嚴格耕地“管控”筑牢糧食安全根基

黃文娟

耕地是糧食安全的“命根子”。黨的二十大報告指出，全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責，牢牢守住十八億畝耕地紅線。這為耕地保護指明了重點方向，提供了根本遵循。2021 年，江蘇耕地數量首次實現了年度耕地總量凈增加，約占全國耕地總量的3.2%，占全省的38.2%，糧食播種面積連續11年保持在8000 萬畝以上，糧食總產達753.8 億斤，占全國總量5.49%，實現了人口密度最大省份“口糧自給、略有盈余”。在保障國家糧食安全中持續作出江蘇貢獻，要全面實施耕地用途管制，注重從制度建設、政策落實、資源配置、科技支撐等多個維度聚集合力，確保可長期穩定利用耕地總量動態平衡。

以制度建設壓實主體責任

圍繞耕地資源地理格局和耕地保護政策執行兩個維度，統籌“自上而下”的目標責任落實機制與“上下結合”的實施管理機制，持續促進政策頂層設計與基層實踐融合，及時反饋政策執行效能，優化完善政策措施，凝聚耕地保護的同向合力。織密嚴格的耕地保護法律制度。貫徹實施新《土地管理法》及其實施條例，國家積極推進《耕地保護法》立法，將耕地保護責任、耕地用途管制、耕地利用優先序、耕地保護補償、永久基本農田劃定與特殊保護等要求在法律法規層面明確細化。當前，《江蘇省耕地保護條例》已納入省人大立法調研計劃，將為實施最嚴格的耕地保護制度提供更加科學、更為嚴密的整體性制度體系。劃定落實耕地和永久基本農田目標任務。在推進市、縣、鄉級國土空間規劃編制中，將國家下達的耕地和永久基本農田保護目標，足額帶位置逐級分解下達并落地上圖，實現“圖、數、線”一致，落實到國土規劃空間“一張圖”系統進行精細化管控。全面落實耕地保護黨政同責，組織實施耕地保護和糧食安全責任制考核，實行嚴格考核、一票否決、終身追責，進一步壓緊壓實耕地保護主體責任。強化永久基本農田的特殊保護，嚴格管控建設占用永久基本農田，在長期穩定利用耕地上落實補劃任務，切實保護耕地中的精華部分。

以科學統籌落實政策舉措

立足人多地少、資源約束突出的省情，科學統籌安排耕地資源保護、恢復、整治的空間布局，通過補償激勵多種方式，實現耕地有效保護和合理使用。堅持總量穩定，嚴格耕地和永久基本農田紅線管控。在確保糧食安全和生態優先的前提下，研究建立耕地和永久基本農田保護紅線管控辦法，合理優化林耕空間布局，強化永久基本農田動態管控，優先將可以長期穩定利用的耕地劃入永久基本農田，并按照“大穩定、小調整”的原則通過“優進劣出”優化布局，積極推進永久基本農田建成高標準農田，建成旱澇保收的穩產“噸糧田”。堅持系統謀劃，落實落細耕地用途管制舉措。以保障國家糧食安全、維護農民合法權益為底線，以確保耕地數量穩定、質量可靠、地力提升為目標導向，細化完善耕地用途管制的政策舉措，明確耕地“轉出”、耕地“轉進”的范圍、實施主體、職責分工和工作程序，規范完善耕地進出平衡實施管理。鼓勵地方積極探索、先行先試，常州市率先示范開展耕地“進出平衡”試點，推動耕地“進出平衡”市域全覆蓋。堅持政府主導，多措并舉實現耕地流向管控。建立地方人民政府統籌組織，各部門協同推進的工作機制，在切實尊重農民意愿、維護農民合法權益的前提下，穩妥有序開展年度耕地“進出平衡”方案編制實施，實事求是推進耕地流向管控和耕地恢復，嚴格管控耕地不合理流出，引導優質耕地流入。2021 年度，江蘇年度耕地總量凈增加14.16 萬畝，初步遏制了耕地不合理減少的趨勢。堅持多目標平衡，構建多元化用地保障體系。堅持樹立大食物觀，落實耕地利用優先序，耕地優先用于糧食生產，將生產肉蛋奶、果菜魚等食物的載體從耕地資源向整個國土資源拓寬，多途徑開發食物載體資源。統籌聚集設施農業用地、農村一二三產業融合發展等用地政策，提高設施農業備案監管效能，分類有效保障農業現代化發展合理用地需求，確保糧食和重要農產品穩定安全供給。

以補償激勵優化資源配置

立足江蘇的資源稟賦和發展戰略定位，有限的土地資源需要支撐城鎮化和經濟高質量發展，也需要持續保障農業現代化發展空間。在穩定必要的糧食、蔬菜等重要農產品生產的耕地數量基礎上，突出補償激勵優化資源配置，促進各設區市耕地和基本農田保護目標任務的統籌落實，確保完成國家下達全省目標任務。強化耕地占補平衡、進出平衡“兩平衡”。一方面，嚴格落實耕地占補平衡，嚴格管控各類非農建設占用耕地，確需建設占用耕地的，必須“先補后占、占一補一、占水田補水田”；另一方面，穩妥有序推進耕地年度“進出平衡”，對于耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的，要求在年度內補足“同等數量、質量”且“可以長期穩定利用的耕地”，全方位管控耕地流向和用途改變，保證可長期穩定利用耕地的總量穩定。積極推動跨市域補充耕地調劑，提高資源配置效能。針對區域耕地后備資源差異、發展用地需求不同而帶來的資源配置不均衡情況，積極引導農用地向耕地資源方向轉變。“十三五”以來，省級平臺共組織跨市域交易補充耕地指標17.92 萬畝，涉及資金515.36 億元，有效釋放耕地資源活力，彰顯耕地資源價值。積極探索省級以上重大項目占用永久基本農田補劃任務的跨區域補償調劑機制，堅持“省級統籌、地方協商、主體負責、資源共享”，通過資金轉移支付等方式，優先保障重大項目建設集中區域落實補劃任務，提高服務保障效能。

加大耕地保護精準性激勵。統籌耕地保護與農業結構調整、農民增收致富的關系，綜合運用政策、市場、科技等手段，統籌農業農村部門高標準農田建設等資金，加大耕地保護和種糧激勵機制建設。省級連續六年開展耕地保護專項激勵，6.04 億元獎勵資金直接投向了基層耕地保護第一線。

以科技支撐提升監管效能

充分利用高科技成果賦能耕地保護監管，不斷提升耕地保護監管工作效能。強化耕地保護動態監測監管。運用信息化技術、衛星遙感技術等手段，探索建設覆蓋全域的耕地現狀數據、規劃數據、監管數據的“空-天-地”耕地保護動態監測體系，實現耕地保護多源數據一體化管理，全面掌握耕地家底。綜合運用衛星遙感影像監測、實地巡查踏勘、績效考評等方式，提升耕地智慧化監管能力與保護水平。探索實施耕地“進出平衡”動態監管。率先在全國建設完成省級耕地“進出平衡”備案監管系統，實行系統化、精細化管理，定期提取耕地流向變化圖斑，及時研判管控耕地轉進、耕地轉出實施情況，實現預警分析、核實整改、年度考核的“閉環”管理機制。突出違法違規占用耕地的監測監管。綜合耕地衛片監督、衛片執法、耕地動態監測等方式，加強與督察、執法工作銜接，及時發現、反饋和處理問題，針對違法占用耕地采取凍結扣減補充耕地指標等方式，堅決遏制耕地“非農化”、防止永久基本農田“非糧化”。□