治理現代化背景下高校教職工民主管理權利的保障機制研究

盧玉亮

(山東管理學院 黨委(院長)辦公室，山東 濟南 250357)

民主管理，作為提升高校管理效能的關鍵舉措，是優化現代大學治理結構、推進高校治理現代化的重要制度安排。尤其是黨的十八屆三中全會正式提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”以來，教育治理尤其是高等教育治理一直深受社會各界關注，成為學術界和教育行政部門重點關注的研究內容。推進高校治理現代化，完善高校內部治理結構，切實保障教職工民主管理權利，辦好人民滿意的高等教育，是當前和今后一個時期我國教育事業改革和發展的重要目標任務。本文在治理現代化的背景下，結合學術界和教育行政部門已開展的理論研究和實踐探索，明確高校教職工民主管理權利保障的現實意義，并對現實困境進行系統梳理分析，從而提出高校教職工民主管理權利保障的有效路徑，以期為高校和教育行政部門提供有益政策啟示，促進高校治理體系的民主化、科學化、規范化。

一、治理現代化背景下高校教職工民主管理權利保障的研究綜述

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”以來，尤其是在黨的十九屆四中全會對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作出重大戰略部署以后，“治理現代化”逐漸成為學術界的研究熱點，研究成果開始涌現，是一個較新的學術研究領域。高校民主管理是現代大學制度的重要特征，推進著高校各項事務管理的民主化進程[1]。學術界對高校民主管理的研究起步較早，已經取得許多研究成果。但是將“治理現代化”與“高校教職工民主管理”直接相結合的研究，目前比較少，可以說是空白。通過治理現代化與高校教職工權益保障、其他視角下高校教職工民主管理等相關內容的研究，也可以獲得對本研究的學術啟發。

一是對于治理現代化背景下高校教職工權益保障的研究。楚旋等從完善教育法律體系、創新權益救濟機制、建立一體化的權益救濟制度體系等方面論述了治理現代化背景下高校教師權益救濟制度構建[2]。周陽杰和鄭玉清從管理理念、管理能力、管理制度等方面強調了國家治理現代化背景下高校教職工民主管理權利的“治理”轉向[3]。趙陽分析了治理現代化背景下高校工會在教職工參與民主管理中的問題、原因及對策[4]。二是其他視角下高校教職工民主管理的研究。忻平等從大學章程的視角對高校教職工參與民主管理的地位進行了研究[5]，鄢英從群眾路線的視角論述了群眾路線和高校教職工參與民主管理的關系以及實踐路徑[6]，侯亞濤從現代大學制度的視角對高校教職工參與民主管理的體制機制及實現路徑進行了研究[7]。除此之外，還有部分學者從智慧技術、信息化背景、校長負責制、女性主義理論等視角研究了高校教職工參與民主管理的問題。

綜上所述，學界圍繞高校民主管理研究已取得一定進展，為本文的研究提供了理論基礎和思路啟發。但是研究視角有待進一步擴展，如將治理現代化與高校教職工民主管理直接相結合的研究較少，目前還是一個比較薄弱的環節，尚未形成系統化、理論化的研究體系。本文將在分析治理現代化背景下高校教職工民主管理權力保障的現實意義、實踐困境基礎上，提出有針對性、可操作性的機制設計。

二、治理現代化背景下高校教職工民主管理權利保障的現實意義

教職工是學校的主人，是學校事業發展進步的主導力量。教職工“主人公”地位能否得到彰顯，合法權益能否得到保障，干事創業積極性能否得到激發，事關學校改革發展穩定大局。因此，強化高校教職工民主管理權利保障，切實維護教職工合法權益，具有重要現實意義。

(一)強化高校教職工民主管理權利保障,有利于發展中國特色社會主義民主政治

中國特色社會主義政治建設的核心問題是建設中國特色社會主義民主政治，人民當家作主是中國特色社會主義民主政治的本質和核心要求。歸根到底，建設中國特色社會主義政治、發展中國特色社會主義民主政治就是要切實保障人民當家作主的民主權利，就是實現和保障最廣大人民群眾的利益。加強高校民主制度建設，維護教職工的學校主人翁地位，依法實現和保障教職工合法權益，符合中國特色社會主義民主政治的本質要求，是對中國特色社會主義民主政治的堅持和發展。高校作為優秀人才的聚集地和科研創新的前沿，對于社會主義制度理論和實證研究具有重要的人才優勢、平臺優勢、資源優勢。高校采取務實舉措切實保障教職工民主管理權利，營造濃厚的校園民主管理文化氛圍，有利于引導從事民主管理制度研究的教職工掀起本領域的研究熱潮，以此推進中國特色社會主義民主政治制度的理論創新和實踐探索。

(二)強化高校教職工民主管理權利保障,有利于提高學校治理的程序化、規范化和制度化水平

高校治理現代化與傳統管理相比較，治理現代化是基于法治基礎的，治理結構是扁平化、分權制、制衡性型的，治理方式是協商、制衡與互動[8]。近年來，隨著我國高等教育改革的不斷深入和高校辦學規模的不斷擴大，高校管理工作面臨著前所未有的新情況、新問題、新挑戰，領導決策更是面臨著問題越來越多樣、內容越來越復雜、時效越來越嚴格、受眾越來越廣泛等多重考驗，這就要求高校領導干部要不斷提高綜合素養和領導能力，主動順應形勢發展，由原先依靠傳統經驗決策轉變為現代科學民主決策。高校鼓勵支持教職工參與學校事務管理，主動聽取教職工的意見建議，可以達到行政領導集中管理和民主管理兩者優勢互補的效果，既能最大限度降低決策失誤概率，實現各項決策的科學可行，又可以充分調動教職工落實執行學校決策的積極性，最終確保決策能夠落地生根。

(三)強化高校教職工民主管理權利保障,有利于為學校事業改革發展創造良好環境

近年來，高校與教職工之間的矛盾頻發，甚至有些發展為備受社會關注的網絡輿情事件，既對學校形象造成了不良影響，也嚴重挫傷了教職工的工作積極性，更不利于社會和諧穩定。究其根源，主要在于部分教職工薪酬收入、福利待遇、職稱晉升等合法權益沒有得到保障，或者沒有達到期望結果。如果高校嚴格貫徹落實民主管理制度，充分保障教職工的知情權、建議權、決策權、監督權，尤其是涉及教職工切身利益的重要事項，事先廣泛征求教職工的意見建議，對于教職工有異議的，進行充分溝通對話，在一定程度上能夠增強教職工“主人翁”的使命感，打破學校和教職工之間的信任壁壘，大大降低爆發沖突矛盾的可能性。隨著國家擴大高校辦學自主權，高校在辦學事項上的自由空間不斷擴展，再加上高校的監督制約機制不夠健全，無形中擴大了高校權力尋租空間。因此，通過教代會等多種形式引導教職工參與到學校民主管理中來，能夠提高學校依法治校水平，強化教職工的民主監督，有利于從源頭上預防和治理學校腐敗。

(四)強化高校教職工民主管理權利保障,有利于推動學校工會工作高質量發展

高校工會參與民主管理既是高校民主政治建設的必然要求，是高校完善制度體系、優化治理結構、持續提升治理能力的重要保障，也是落實新時代黨對工會工作要求的重要舉措。

中國特色社會主義進入新時代，高校工會在提高服務能力水平、維護和保障教職工合法權益方面取得了顯著成績，但是我們也必須清醒地認識到，對照高等教育改革發展任務要求和教職工的新期待，高校工會在組織運行架構、業務能力素養、干部隊伍建設、規章制度體系以及信息化應用水平等方面還存在差距和不足，造成了一定程度的職能錯位，還不能完全適應時代發展的需要。習近平總書記強調，“工會要堅持以職工為中心的工作導向”[9]。面對新形勢、新任務、新要求，高校工會要主動轉變工作理念和思路、完善組織架構和管理體系，建設高素質專業化工會干部隊伍，不斷提高信息化工作水平、建立健全教職工權益維護和保障體制機制，切實履行教職工權益維護和保障職責，積極回應教職工的美好生活需求，努力推動高校工會工作由“管理型”向“治理型”轉變，創新適應教職工發展需要的科學化、人性化、信息化的服務保障新模式，從而推動高校工會工作高質量發展。

三、治理現代化背景下高校教職工民主管理權利保障的實踐困境

隨著高校民主管理進程的不斷加快推進，國家、社會、高校從各個層面對維護教職工民主管理權利構建了多維保障體系。但不可否認的是，從目前高校教職工參與學校民主管理的實踐和已開展的實證研究來看，教職工參與學校民主管理的效果并不是很理想，仍然存在許多突出的矛盾和問題。

(一)民主管理進程中行政權力泛化嚴重

我國現代大學制度建設的核心是“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”[10]。從治理結構上來看，該制度能夠實現行政權力、學術權力和民主權力的相對獨立，保證不同治理主體之間的權力平衡。但從實際來看，科層制管理模式占據主流，行政權力泛化嚴重，學術權力和民主權力反而弱化，學校事務的決策權大多都集中在掌握行政權力的行政管理人員手中，直接造成了對學校管理權限的壟斷，再加上行政管理人員對教職工參政議政能力的不信任，以及對教職工主體地位的不認可，使得教職工難以真正有效地參與到學校民主管理中來。學校職能部門“官本位”現象嚴重，職能部門角色扮演發生錯位，過多強調對師生的權力行為，有意淡化服務師生的職責使命，嚴重阻礙了教職工民主管理權利的行使。此外，部分高校教代會代表結構不合理，普通教職工代表的占比較低，領導干部代表的占比偏高，造成教職工的真實意愿和訴求難以有效表達。

(二)教職工參與學校民主管理渠道單一

民主管理渠道暢通多樣是高校民主管理制度順利實行的前提條件，也是教職工真正行使民主管理權利、有效參與學校管理的重要保障。但現實問題是，當前大多數高校教職工參與學校民主管理渠道主要以教代會、校務公開兩種形式，并且從運行效果來看，兩種形式并沒有發揮應有作用，尤其是校務公開的價值矮化較為嚴重，只是起到“通知”作用，造成學校和教職工之間的雙向反饋監督通道不夠暢通，并且還存在公開時間較短、位置隱蔽、形式單一等問題。教代會雖然正常運轉，但其制度體系、運行機制、任務目標明顯偏離正向價值追求，如涉及學校事業發展重大事項和事關教職工切身利益等重要決策問題時，不提交教代會討論；教職工代表民主評議干部這一教代會重要職權被削減；教代會舉行的時間不固定、會期過短；教代會提案落實不到位，提案承辦單位“重答復、輕落實”現象突出，提案督辦機制需進一步健全完善。

(三)民主管理制度建設待完善

沒有規矩，不成方圓。切實保障高校教職工民主管理權利，必須依據制度管人、制度辦事的法治思維建立健全制度體系，為教職工能夠有效參與學校管理筑牢制度保障。當前我國高校民主管理制度主要包括教職工代表大會制度、校務公開制度、民主評議干部制度、校領導接待日制度、書記校長信箱制度等，但二級學院教職工代表大會制度、黨政工聯席會議制度、代表巡視制度等未建立健全，并且已建立的制度也已施行多年，沒有根據新時期發展變化及時作出修訂，實際成效發揮不夠明顯。除此之外，推進依法治校進程較為緩慢，根據法律法規和大學章程管理學校事務的關系亟須強化，學校依法治校水平仍需提高；學術委員會的職責、權利和義務需要進一步規范明確，教授治校制度保障供給不足，學術權力在學校民主管理、決策中的話語權有待提升；教職工參與學校民主管理保障機制不健全，相應配套激勵、監督措施落實執行不到位。

(四)教職工民主管理參與意識較為薄弱

教職工參與高校民主管理，不僅有利于增強教職工的歸屬感和使命感，切實保障自身合法權益，而且也有利于完善優化學校內部治理結構，不斷提高學校的治理能力和水平。但較為矛盾的是，部分教職工民主管理參與意識較為薄弱，對待學校民主管理事務不關心、不主動。教職工參與意愿較低是指教師對民主參與權利認識不夠充分，參與意識弱[11]。究其根源，一是教職工對自身“主人翁”地位認識不到位，由于教職工對學校民主管理相關規章制度認知了解不夠，缺乏對自身民主管理權利的重視和捍衛。二是教職工對自身和學校“命運共同體”關系認識不到位，部分教職工存在“事不關己高高掛起”的錯誤觀念，沒有正確認識自身利益和學校發展之間“一榮俱榮,一損俱損”的共生關系。三是教職工對高校民主管理現狀信心不足，由于高校在教職工參與學校民主管理的運行和保障方面落實不力，致使教職工思想認識不高和參與意愿下降。四是教職工教學科研任務繁重，源于高校對教職工績效考核過于突出教學科研實績，一定程度上影響了教職工參與學校民主管理的積極性。

四、治理現代化背景下高校教職工民主管理權利保障的機制設計

高校治理現代化實質是指通過規范調整內外部關系結構實現公共利益最大化的過程，首要前提是秉承法治理念、堅持依法治校，基本路徑是建立健全保障體系、規范治理運行模式，最終實現多元共治的和諧局面。針對當前教職工參與高校民主管理存在的問題，治理現代化背景下加強高校教職工民主管理權利保障，要重視發揮制度保障、組織保障、理念保障、宣傳保障、溝通保障、民生保障的復合優勢，構建全方位、多層次的民主管理權利保障機制。

(一)強化制度保障，進一步健全民主管理制度體系

制度是一種行為規范、工作規范，是確保高校民主管理工作科學化、規范化運行的堅強基石。首先，應切實構建起以大學章程為核心的內部規范體系，對利益相關者的權利行為作出明確規定，確保有章可據。重點推進政治權力、行政權力、學術權力和民主權力制度化，厘清功能和邊界[12]。其次，要健全完善教職工代表大會制度。教代會代表組成比例上要增加教學科研一線教職工的比重，充分體現代表組成的合理性、廣泛性；對教代會的提案征集、落實處理、督導反饋要進一步完善業務操作流程、加大工作推進力度，確保教職工的意見和建議能夠得到及時有效跟進落實；切實保障教代會職權得到鞏固強化，尤其是涉及重要事項審議、干部民主評議和業務績效考核等關鍵問題，必須要經過教代會討論表決。最后，要建立健全激勵、監督機制。激勵是提升組織管理效能的重要手段，可以有效提高團隊成員的歸屬感和積極性。高?？梢酝ㄟ^評優評先等精神鼓勵和增加福利、職稱晉升、職務提拔等物質獎勵相結合的方式來調動教職工參與學校管理的積極性，但需注意激勵辦法、流程的規范合理。監督機制要注重相對獨立運行，不受學校行政權力的制約管控，積極發揮雙向監督作用，既要有助于教職工對領導干部、行政權力的監督，還要防止教職工本身的職權濫用。同時，不斷創新監督形式，擴寬信息反饋渠道。

(二)強化組織保障，激發民主管理內生動力

高校治理現代化的顯著特點是強調學校內部治理要突出分權，實現治理主體之間的制度化、協同化和規范化，構建多元主體共同參與學校治理的格局。因此，要重視對行政權力、學術權力和民主權力三大治理主體之間關系的調整，尤其要突出三者之間分權、共治、制衡治理模式的建構。同時，還要強化高校內部組織機構之間的制約監督，既要賦予職能部門相應的職能權利，又要實現相互制衡，確保高校治理體系的實效發揮，促進高校民主管理進程的良性發展。根據《中國工會章程》中有關“中國工會組織職工參加民主管理和民主監督，與行政方面建立協商制度，保障職工的合法權益，調動職工積極性，促進企業、事業的發展”的有關規定內容，高校工會是教職工代表大會的工作機構，在積極引導教職工參與學校民主管理上承擔著重要職能作用。因此，加強高校工會組織建設，能夠有效提升工作服務水平。尤其要在工會干部選拔任用上把好關，堅持黨管干部的原則，嚴格標準、嚴格程序，要根據高校工會工作實際，真正將懂工會業務、把握工會發展規律、管理經驗豐富、作風扎實嚴謹的優秀人才選拔到領導崗位上。同時，也要加強工會干部政治理論學習和業務能力提升，建立工會專業人才梯隊培養機制。

(三)強化理念保障，提高教職工民主管理參與意識

教職工較高的參與意識既是深入推進高校民主管理進程的重要保障,也體現著高校民主管理的水平。一是在教職工崗前、崗中等培訓中加入民主管理專題內容，并且要保持常態化學習教育，學習內容主要以《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國工會法》《中國工會章程》等法律法規或學校民主管理理論知識為主，通過常態化專題學習深化教職工對民主權利、義務的全面認知，進而提升教職工的參政議政能力。二是充分發揮榮譽表彰的導向和激勵作用，對在高校民主管理中表現突出、成績優異的教職工進行精神或物質上的表彰獎勵，以此激發廣大教職工參與學校民主管理的積極性和主動性。三是要積極為教職工提供實踐鍛煉機會，只有親身參與到高校民主管理過程中才能真正體會到權利的榮耀感和義務的使命感，可以通過公開選拔教職工到學校各級工會掛職、列席學校黨委會和校長辦公會等方式，讓教職工在心理上產生事業成就感，以此提高教職工民主管理參與意愿。在實施推進過程中，需要注意的是，對教職工要根據民主素質進行不同層次的劃分，分層次、分類別地進行教育，實現理論聯系實際，促進民主意識的深入[13]。

(四)強化宣傳保障，積極構建和諧民主的管理氛圍

構建和諧民主的管理氛圍，關鍵在于通過采用廣大師生喜聞樂見的方式，在全校范圍內廣泛宣傳和普及民主管理基本知識，讓民主管理理念深入師生內心，并最終內化為自覺行動。第一，營造濃厚的校園民主管理文化氛圍。既要重視發揮微信、微博、抖音、快手等新媒體平臺的傳播優勢，也要繼續發揮海報、宣傳欄、廣播臺、宣傳條幅等傳統宣傳手段的積極作用，通過發揮新舊宣傳媒介的合力作用，構筑起“全天候、全方位、全覆蓋”的輿論宣傳體系，實現“民主管理字樣處處有、民主管理理念人人懂、民主管理活動人人上”的宣傳效果。第二，提高學校各部門、單位的宣傳報道意識。保障教職工對學校事務的知情權，是保障教職工民主管理權利的重要前提。高校宣傳部門要制定培訓計劃，加大對各部門、單位宣傳工作負責人員的業務培訓，保證各類重要事務的新聞稿迅速發布，讓教職工及時掌握工作動向，以便了解自身權利實現情況。第三，重視發揮先鋒模范人物的輿論引導作用。要充分利用學校各類宣傳媒介，對在學校民主管理中表現突出的教職工加強宣傳報道，以先鋒模范人物的優秀事跡激勵引導更多教職工參與到學校民主管理中去。

(五)強化溝通保障，拓展教職工民主管理參與渠道

暢通學校與教職工之間的溝通聯系，拓寬教職工民主管理渠道，能夠依法保障教職工行使民主權利，有效參與民主管理和民主監督。隨著信息技術的快速發展，“互聯網+”已成為當今時代經濟和社會發展的重要特征，互聯網也成為了人們日常工作和生活中必不可少的平臺和助手，對人們的生活方式、行為方式和價值觀念產生著深刻影響與改變。因此，將互聯網建設成高校民主管理和監督的信息橋梁，既是形勢所趨，又是“打造網上網下相互促進、有機融合的群團工作新格局”的必然要求[14]。新形勢下，高校除了要繼續發揮好教代會、校務公開等載體在教職工民主管理權利保障中的重要作用，還要利用大數據、云計算、人工智能等技術優勢，打造網絡信息平臺，創新民主管理信息化模式，及時做好學校信息網上公開發布、意見收集處理反饋等工作，積極構建信息化背景下“線上+線下”相結合的教職工民主管理參與機制。除此之外，學校領導和部門、單位負責人要經常深入基層調研，密切聯系教職工，廣泛聽取教職工對學校事業發展的意見、建議和個人權益訴求，通過各種民主途徑進行研究決策并予以落實解決。其中，工會要注重發揮自身職能優勢，加強“參與型”工會和智慧工會建設，從源頭上做好與高校黨委、行政和高校教職工的聯系，暢通教職工參與學校民主管理和集體協商的渠道，及時了解教職工的訴求和期望[15]，盡責當好教職工的“代言人”。

(六)強化民生保障，維護和保障教職工合法權益

推進國家治理現代化的最終目的是滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，要把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益，把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應，作為推進國家治理現代化的標準和要求，作為衡量一切工作得失的標準和要求[16]。因此，要切實把保障和改善民生、維護教職工合法權益貫穿于推進高校教職工民主管理權利保障的全過程，充分調動教職工參與學校民主管理的積極性、主動性。首先，要維護和保障教職工的經濟權益。高校要嚴格貫徹落實國家政策下的教職工工資收入、福利待遇、醫療社保、休息休假等規定，尤其要做好生活困難、老弱病殘等教職工的幫扶工作，幫助他們解決后顧之憂。其次，要維護和保障教職工的精神文化權益。高校要組織開展豐富多彩的職工文體活動，為教職工提供多樣化的教育培訓學習平臺和資源，滿足教職工職業發展對精神文化的需求。除此之外，要維護和保障女教職工合法權益。女教職工作為高校教師隊伍的重要組成部分，在學校事業發展進程中發揮著積極作用?；谂搪毠ぬ厥獾纳硖卣骱蜕鐣巧绕湓谌嫒⒄弑尘跋?，高校要注重加強對女教職工的勞動保護及生育保障，著力解決女教職工面臨的難事、急事，幫扶家庭困難的女教職工解決現實困難和問題[17]。

五、結語

教職工參與學校民主管理是完善高校內部治理結構的重要舉措，是推進教育治理體系和治理能力現代化的內在要求。治理現代化背景下強化高校教職工民主管理權利保障，不僅有利于推進教育現代化、深化高等教育綜合改革，提升高等教育質量水平，而且還能為推動學校事業高質量發展提供智力支持。雖然得益于治理制度的不斷完善，教職工民主管理權利的實效性發生“質”的飛躍，但依然有許多現實問題和矛盾亟待解決，這將是一項系統性、長期性的工程，需要堅持以習近平總書記關于工人階級和工會工作的重要論述武裝頭腦、指導實踐、推動工作，持續推進高校民主管理理論與實踐的研究探索，著力提升高校教職工的獲得感、幸福感、使命感。