劃和要求進行項目立項和預算審批。但與過去不同，過去在沒有剝離政府融資職能之前，公司按照政府指令性安排進行項目立項和預算審批，具有收支平衡“軟約束”的特點，而現(xiàn)在公司作為一個獨立的市場主體（剝離政府融資職能），把控制項目投資的成本、風險和收支平衡作為“硬約束”條件，進行項目立項和預算編制，其中涉及財政支出的資金須嚴格限定在財政預算范圍之內。待市發(fā)改局、市財政局以及上級單位市國資局審核通過后，方準予批復。

三是依托企業(yè)實體通過市場化方式進行融資。過去利民公司主要借助于政府注入資產、政府提供擔保等，幾乎都是通過銀行貸款進行融資，政府指令性、計劃性色彩較重。剝離政府融資職能后，公司開始依托企業(yè)實體進行融資，除了通過銀行貸款外，還通過發(fā)行私募公司債、企業(yè)債、項目收益?zhèn)㈦p創(chuàng)債以及PPP等多種市場化的方式進行融資，政府不再提供任何擔保以及注入資產。2021年利民公司實際融資到位資金20.726億元，其中，銀行貸款11.576億元、發(fā)行各類債券融資4.15億元、PPP融資5億元。

四是公司通過自有資產運營獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流來實現(xiàn)收支平衡。過去利民公司主要從事前期的融資和建設，建成后的資產大部分會進行交易或移交給政府，故多依賴于房地產銷售、政府財政資金返還，或者通過政府擔保的銀行貸款“拆東墻、補西墻”來平衡資金支出，很少通過資產的長期運營獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流來實現(xiàn)收支平衡。在政府財政緊張的情況下，這種方式無疑增加了政府債務和財政支出壓力。與過去不同，現(xiàn)在公司在前期投資建設完成后，資產都會登記于公司名下，公司通過后期的實體化運營獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流來實現(xiàn)收支平衡。

以利民公司實體化運營農貿市場和學校為例。原先位于市區(qū)的4處道路市場布局散亂、污染嚴重且存在較多安全隱患。為加以整治和規(guī)范，按照政府規(guī)劃和要求，2015年利民公司自籌資金投資1200余萬元就近建設了亞圣等4處農貿市場。建設完成后，4處農貿市場都登記在公司名下，并形成公司的有效資產。由公司長期出租給商販使用，后期的日常維護、安全檢修等也由利民公司進行管理運營。預計4處農貿市場年租金超過200萬元，6年左右可收回成本。鄒城新區(qū)一中也是市政府規(guī)劃建設的重點項目，由利民公司自籌資金約8億元投資建設，并于2017年9月正式招生運營，建成后的學校物業(yè)資產全部登記于利民公司名下，并轉交給市政府教育局使用。然而，考慮到政策上關于學校等公益性資產不得作為資本注入城投平臺公司的相關規(guī)定和要求，圍繞學校的最終使用方案尚未確定。訪談中了解到，市政府計劃通過年度預算內的財政建設性資金，分期6年完成償債，分期償債完成后，新區(qū)一中所有權歸市政府所有。利民公司則更傾向于通過長期租賃（超過15年期）的形式租賃給市政府使用，并通過長期穩(wěn)定的租金來收回成本并產生收益，租賃期間學校物業(yè)的定期管護、盤點、核查等由公司來運營。學校物業(yè)的所有權可以歸市政府所有，但公司須擁有學校物業(yè)的經營權。

二、潛在成效和問題

一是從政府角度看，能減少政府一次性投資建設公共基礎項目的財政壓力。過去投資建設城市民生項目，往往采取政府一次性財政支出的方式，容易造成政府財政的巨大壓力，尤其是在財政緊張的情況下，會產生巨額的債務壓力。利民公司依托企業(yè)實體通過自籌資金建設農貿市場、學校等，政府不需要投入財政資金或者分多期進行預算內財政返還，能夠明顯減輕政府財政的即期支出壓力。

二是從企業(yè)角度看，能夠壯大企業(yè)資產規(guī)模并獲得持續(xù)穩(wěn)定收入來源，進而提升企業(yè)的融資能力。以利民公司實體運營4處農貿市場為例，既通過盤活存量資源壯大了公司資產規(guī)模，還能通過長期租賃經營獲得穩(wěn)定可持續(xù)的現(xiàn)金流收益，這將明顯提高公司的信用等級并擴大融資額度。

三是從城市發(fā)展角度看，能夠盤活城市公共資源資產并提升城市運營的效率。利民公司作為一個獨立的市場主體，一方面能夠有效整合城市公共資源資產，并按照市場化理念統(tǒng)籌盤活和優(yōu)化配置要素資源，另一方面能夠有效降低城市運營的成本，并提升城市運營的效率。

然而，利民公司在實體化運營過程中也存在兩方面的隱憂。一方面是關于學校這類公益性資產的償債問題。如果按照市政府初步計劃，分期6年利用年度預算內的財政建設性資金完成償債，在政府財政緊張的當下，仍將給政府造成較大的財政壓力。另一方面是關于新建學校等公益性資產的產權處置問題。盡管政策上明確規(guī)定，不得將學校等公益性資產作為資本注入城投平臺公司，但對于由城投平臺公司投資新建的公益性資產，政策上并未作出資產產權處置的相關細化規(guī)定，比如能否設置所有權歸政府、經營權歸公司這種“兩權分離”的產權制度安排？這也是目前鄒城新區(qū)一中使用方案搖擺不定的原因。如果新建資產所有權和經營權全部移交給政府部門，將容易造成學校這類公益性資產變?yōu)槌翛]資產，難以實現(xiàn)由資產向資本的轉化。

三、幾點思考和建議

利民公司開展實體化運營的實踐探索，是當前城投平臺公司在剝離政府融資職能后向城市運營商轉型的一個典型范例，具有一般性和典型性，它的運作模式對于其他地區(qū)城投平臺公司的轉型發(fā)展同樣具有重要的借鑒和參考意義。政策上應積極推動和合理引導，并為創(chuàng)新探索提供政策支持和保障。

第一，賦予城投平臺公司參與城市運營的職能，并引導城投平臺公司向城市運營商轉型。事實上，城投平臺公司在經營城市方面具有難以替代的地位。一方面，城市運營的主要一部分內容在于公共基礎項目的投資建設，然而由于公共基礎項目存在非盈利性或低盈利性的特征，很多企業(yè)不愿涉及，城投公司作為地方國有企業(yè)，保障城市協(xié)調可持續(xù)發(fā)展是其主要任務。另一方面，公用事業(yè)大都為國有資源，由國資背景的企業(yè)來運營，也有助于保障社會利益，實現(xiàn)國有資產的保值增值。建議政策上明確賦予城投平臺公司參與城市運營的職能，可以通過稅收減免、貼息、控制其參與房地產開發(fā)交易的規(guī)模等方式引導城投平臺公司向城市運營商轉型，并積極開展城投平臺公司在參與城市市政管理、城市配套管理服務、城市文化管理、新城開發(fā)管理等方面的試點探索，總結經驗和問題，加以改進推廣。

第二，積極開展允許城投平臺公司參與自建公益性資產實體化運營的試點探索。在現(xiàn)有政策框架內，如政策規(guī)定的“不得將學校等公益性資產作為資本注入城投平臺公司”，可以探索通過“兩權分離”的制度安排，允許城投平臺公司參與自建公益性資產的實體化運營，比如支持其采取長期租賃經營等市場化、實體化的方式對自建公益性資產進行運營。這樣不僅能夠有效盤活公益性資產、降低政府財政支出壓力，還能使城投平臺公司獲得穩(wěn)定可持續(xù)的現(xiàn)金流。

第三，要正確處理好與政府和市場的關系。一方面，要平衡好與政府的關系。城投平臺公司承接政府投資、建設、運營、服務、管理等功能，能極大減輕政府的財政壓力和機構龐雜問題，并提高城市管理的效率和質量。但是，平臺公司作為地方國有企業(yè)，在經營城市上，必須要保證公司運營要以政府規(guī)劃為目標，積極參與到政府規(guī)劃中去，緊緊圍繞政府的中心任務開展經營，更好地將政府意圖體現(xiàn)在城市運營中。另一方面，要處理好與市場的關系。城投平臺公司在城市運營過程中，不能單純將自己作為一個獨立的、完全參與市場競爭的市場主體，僅僅追求公司經濟效益最大化去搶占市場，而要把握好公共政策目的和商業(yè)經濟目的并重的理念，重在提升城市運營的效率和質量。

（作者單位：國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）