“雙高計劃”背景下專項資金管理問題探究

高菲菲 天津醫(yī)學(xué)高等專科學(xué)校

引言

專項資金是財政部門撥付給事業(yè)單位具有專門用途、用于完成特定事項的專有資金。該類型資金要求專款專用，單獨核算，嚴(yán)禁挪用、占用。以醫(yī)學(xué)類地方高職院校T為例，該單位資金來源有三種情況：一是中央直達(dá)資金，用于科研培訓(xùn)類的，如醫(yī)療服務(wù)與保障能力提升補助資金，住院醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)等專款專用資金。還有中央財政層層下?lián)艿挠糜谔嵘逃|(zhì)量的現(xiàn)代職業(yè)教育提升計劃專項資金，用于學(xué)生幫扶的高職院校學(xué)生資助金等。二是地方財政撥付的，人員類、運轉(zhuǎn)類、特定目標(biāo)類等在下達(dá)經(jīng)費時指定了具體項目、用途和金額的資金。三是與專項資金配套使用的部分自有收入類資金，如學(xué)費、住宿費收入，各類培訓(xùn)費、橫縱項課題收入，技術(shù)服務(wù)費等。一些專項資金在下達(dá)時有使用要求，必須與單位自籌或企籌資金配比使用。自有收入中用于高職院校自主安排項目的專項資金也應(yīng)納入管理范疇。

一、專項資金管理現(xiàn)狀及問題

（一）專項資金預(yù)算編制不精準(zhǔn)，缺乏科學(xué)管理流程

專項資金來源于央財、地財?shù)蓉斦芸睿椖康呢?zé)任部門是非財政部門，所以項目從立項開始就面臨多頭管理的問題。[2]編制預(yù)算的部門多為單位的業(yè)務(wù)部門人員，業(yè)務(wù)部門人員具有較強業(yè)務(wù)能力，但缺乏專業(yè)的財務(wù)知識，在預(yù)算編制時難免考慮不足。實際上業(yè)務(wù)部門多拿以往預(yù)算作為參考，財務(wù)部門在審核時多數(shù)也僅僅與上一年度做比對。各業(yè)務(wù)部門申報時，考慮不到學(xué)校的總體財力和執(zhí)行能力，不分重點，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，預(yù)算管理意識不夠。不同業(yè)務(wù)部門在為各自項目編制預(yù)算時難免會有交叉重復(fù)資源浪費的現(xiàn)象。筆者通過平時與各兄弟單位財務(wù)人員交流得知，很多單位都是財會人員結(jié)合自己的經(jīng)驗，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的宏觀指示，在財政要求的預(yù)算一體化軟件上做一些格式化的操作，為完成預(yù)算任務(wù)而估填一些數(shù)字，主觀因素很大。

專項資金預(yù)算科目眾多，填報時再細(xì)分為設(shè)備費、差旅費、會議費、印刷費等，對項目負(fù)責(zé)人填報造成困擾。[2]財政預(yù)算一般要求經(jīng)費使用期限為一個自然年度。項目申報時間過于倉促，編制預(yù)算時對整體進(jìn)程的考慮難免不周，對設(shè)備支出和人員支出的預(yù)先判斷不科學(xué)。后期為了按時使用經(jīng)費，保證支出進(jìn)度，有可能為了使用設(shè)備經(jīng)費而購置設(shè)備，為了使用人員經(jīng)費而舉辦培訓(xùn)講座，導(dǎo)致出現(xiàn)設(shè)備利用率低、閑置等現(xiàn)象，培訓(xùn)講座收效不大，造成財政資金的浪費。部分單位未對科研教學(xué)等專項資金支出進(jìn)行針對性的管控，專項資金支出與公用支出類目相同的部分可能發(fā)生混淆或重復(fù)，造成重復(fù)投資。目前大多數(shù)高職院校各項目組、各實驗室之間并未做到資源共享，有重復(fù)購買相同或相似設(shè)備的情況，降低了專項資金使用效率。

（二）資金來源與管理部門多，項目資金下達(dá)不及時

以醫(yī)學(xué)類T高職院校為例，專項資金來源既包括中央、省級財政轉(zhuǎn)移支付，也包括同級財政撥付。上級主管單位的項目既來自衛(wèi)生部門，又來自教育部門。所歸屬的財政部門，既有社會保障處、又有教科文處等，資金來源渠道多，上級管理部門多，溝通成本高。

項目預(yù)算申報一般在前一年度末或第二年年初，而專項資金的實際下達(dá)時間多在3月之后。甚至有的中央財政資金下達(dá)時間會在年中，影響資金使用進(jìn)度。部分專項追加資金的下達(dá)時間更晚，甚至到了下半年才能開始使用。這些因素致使資金的支出特別緊湊，為保證項目支出進(jìn)度，容易出現(xiàn)上半年沒錢花，下半年突擊花的現(xiàn)象，產(chǎn)出成果的經(jīng)濟性和效益性不足。[3]

（三）執(zhí)行準(zhǔn)備周期較長，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管難度大

部分專項資金包含設(shè)備購置類與工程類。設(shè)備購置類準(zhǔn)備階段要經(jīng)過上會、論證、政采招標(biāo)等。金額大的項目還須經(jīng)過“三重一大”資金決策上會討論。有些大型專業(yè)設(shè)備的采購周期長，供貨速度慢，采購?fù)瓿珊蟀l(fā)揮效益的時間相對短，影響項目的績效評價結(jié)果。項目責(zé)任人使用專項資金購買設(shè)備，易忽略設(shè)備損耗和保養(yǎng)問題，后期又會增加很多維護(hù)費、保養(yǎng)費。一些實驗設(shè)備、實驗用品因操作不當(dāng)而損耗過快，也會降低財政專項資金的使用效益。

工程類項目的準(zhǔn)備階段為：上會論證、工程總體設(shè)計、制定施工方案、編制細(xì)化清單、政采招標(biāo)等。準(zhǔn)備周期較長，驗收結(jié)算時間也長。工程款結(jié)算時間不確定，項目執(zhí)行周期與預(yù)算執(zhí)行周期不匹配，步調(diào)不一致。部分項目執(zhí)行周期跨越多個會計年度，而預(yù)算執(zhí)行周期只涵蓋一個會計年度，年底資金使用不完，財政就會收回額度。另外，單位內(nèi)部工程建設(shè)項目專業(yè)人才不足，自行管理或委托第三方代管，均存在內(nèi)外部風(fēng)險管控問題。

受各高職院校信息化水平和財務(wù)部門工作量日益增多以及人員專業(yè)素養(yǎng)等多方面原因所限，專項資金的使用進(jìn)度不能及時反饋給科研人員，科研人員的項目進(jìn)展成效也不會及時反饋給財務(wù)人員，雙方彼此之間信息不對稱，支出進(jìn)度不均衡。一些科研項目具有較強的專業(yè)性，財務(wù)處只有在經(jīng)費結(jié)算時才能了解一些零散信息，難以進(jìn)行日常監(jiān)管。對于一些后期追加資金，財務(wù)處從國庫預(yù)算支付系統(tǒng)收到財政指標(biāo)，再通知相關(guān)業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)，進(jìn)行資金安排。各業(yè)務(wù)處室為了盡可能完成當(dāng)年撥款，有可能資金支出范圍不合理，影響高職院校辦學(xué)水平和后勤保障能力。而財務(wù)部門的審核一般重在審核支出手續(xù)的完備與制度符合性，而對預(yù)算具體執(zhí)行監(jiān)管難度大。

（四）專項資金會計核算難度大

2019年政府會計準(zhǔn)則要求按照權(quán)責(zé)發(fā)生制、收付實現(xiàn)制兩種方式進(jìn)行會計核算，財務(wù)會計與預(yù)算會計雙軌制并行，對資產(chǎn)資金來源性質(zhì)、費用列支口徑上要求明晰。同時，國家對雙高計劃高職院校建設(shè)的支持力度日益增大，專項資金項目種類和數(shù)量日益增多，受制于有限的業(yè)務(wù)人手，各高職院校應(yīng)對專項資金撥付與會計核算的工作壓力也與日俱增。財政專項資金涉及的項目種類多，各項目又分屬不同職能部門，不同學(xué)院、系部，不同專業(yè)，需要按項目對專項資金對應(yīng)撥款文號逐一進(jìn)行支付與核算，受會計信息化水平限制，財政專項資金項目輔助核算水平不高，項目明細(xì)信息無法很好體現(xiàn)出來。

（五）內(nèi)部體系不健全，監(jiān)管機制不完善

“雙高計劃”改革發(fā)展任務(wù)包括加強黨的建設(shè)、打造技術(shù)技能創(chuàng)新服務(wù)平臺、打造高水平專業(yè)群、打造技術(shù)技能人才培養(yǎng)高地、提升校企合作水平等。[1]要實施好雙高計劃，需要保證專項資金安全規(guī)范有效使用，需要健全內(nèi)部控制體系，強化內(nèi)部流程控制。一些高職院校對自身風(fēng)險與外部風(fēng)險評估不足，業(yè)務(wù)層面、評價監(jiān)督層面還不健全，建設(shè)項目管理、合同管理、采購管理、資產(chǎn)管理等具體體系尚未完善，這些體系還沒有統(tǒng)一融合到學(xué)校整體的信息化建設(shè)層面中，缺乏整體把控和有效實時監(jiān)督。目前，各高職院校財務(wù)處主要負(fù)責(zé)經(jīng)費核算，對資金的管理效果欠佳。在報銷審核上高職院校的財務(wù)人員側(cè)重于對資金報銷使用程序的審核，并不能確定資金使用的合理性和具體業(yè)務(wù)真實性。單位內(nèi)審機構(gòu)也缺乏權(quán)威性，沒有達(dá)到資金監(jiān)管的目標(biāo)。

（六）資金使用績效評價流于形式

財政要求各高職院校對專項資金使用先進(jìn)行績效自評，目前各單位自評一般只以資金的收支執(zhí)行率作為重點考核，對各個項目的完成情況僅依靠數(shù)據(jù)判斷，而對資金的實際支出績效難以考量。而考核結(jié)果又不用于下一年度預(yù)算安排，無法調(diào)動各高職院校探索科學(xué)自評的積極性。學(xué)校已對預(yù)算管理中機構(gòu)設(shè)置、崗位制衡、預(yù)算編制、審批決策、績效管理等方面做出了制度安排，但是在專項資金績效評價部分管控措施相對單薄，未能將預(yù)算資金使用績效評價很好地納入單位整體人員績效管理體系，缺乏約束和激勵機制。不少單位的專項資金績效評價的結(jié)果只有領(lǐng)導(dǎo)層與中層知道，大部分基層員工對相關(guān)內(nèi)容不夠了解也不夠重視，無法實現(xiàn)公眾監(jiān)督和有效約束。

二、解決“雙高計劃”專項資金管理問題建議

（一）完善健全各項財務(wù)管理制度

加強政治站位，牢固樹立“雙高計劃”在我國高職院校建設(shè)發(fā)展過程中的里程碑意義，[1]夯實專項資金財務(wù)管理責(zé)任意識，樹立預(yù)算全面管理意識，進(jìn)一步完善財務(wù)管理體制機制建設(shè)，并完善各項制度建設(shè)如預(yù)算管理、收支管理、采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理、內(nèi)部審計、績效管理評價等制度，形成“雙高計劃”項目建設(shè)全校上下聯(lián)動、協(xié)同管理。成立財政專項資金小組，根據(jù)不同項目的不同特點，分類服務(wù)，制定對應(yīng)的管理制度。

（二）加強風(fēng)險防范意識，強化內(nèi)部管控責(zé)任

健全和完善單位風(fēng)險識別機制。提高對內(nèi)外部風(fēng)險的重視程度，定期評估，拓寬風(fēng)險管控的范圍。在合同管理制度中明確各類標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化合同管理工作方案，明確重大合同和非重大合同的標(biāo)準(zhǔn)，明確需要訂立合同的金額或業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提升合同管控水平。必要時將合同管理歸口部門。加強工程建設(shè)項目的分事行權(quán)，強化內(nèi)部審批，同時在發(fā)展規(guī)劃中要考慮工程師的培養(yǎng)及引進(jìn)。加強內(nèi)部工程建設(shè)項目專業(yè)人才培訓(xùn)。加強采購管理的流程控制，提升資產(chǎn)管理的效率。內(nèi)審部門全面監(jiān)督專項資金預(yù)算執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)問題并及時整改。

（三）科學(xué)精準(zhǔn)編制預(yù)算

在編制過程中，項目申請人、財務(wù)部門、業(yè)務(wù)主管部門要有效充分地溝通交流，避免出現(xiàn)信息不對稱的情況。將以往的間接的溝通鏈條（財務(wù)預(yù)算工作負(fù)責(zé)人－業(yè)務(wù)部門預(yù)算責(zé)任人－科研項目人員），變?yōu)樨攧?wù)預(yù)算管理人－科研項目人員，財務(wù)助理－科研助理……這樣直接的溝通模式。

在細(xì)化資金預(yù)算明細(xì)時，要多次、反復(fù)進(jìn)行論證分析和修改，減少信息傳遞偏差，盡量使預(yù)算貼近實際需求。可聘請第三方機構(gòu)如事務(wù)所或者業(yè)界專家對預(yù)算工作涉及的人員進(jìn)行系統(tǒng)化培訓(xùn)和指導(dǎo)。預(yù)算控制方面，實施部門歸口管理。各業(yè)務(wù)主管部門要對各系部所提交材料進(jìn)行嚴(yán)格審核把關(guān)，以高職院校總體目標(biāo)為導(dǎo)向，根據(jù)雙高建設(shè)中長期規(guī)劃，及時駁回不符合高職院校長遠(yuǎn)發(fā)展的申請，確保資金用在關(guān)鍵節(jié)點上。對于執(zhí)行周期較長的項目，允許中期根據(jù)實際情況動態(tài)調(diào)整預(yù)算。對于專項資金下達(dá)不及時的項目，為保證按時推動執(zhí)行，可先向財政申請資金墊付。

（四）加強財務(wù)信息化建設(shè)，構(gòu)建全鏈條精細(xì)化管理體系

加強財務(wù)信息化建設(shè)，構(gòu)建預(yù)算申報滾動項目庫管理系統(tǒng)，使項目分層分類分級管理，便于高效審核和比對，防止相似項目重復(fù)申報，防止支出交叉重疊。可由科研處、資產(chǎn)管理處共同搭建科研設(shè)備共享平臺，建立設(shè)備共享機制，統(tǒng)籌管理和共用科研設(shè)備，提高設(shè)備使用效率。對于已使用的科研設(shè)備，可按照使用率或者折舊額計入項目設(shè)備經(jīng)費。

上線財務(wù)一體化報銷系統(tǒng)，報銷人員在系統(tǒng)填寫報銷申請單，系統(tǒng)校驗報銷標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算執(zhí)行情況。如果預(yù)算不足，系統(tǒng)自動退回。在財務(wù)審核環(huán)節(jié)，系統(tǒng)根據(jù)預(yù)算項目和核算科目之間的對應(yīng)關(guān)系，自動生成核算科目，同時生成輔助明細(xì)賬。報銷人在網(wǎng)上提交報銷申請時，網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)较鄳?yīng)部門領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)，通過電子簽名即可實現(xiàn)審批，打破地點限制，降低溝通成本，節(jié)約報銷時間。將報銷系統(tǒng)、會計核算系統(tǒng)、預(yù)算滾動項目庫、內(nèi)控系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)等實現(xiàn)對接，構(gòu)建全鏈條精細(xì)化管理體系，加強業(yè)財融合。將財務(wù)人員從機械化的工作中解放出來，重點放在報銷合理性、真實性的審核上和資金的執(zhí)行管理上。

（五）優(yōu)化績效評價方式

在專項資金績效評價時要細(xì)化績效目標(biāo)完成情況，根據(jù)項目任務(wù)書績效目標(biāo)及指標(biāo)逐項分析如項目資金到位情況、資金執(zhí)行情況和資金管理情況，還有產(chǎn)出指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、社會效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等。以T高職院校為例，產(chǎn)出指標(biāo)完成情況包含數(shù)量指標(biāo)（如國培項目任務(wù)完成率、兼職教師聘用人次等）。質(zhì)量指標(biāo)（如培訓(xùn)效果、雙師型教師占專業(yè)課教師比例、教師企業(yè)培訓(xùn)安排等）。效益指標(biāo)如社會效益（市級培訓(xùn)和校級培訓(xùn)人次數(shù)等），可持續(xù)影響（教師隊伍建設(shè)、五年一周期教師輪訓(xùn)機制等）。滿意度指標(biāo)包括培訓(xùn)教師滿意度，學(xué)校滿意度等。定性目標(biāo)與定量目標(biāo)相結(jié)合，突出定量目標(biāo)的考核。[3]

在項目績效評價考核小組中引入一定比例的行業(yè)專家和校外專業(yè)機構(gòu)成員，對項目成果的經(jīng)濟性、應(yīng)用性做出綜合評價反饋，及時公開考評結(jié)果，加強信息披露。將考評結(jié)果與項目歸口管理部門和項目團(tuán)隊人員的獎勵性績效考核掛鉤。

將項目考評結(jié)果作為下一年度的預(yù)算經(jīng)費分配依據(jù)。對于執(zhí)行效果好的項目，給予更多的經(jīng)費支持和更大的科研自主權(quán)，形成正向循環(huán)機制。執(zhí)行效果差的項目，要及時整改，對偏離績效目標(biāo)的指標(biāo)要溝通分析出原因和下一步的改進(jìn)措施，調(diào)整以后年度的資金預(yù)算。

結(jié)語

綜上，專項資金的管理需要高職院校各部門上下聯(lián)動，協(xié)調(diào)配合。通過完善制度設(shè)計，夯實各部門責(zé)任，推動完善信息化建設(shè)，加強評價考核的正向作用等一系列措施來提高專項資金的使用效益，讓高職院校借著“雙高計劃”發(fā)展的東風(fēng)，走上高質(zhì)量發(fā)展之路。