PPP項目融資的風險識別與風險應對分析
——以甲市A國道項目為例

吳瑋 衢州市衢通發展集團有限公司

引言

PPP項目主要是指政府與社會共同建設的一種項目模式，它最早起源于二十世紀八十年代。當時英國政府為了緩解國家基礎設施建設需求與資金供給之間的矛盾關系，鼓勵社會資本通過與政府平等合作、共擔風險、共享利益的方式參與到國家的給排水、市政、醫療衛生、教育等領域的基礎設施建設之中，其基本模式為：先設計后建造，先融資后運營。

一、項目介紹

為提升基礎設施運營效率及服務水平，緩解經濟、建設壓力，甲市依托區位優勢及項目特點，根據黨中央關于政府與社會資本合作的指示精神，決定采取PPP模式建造一段國道，使該市a、b區段實現連通。項目全稱為A國道PPP項目（以下簡稱A項目）。

A項目位于甲市a區、b區境內，主線全長43.814km，連接線全長19.179km，全線總長62.993km。工程內容主要為路基施工、路面施工、橋梁及涵洞建設、交通設施安裝等，涉及施工階段、缺陷責任期、保修期等階段。計劃合同工期36個月，合同總造價18.3億元。

為建設A項目，2018年02月24日，Q公司成立。隨后，甲市交通運輸局與Q公司簽訂PPP項目合同，規定雙方合作期為15年（建設期3年，維護運營期12年），后者擁有本項目獨立的資金使用和財務核算權利，承擔投資、建設及運營維護義務，且必須將所融資金存入指定銀行，專款專用、專戶存儲與撥付，期滿后者將A項目無償移交政府。

根據國務院2015年頒布的第51號令的相關規定以及金融機構的有關要求，在充分考慮項目實際情況的前提下，確定A項目的資本金為其總投資（省發改批復的投資概算）的20%，其余80%的資金可由衢通公司通過金融貸款、股東借款等方式籌集。如項目實際建設過程中實際投資超過概算投資，所超資金由Q公司自行籌集。

二、融資風險識別

（一）目前項目融資情況

截至2022年6月底，Q公司共收到資金309302萬元，其中注冊資本金60329萬元，銀行貸款及利息156573萬元，省補資金92400萬元。

（二）存在的融資風險

PPP項目最大的風險在于其融資風險。由于這類項目的投資及回收周期較長，未來又存在著許多難以預測和掌控的風險，實際經營和盈利情況并不明朗。另外，我國銀行監管機構對于PPP項目的風險識別、計量以及控制也沒有明確的標準，因此，大多數金融機構和社會資本都對此類項目持觀望態度。

針對A項目的具體情況，本文重點分析項目主要融資渠道的資金不到位所帶來的各種風險問題。

1.項目公司原因融資不到位

現行的PPP項目中，社會資本只在整個項目中起支持作用，真正的融資主體大多為項目公司。項目公司作為因項目而生的公司，在項目建設之初剛剛成立，無論從貸款要求、放貸規則還是擔保模式等方面都不符合銀行的貸款標準。另外，大多數PPP項目公司并不擁有項目的資產權，無法用項目進行抵押貸款，只能用項目未來的收益和現金流進行貸款。盡管理論上，無論哪種付費模式的PPP項目的未來現金流都足夠支撐銀行貸款的本息之和，PPP項目公司完全可以通過應收賬款申請融資，但是，銀行在發放貸款時因為缺少準確測算PPP項目公司未來現金流持久性、穩定性的方法與有力支撐，基本上不會支持PPP項目公司的此類貸款，PPP項目公司很難依靠此方法解決資金問題。

2.社會資本原因融資不到位

截至2018年第三季度末，我國已經落地的843個PPP項目中，52.4%為社會資本獨資項目，47.6%為社會資本聯合體項目。參與其中的社會資本共有1449家，國有企業的數量占企業總數量的54.5%，民營企業的數量占39.1%。下面重點針對國有企業和民營企業這兩個主體分析原因。

首先，國有企業較為容易從銀行取得資金支持。但是，大多數國有企業受制于自身資金使用審核問題以及國家對于國有企業參與PPP項目風險管控等方面的原因，不愿意為未來盈利能力等均存在較大不確定性的項目公司做擔保。

其次，民營企業由于自身實力較弱、規模有限、信譽度較低等原因，很難從銀行獲得資金支持。因此，基本很難參與到規模較大、盈利能力較強的PPP項目，而參與到規模較小、風險較大PPP項目的民營企業在自身不強、項目不吸引人的情況下，想要獲得銀行的資金支持猶如癡人說夢。

3.銀行原因融資不到位

盡管為了獲取PPP項目，社會資本在參與投標時往往會將其與銀行簽訂的貸款協議、授信額度等資料作為投標文件的一部分，充分展現自身的融資能力及實力。但是，當社會資本獲取PPP項目后，真正意義上開始貸款時，銀行依然會按照正常的貸款流程及審批手續要求其提供授信條件、擔保措施以及信用評級，社會資本的貸款難度不但沒有降低，反而會因為銀行為了防止陌生的PPP項目給自身可能帶來的風險而相應的增加，最終導致社會資本的融資長期無法到位，影響項目的實施進度。

4.政府原因融資不到位

PPP項目的建設形式并不要求政府承擔融資責任，但是政府的財力、信用以及對項目的要求卻會對項目的融資產生不小的影響。由于大部分的PPP項目都是政府付費項目，未來的現金流完全取決于政府的財政狀況、支付能力，因此，政府的層級及財政現狀都決定了PPP項目的融資能力。另外，銀行對于政府付費的PPP項目未來履約狀況的認可度完全取決于財政補貼情況，還有一些政府支付的PPP項目由于考核程序復雜、考核條件苛刻，導致社會資本的投資回報率過低，也很難給予銀行為其提供資金支持的動力，因此，銀行在不斷加碼的風險管控下，這類項目的融資將變得更加困難。

三、PPP項目融資風險應對措施

近年來，PPP項目制度、合同框架的不斷健全，進一步保障了收益機制，夯實了政府信用體系，政府與社會資本的信用及履約能力、項目的預期收益等也逐漸開始變得明朗確定。因此，銀行對于PPP項目的貸款焦慮也正在被逐漸緩解。

另外，國家正在調整經濟的發展方式，正在大力轉變經濟結構，正在逐步推動社會資本的創新驅動能力，進一步增加了社會資本獲得銀行資金支持的能力。同時，隨著國家對宏觀經濟調控的不斷升級，房地產、重工業等傳統擁有大量資金需求的行業正在逐漸萎縮，金融市場的資金被需求量正在逐漸減少，這有違資本逐利的本質，在尋找新出路、新利潤點的過程中，PPP項目的資金需求開始逐漸獲得金融機構的關注。因此未來，PPP項目的融資困難很有可能迎刃而解。

（一）注重發揮政策的支持引導作用

由于PPP項目大多是與人民群眾日常生活、切身利益息息相關的公共產品和公共服務，它的建設質量和建設效率具有極其重要的影響，因此，政府有責任、有義務引導、鼓勵社會資本參與這些項目，有必要引導金融機構支持這些項目，確保這些項目的順利建設與實施。

1.積極推動PPP基金發揮支持引導作用

我國政府已經充分認識到PPP項目的必要性和重要性，在吸收西方發達國家先進經驗的同時依據我國的實際國情，中央通過增設1800億元PPP融資支持基金，有力地支持了我國各地的PPP項目建設，而新疆、山東等省也先后開始效仿中央的做法，紛紛在本省成立了相關的PPP項目支持資金，以提高社會資本在參與PPP項目過程中的融資能力，確保政府財政能夠給予PPP項目一定的資金引導及杠桿支持，同時還會帶動、吸引更多的社會資本參與其中。

2.探索開展政策性融資擔保

為了進一步緩解PPP項目的融資困難，政府通過有針對性的支持融資擔保、政策性擔保，推動再擔保機構的建立及發展，加大政府出資規模，推行風險代償、損失彌補等政策，從擔保的角度擴大PPP項目的通過融資擔保獲取資金支持的力度，緩解社會資本在運作PPP項目過程中的資金緊張問題。例如：2012年，英國政府為了應對債務危機所帶來的融資環境的變化，設立了不超過四百萬的PPP項目融資擔保基金，重點為那些在2016年年底前開工對國家有重要意義的PPP項目提供還款擔保。

3.力推政府出資參股PPP項目

政府可以通過小比例出資入股的方式參與到PPP項目的實施及運作過程中，這樣既可以幫助政府更加高效、快捷地了解PPP項目的進展情況、運行情況以及財務情況等，也可以適當緩解社會資本實施PPP項目的資金壓力以及承擔的風險，還可以變相地增加社會資本的融資信用，一舉多得。例如：2012年，英國政府針對PFI項目推出來全新的股權介入方式，共同參與到PFI項目的建設中，一方面增加了項目對于長期投資者的吸引力，另一方面也提高了PFI項目的融資能力。

（二）政府加強PPP項目的保障機制

為了確保PPP模式持續運行以及健康發展，政府牽頭不斷完善有關PPP項目的法律法規、政策措施等方面的建設工作，并與2015年頒布了著名的指導意見。意見中不僅配套公布了PPP項目的操作指南，還明確了PPP項目的合同管理模式、政府采購模式以及財政支付模式等，重點針對PPP項目的合規性、履約性、公開性、公正性做出了強調，并明確PPP項目的財政支出隸屬于政府財政的統籌范圍，隸屬于政府的財政管理工作之一。意見還從社會資本的選擇、政府履約等方面做出了承諾，解決了金融機構以及PPP項目公司的后顧之憂。

PPP項目在其合同中明確了合同雙方的責任、權利以及義務，為了確保項目能夠順利實施，重點明確項目的付費機制、風險分配以及收益回報，從一定程度上確保了項目融資的可行性。需要注意的是，PPP項目的合同中關于付費機制、政府補貼模式、政府付費機制從最低保障的角度確定了項目的保障性底線，從一定程度上影響力社會資本的收益水平，必須由雙方經過協商確定，并在合同文本中明確記錄，在合同執行過程中嚴格落實。

（三）加大各類金融機構的資金支持力度

作為資本市場中主要的融資渠道，金融機構對PPP項目的認識程度以及風險好惡直接決定了PPP項目能夠獲得的資金支持力度及支持規模，直接決定了PPP項目是否能夠順利實施及推行。因此，政府必須加大PPP項目的宣傳力度，引導金融機構正確認識PPP項目，了解PPP項目，使其能夠通過正確的方法、可靠的計量、準確的風險控制加大對于PPP項目的支持力度。而政府要以身作則，加大對于PPP項目的融資支持力度，鼓勵獎勵給予PPP項目適當資金支持的金融機構。

當前及未來很長一段時間，銀行貸款依然是PPP項目的主要資金來源，金融機構要充分考慮PPP項目的公益性、穩定性，在明確PPP項目中雙方的責權利的基礎上，創新性地推出有針對性的、差異化的金融服務，努力為PPP項目的實施及開展貢獻一份力量。

券商和基金公司要充分發揮自身的直接融資優勢，幫助PPP項目拓寬資金來源，降低資金成本。通過購買項目債券及股權的方式參與到PPP項目之中，提高PPP項目的獲得資金支持的力度，另外，政府還要有計劃、有針對性地引導商業擔保及再擔保機構的設立，擴大PPP項目的風險管理能力以及融資增信能力，進而幫助PPP項目獲取資金的支持。

（四）對不同階段的項目創新不同的金融產品

PPP項目屬于長周期項目，期間要經歷公司組建、項目的建設以及運營等階段，每一個階段需要的資金量并不相同，能夠獲取的資金支持也不相同，為此，金融機構要依據階段，充分發揮資本市場的資金配置特點，合理設置差異化產品，使金融產品在滿足PPP項目資金需求的同時也能夠實現資金利潤的最大化。

首先，公司組建階段，政府與社會資本按照約定出資，盡管政府作為股東之一，給項目增加了靚麗的背書，但是由于這一階段項目尚未開始建立，存在著大量的不確定性及風險性，此時各種風投基金以及保險資金是項目能夠獲得的主要資金來源。

其次，項目的建設前期、建設期、運營初期依然是項目大量投入的時期，這一時期投入遠遠大于收益，但是項目已經開始初具雛形，項目的不確定性及風險性較公司組建階段小了許多，此時銀行為項目提供的資金已經能夠滿足整個PPP項目的投資需求。

最后，項目進入運營穩定期后，PPP項目開始逐漸產生明確的現金流，此時PPP項目對于資金的需求已經不是為了保障項目實施的及時性和完整性，而是為了突破項目的融資規模限制、提高項目的主體評級、降低項目的融資成本，此時項目更愿意接受證券化、債券化、票據化等方式的資金支持。

結語

PPP模式作為當前我國公共產品、基礎設施建設的主要方式，不僅可以推動政府轉變職能，還能夠激活市場的活力。但是任何事物的發展都不是一帆風順的，PPP模式在發展的過程中也存在著許多風險與問題，過程中最重要的是需要政府和項目公司共同努力，一起應對，在實現項目利益最大化的同時，造福于社會，造福于人民。