公共數據授權運營工作之芻議

欒國春

隨著數據要素市場化配置改革逐步推進，公共數據授權運營成為各界高度關注的話題。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》首次提出“開展政府數據授權運營試點，鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘和利用”，這為公共數據授權運營指明了新的戰略方向。2022年12月，《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《數據二十條》），從數據產權、流通交易、收益分配、安全治理等方面為公共數據授權運營提供了基本遵循和方向指引，將為有效疏解公共數據授權運營瓶頸難題、加快釋放公共數據價值帶來新契機。目前，上海、成都等代表性地區已探索開展公共數據授權運營工作。但由于這項工作本身起步晚、實踐少、可借鑒經驗不多，其仍面臨著許多關鍵問題亟待解決，需在法律、技術等多方面發力。

一、公共數據授權運營試點呈現四大特征

（一）公共數據邊界不斷延展，數據供給范圍趨于擴大

當前我國尚未對公共數據相關工作進行專門立法，公共數據的概念還未形成共識。傳統的公共數據概念一般從政府管理權力及義務視角出發，指其依法履行職責和提供公共服務過程中獲得的各類數據資源，與政府數據、政務數據幾乎等同。最早采用該公共數據概念的是浙江省政府2017年出臺的《浙江省公共數據和電子政務管理辦法》。隨著數據被確定為新型生產要素，社會各界對公共數據的融合應用需求明顯增加，公共數據也被看作是需加快流通、加快開發利用的這一新型生產要素的組成部分，客觀上擴大了實踐中可供給的公共數據范圍。例如2021年《上海市數據條例》、2022年《重慶市數據條例》均將水務、電力、燃氣、通信、民航、鐵路等公用事業運營單位涉及公共屬性的數據也納入公共數據。2022年浙江省專門出臺《浙江省公共數據條例》，將公共數據的主體范圍從行政機關擴大到國家機關，包括黨委、人大、政協、法院、檢察院等。在實踐中，廣東電網公司通過提供用電數據幫助企業獲得信用貸款，被授予了廣東省首張公共數據資產憑證。

（二）國有資本運營與特許經營相結合，多種授權模式雛形已現

公共數據授權運營是一種頗具中國特色的公共數據開發利用方式，它指在公共數據開放基礎上（以政府、企事業單位等提供數據服務為主導），授權運營主體以全新的社會化、市場化方式開發利用公共數據價值的機制。2020年，《公共數據資源開發利用試點方案》（國辦函〔2020〕29號）將上海、江蘇、浙江、福建、山東、海南、貴州、廣東等八個省份作為公共數據資源開發利用試點地區后，這些省份在授權運營實踐中也走在了前列，并初步探索出不同的模式雛形，主要分為國有資本運營和特許經營運營兩類。其中，上海、山東、貴州、廣東、福建等地主要采取了國有資本運營公司方式，浙江、海南等地采取了特許經營方式。

國有資本運營是公共數據主管部門將公共數據全權授予國有資本運營公司，通過其全資持股或參股新公司的方式統一實施對被授權數據的增值性開發利用。如2022年9月，上海數據集團成立，專門承擔上海市公共數據的授權運營。特許經營是指公共管理和服務機構與被授權主體協議約定，被授權主體在一定期限和范圍內投資運營被授權的公共數據，由其獲得收益并提供公共產品或者服務。如浙江省明確縣級以上人民政府可以通過簽訂授權運營協議向運營單位授權，協議需明確授權運營范圍、運營期限、合理收益的測算方法、數據安全要求、期限屆滿后資產處置等內容。

在被授權主體的選擇上，國有資本運營企業背景也不盡相同。如貴州選擇本省電子政務基礎設施和電子政務項目的建設運營單位云上貴州來統一運營公共數據；青島市選擇以股權投資、資本運營、工業園區開發運營為主業的國有資本投資運營的華通集團作為市公共數據運營試點主體；北京市選擇金融投資控股平臺北京金控集團運營北京市金融公共數據專區。在特許經營運營主體的選擇上，目前試點省份中僅有海南省通過市場化公開招標的方式授予中國電信集團的公共數據產品開發平臺特許運營權，其他省份普遍直接指定某個主體來運營公共數據，也未將授權運營協議選擇性公開。

（三）安全可控是公共數據授權運營的前提，新技術應用已備受關注

自《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》發布以來，保障公共數據安全成為開發利用公共數據價值的前提。因此，各地公共數據授權運營主體都強調在加工處理、流通過程中保障公共數據安全。多方安全計算、聯邦學習等隱私保護計算技術近年日益廣泛使用，由于能在保護各方數據隱私的情況下實現多方數據聯合計算，以“數據可用不可見”釋放數據價值，受到各行業高度關注。如2021年《海南省公共數據產品開發利用暫行管理辦法》提出，“鼓勵公共數據產生機構按照‘數據可用不可見’‘數據可算不可識’等不同類型的交互方式經安全技術手段處理加密后，向授權的服務商提供使用有條件開放的公共數據資源，進行市場化開發應用”。目前，大多數出臺的地方性數據條例、數字經濟促進條例等已提及隱私保護計算，如《上海市數據條例》《北京市數字經濟促進條例》等。

（四）場景驅動是目前階段公共數據授權運營的主要形式，實現了落地應用“小步快跑”

現階段各地公共數據授權運營，主要圍繞自身產業優勢從應用場景出發提出針對性的制度要求和實踐探索。在制度引導方面，如上海市提出深化公共數據在普惠金融、社會責任、疫情防控等場景應用。浙江省要求優先支持在與民生緊密相關、行業增值潛力顯著和產業戰略意義重大領域開展公共數據授權運營。在實踐方面，海南省通過場景化賽道機制，先后發布了三批公共數據開發利用賽道，探索出公共數據場景化應用優秀案例。北京通過設立金融、醫療等領域的公共數據專區，開展公共數據專區授權運營。場景驅動模式的優勢在于通過“場景找授權”，一方面降低了公共數據授權運營的合規成本，另一方面還能吸引具有數字優勢的行業先試先行，有效保障試點初期的示范質量。但該模式主要適用于公共數據授權運營起步階段的小范圍、單一業務場景的情形，無法適應大規模交叉場景應用的需求。

二、公共數據授權運營面臨的主要問題

（一）公共數據資源規模尚不明晰，目錄管理仍處于起步階段

我國是數據資源大國，其中公共數據又占據主體地位。據初步估計，我國公共數據占整個國家數據量的比重達到了70%—80%，而這一類數據開放共享的基礎又比較薄弱，直接影響了我國下階段數字經濟的創新發展。由于目前我國對公共數據概念和范圍的界定還存在一定爭議，因此，公共數據資源整體上呈現分散化、無序化、非標準化的狀態，為公共數據的授權運營也帶來很多障礙。各地正積極推進公共數據的目錄化管理，統籌推進公共數據目錄一體化建設。其中政務數據作為公共數據的主體部分，各地區各部門已匯聚編制政務數據目錄超過300萬條，信息項超過2000萬個，但全國整體公共數據的規模尚不明晰，制約了公共數據相關工作向前推進。

（二）行業發展整體存在失衡問題，供給與需求不匹配是主要矛盾

公共數據授權運營，聚焦解決的是公共數據社會化使用難題。當前，公共數據資源開發利用的迫切性與數據治理體系建設滯后性的矛盾比較明顯。據相關數據統計，全國各地方陸續出臺了近50份公共數據開放利用的部門規章和標準規范，但僅浙江省出臺了1份公共數據授權運營制度規范，以及浙江德清縣、山東青島市、貴州安順市出臺了3份公共數據運營實施細則。截至目前，全國已建成31個省級公共數據平臺（中心），但大多數地方尚處于授權運營的初級階段，僅有北京、廣東、重慶和成都等省（市）推動力度相對較大，需求旺盛、供給不足現象較為普遍。《數據安全法》要求“各地區、各部門對本地區、本部門工作中收集和產生的數據及數據安全負責”，一些部門因過度擔心承擔數據安全責任而“不敢授權”的現象普遍存在。

（三）頂層法律缺失成為掣肘，定價收益如何分配缺乏有效指導

公共數據的法律屬性不明晰問題導致公共數據授權運營缺乏必要的法理基礎。公共數據授權運營作為一種公共資源配置模式，應采取市場化配置模式還是行政化配置模式，社會上目前尚無明確定論。有學者指出，公共數據授權給企業運營，并不滿足現行的特許經營制度。明確公共數據的國有資產法律地位，可能是推進授權運營的基礎，但目前這方面設計仍然缺乏。權屬問題直接影響公共數據收益分配的合理性和合法性，最終影響公共部門授權數據運營的動力。為此，廣東、浙江等地方提出數據憑證的做法，力求在回避數據權屬基礎上，推動數據多方面流轉使用，但這種模式實現規模化還有一定障礙。此外，關于公共數據授權運營是否可以收費、如何收費，目前還普遍存在疑慮，具體包括：一是收費對象，授權運營是對數據產品或服務收費還是對數據本身收費；二是收費方式，出現“行政收費結合合同對價收費”“原則免費”“例外收費”“成本加一定比例溢價”等不同思路；三是收費形式，能否設計出體現授權運營特點而不局限于繳費的形式。

三、以《數據二十條》頂層設計為契機，推動公共數據授權運營

（一）《數據二十條》將有力推動公共數據的供給側結構性改革

《數據二十條》將從“數量”和“質量”兩個主要方面提升公共數據供給。

在“數量”層面，《數據二十條》提出“鼓勵按照‘原始數據不出域、數據可用不可見’的要求，以模型、核驗等產品和服務等形式向社會提供公共數據”，這創新性地為高敏感、高價值的重要公共數據、核心公共數據授權運營提供了有益探索方向。此外，《數據二十條》還開放性地對不承載個人信息和不影響公共安全的公共數據提出了“用途可控則可供給”的原則，明確“推動按用途加大供給使用范圍”，這為未來在豐富場景中使用運營公共數據帶來巨大潛在機會。

在“質量”層面，公共數據授權運營涉及多主體、多層級、多行業、多地區的數據供給方，《數據二十條》提出“強化統籌授權使用和管理”，指明公共數據授權運營應當提升整體性、協調性、規劃性，公共數據主管部門需要在源頭上加強對授權運營活動的統一管理。同時，《數據二十條》還重申了公共數據授權運營的安全底線，指出“嚴格管控未依法依規公開的原始公共數據直接進入市場”，這些多層次的綜合性舉措將切實增加公共數據的高質量供給。

（二）《數據二十條》為公共數據確權提供基礎制度保障

針對公共數據的法律屬性及其授權運營的法律邏輯，《數據二十條》提出“建立公共數據分類分級確權授權使用制度”“根據數據來源和數據生成特征，分別界定數據生產、流通、使用過程中各參與方享有的合法權利，建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制”，同時指出“在保障安全前提下，促進數據使用權交換和市場化流通”。這些制度設計為后續具體制度制定指明了方向，為激活公共數據要素價值創造和價值實現提供基礎性制度保障。

（三）《數據二十條》將有力指引公共數據定價與收益分配

《數據二十條》堅持問題導向，主張公共利益與商業價值兼顧，提出區分不同用途、結合實際條件、界定收益機制的思路，明確“推動用于公共治理、公益事業的公共數據有條件無償使用，探索用于產業發展、行業發展的公共數據有條件有償使用。”這既立足于公共數據開發服務于公共利益的基本要求，又符合公共數據要素化、社會化利用的戰略導向。尤為重要的是，首次提出促進產業發展、行業發展的公共數據有條件可以收費使用，這將有效疏通公共數據授權運營的利益堵點，大幅提升公共數源部門授權運營的動力，進而擴大公共數據專業化運營的需求，加速打通公共數據價值流通閉環。在定價模式上，《數據二十條》明確提出“推動用于數字化發展的公共數據按政府指導定價有償使用”，這是一種具有雙重定價主體的價格形式，在數據要素市場機制建設初期，政府指導公共數據定價既承擔了有為政府的必要責任，又為相對靈活的經營者定價留足空間，將為后續制定具體的公共數據定價目錄、成本監審規則、定價程序提供重要參考。

在“用活”公共數據的同時，《數據二十條》還從價格和收益分配機制上進行引導，力求“用好”公共數據。在公共數據收益分配方面，《數據二十條》既重視市場化配置機制，也強調了政府的規范作用，這對合理分配公共數據運營收益提供了原則性指導。

（四）《數據二十條》將夯實公共數據授權運營安全治理基礎

公共數據授權運營的突出特點是授權主體與運營主體分離化，授權供給、流通運營、開發使用各獨立環節內部運行機制更加復雜，不同環節間安全責任與義務連帶性高，跨部門跨行業協調運營與監督管理難度大。對此，《數據二十條》強調把安全貫穿數據治理全過程，構建政府、企業、社會多方協同的治理模式，從多主體、全流程、各環節為監管公共數據授權運營提供執行思路。隨著多方安全計算、聯邦學習等隱私保護計算技術迅速興起，《數據二十條》也充分利用創新技術帶來的機遇，通過鼓勵公共數據以“可用不可見”模式向社會提供，強化公共數據安全保護能力，助力把牢公共數據授權運營“安全關”，從而有力推動公共數據授權運營有序發展、安全可控。

四、推動公共數據授權運營的政策建議

（一）夯實公共數據授權運營的法律基礎

雖然公共數據授權運營可以在公共數據權屬不清情況下進行探索，但對權屬做出明確規定更有利于打通公共數據與社會數據融通流轉要道、撬動數據要素市場規模發展支點。針對法律基礎缺失問題，地方立法囿于其權限，無法規定公共數據的權屬問題，所以更需要加快國家立法，對此問題予以明晰。中共中央全面深化改革委員會提出建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制，以及《數據二十條》相關內容為完善公共數據授權運營立法提供了有益方向。

（二）公共數據授權運營應作為公共數據價值挖掘的主要方式

公共數據本身具有極大的開發價值，這點毋庸置疑。在數據成為生產要素的新階段，公共數據開放并不能滿足日益增長的市場需求。全球開放數據“晴雨表”評估了1725個數據集（來自115個國家的15個行業），結果顯示只有7%達到了完全開放的要求，50％的數據集機器可讀，25％的數據集使用了開放許可，大多數國家的公共數據開放未達到《開放數據憲章》提出的六大原則的基本要求，尤其是高價值數據難以開放。我國2022年11月發布的《金融業數據流通交易市場研究報告》顯示，我國金融業采購的數據產品中，來自公共數據的約占90%。我國推出公共數據授權運營，是為在保障數據安全的基礎上充分開發利用公共數據價值，在既有的政府直接供給基礎上引入第三方機制，提升公共數據資源配置的有效性。因此，公共數據授權運營應成為公共數據開放利用機制的主渠道。

（三）優化完善數據要素管理體制機制

公共數據授權運營是數據要素市場的有機組成部分。目前，由于數據要素市場相關工作涉及部門眾多，往往由一個綜合性部門牽頭推動，在中央層面設置專門機構進行統籌管理，負責具體推進公共數據授權運營。在統一職權范圍內，指導各部門各地區制定公共數據授權運營管理辦法、實施細則，建立授權運營機構考核制度。各地方普遍成立由政數局、網信、發改、經信、公安、市場監管等部門組成的專項協調小組加以推進。這種靈活的組織方式短期內能夠快速推進工作開展。

（作者為國家公共信用信息中心副處長、高級工程師）