論績效評價在行政事業(yè)單位項目預算管理中的應(yīng)用

鄒春芳 衡陽市商務(wù)局

引言

多年來，我國政府不斷進行著預算績效評價管理的改革探索，并在實踐中不斷深化認識和改進做法。2014年8月，為提高行政事業(yè)單位預算管理水平，修訂的《預算法》首次在預算管理各環(huán)節(jié)中明確要講求績效的原則，為了減少財政資源配置和使用中的低效無效、閑置浪費問題，推動財政資金高質(zhì)高效使用，黨的十九大明確提出“全面實施績效評價管理”，為有效提高財政資源配置效率和使用效益奠定了制度基礎(chǔ)。

一、績效評價機制對事業(yè)單位發(fā)展的重大意義

行政事業(yè)單位在預算管理中科學、有效地使用績效評價機制，能夠進一步增強其社會效益、優(yōu)化配置公共資源、激發(fā)內(nèi)在潛力、降低運維風險，有利于推動事業(yè)單位健康高質(zhì)發(fā)展。

（一）規(guī)范并強化事業(yè)單位管理水平，推動社會效益不斷提升

預算績效評價機制可以通過對預算使用進行有效實施的監(jiān)測，來幫助事業(yè)單位在開展各項業(yè)務(wù)過程中的規(guī)范化使用預算資金，其差異化的指標數(shù)值也能在一定程度上體現(xiàn)事業(yè)單位的綜合管理水平，幫助事業(yè)發(fā)現(xiàn)管理過程中的不足與漏洞，檢驗其工作成效。可以說，一套科學合理的績效評價機制是事業(yè)單位持續(xù)優(yōu)化發(fā)展的“航標燈”，推動事業(yè)單位創(chuàng)新發(fā)展，更好地體現(xiàn)其“為民服務(wù)”的根本屬性，不斷提升其社會效益。

（二）深化事業(yè)單位管理改革，促進公共資源配置合理性不斷增強

轉(zhuǎn)變事業(yè)的管理方式是事業(yè)單位管理改革的重點內(nèi)容和未來發(fā)展方向，通過在預算管理中應(yīng)用績效評價制度，能夠明確在整個預算管理的過程中和使用資金時的責任關(guān)系，起到監(jiān)督的作用，有利于財政資金的規(guī)范化使用，同時也能推進事業(yè)單位的公權(quán)力更加科學、陽光，一定程度上轉(zhuǎn)變事業(yè)單位“強購置、輕管理”“強結(jié)果、輕過程”的舊有模式，推進事業(yè)財政公共資源使用的合理性不斷提升。

（三）加強事業(yè)單位過程管理，為決策提供現(xiàn)實依據(jù)

應(yīng)用預算管理績效評價制度，能夠建立一套為事業(yè)單位量身定做的動態(tài)管理體系，通過數(shù)量指標體現(xiàn)管理過程不斷變化、不斷精細的過程，及時發(fā)現(xiàn)差距，系統(tǒng)統(tǒng)籌，完善過程管理，同時通過其指標數(shù)據(jù)的收集整理，有利于為事業(yè)單位決策層部署各項工作提供現(xiàn)實依據(jù)，強化決策的科學性、合理性，把“鋼用在刀刃上”，更好地體現(xiàn)其公益價值。

（四）完善事業(yè)單位激勵獎懲制度，激活員工積極性

人作為干事創(chuàng)業(yè)的第一要素，是事業(yè)單位發(fā)展改革的基礎(chǔ)，舊有體制下，因為“大鍋飯”等思想影響，部分事業(yè)單位員工積極性低下，甚至出現(xiàn)了“不干不錯”等錯誤論調(diào)，通過開展預算績效評價工作，不僅為業(yè)務(wù)項目的過程管理提供便利，同時也能夠為員工在工作中的表現(xiàn)進行績效考核，評定相應(yīng)的績效等級，獎勤罰懶，以此來激發(fā)員工的積極性，增強事業(yè)單位深化發(fā)展改革的內(nèi)驅(qū)動力。

二、行政事業(yè)單位落實績效評價機制的原則

（一）客觀性原則

事業(yè)單位績效評價必須堅持定量測評和定性評價相結(jié)合，以事實為依據(jù)，對被評估者的任何評定和評價都應(yīng)有事實根據(jù)，避免主觀臆斷和個人感情色彩的影響。

（二）公正性原則

事業(yè)單位績效評價必須堅持程序公正和實體公正相結(jié)合，嚴格按照規(guī)定的程序規(guī)范操作，評估活動的每一個步驟和環(huán)節(jié)都要做到工作流程清晰、實施步驟規(guī)范。

（三）科學性原則

事業(yè)單位績效評價必須堅持個性指標和共性指標相結(jié)合，突出公益性公共服務(wù)導向，強化具體行業(yè)服務(wù)特色，根據(jù)被評估單位的職能，精心設(shè)定考核指標及分值權(quán)重，構(gòu)建科學的考核指標體系。

（四）可操作性原則

事業(yè)單位績效評價必須堅持簡便易行、注重操作、效果優(yōu)先，有關(guān)評估的程序、內(nèi)容、方法及相關(guān)制度要層次分明、相互銜接、明確具體，避免過于煩瑣和復雜，使之在實踐中有較強的可操作性。

三、行政事業(yè)單位績效評價在項目預算管理中存在的問題

（一）重視度匱乏

在行政事業(yè)單位預算管理沒有應(yīng)用績效評價制度之前，部分單位對項目經(jīng)費往往是粗放式管理，對上級單位劃入賬戶的財政資金自主使用權(quán)利較大，因此產(chǎn)生了資源浪費的現(xiàn)象，也造成了項目建設(shè)的滯后。自新時代以來，為推動事業(yè)單位深化改革，我國政府明確將預算績效管理納入事業(yè)單位全過程管理，上級資金也由以往的實有資金變?yōu)橥ㄟ^國庫集中弄支付，從制度上已經(jīng)扎緊了“籠子”。但目前，少數(shù)事業(yè)單位由于起步較晚，“重業(yè)務(wù)，輕管理”的現(xiàn)象仍然存在，對績效管理重視程度不夠，預算績效管理體系尚未形成，也就導致了項目預算精細化管理程度不夠，對項目建設(shè)影響依然較大。

（二）執(zhí)行預算時間缺乏合理性及準確性

事業(yè)單位普遍會于年底形成基于統(tǒng)計和調(diào)整后的“二上”預算，上級財政部門一般會于來年的一季度進行審核，但是由于情況的不斷發(fā)展變化，一些諸如新入職人員的薪資、職工喪葬費、撫恤金等資金難以及時進行預算管理，績效評價低下。同時為了更好地優(yōu)化資金配置，上級財政部門對預算審批會相對嚴格，除了歷年常規(guī)性的項目外，新增的項目一般會延期通過，這就造成了新增項目的預算未能體現(xiàn)在“二上”預算的審批中，導致項目經(jīng)費調(diào)整率居高不下。而且，由于上級財政資金的滯后性，往往到年中或年終項目資金指標才能到位，部分事業(yè)單位為了完成項目，不得不在短時間內(nèi)使用大量資金，造成了預算執(zhí)行前緊后松的現(xiàn)象，前期是建設(shè)項目缺乏資金，后期資金到位后又難以在規(guī)定時間內(nèi)完成任務(wù)，預算執(zhí)行時間不合理，均衡度較差。

（三）信息化建設(shè)匱乏

首先，目前，我國部分事業(yè)單位尤其是邊遠地區(qū)其預算績效管理評價信息系統(tǒng)建立不完善，難以通過系統(tǒng)對預算管理整個過程進行有效監(jiān)督。其次，在已建立信息系統(tǒng)的單位，其數(shù)據(jù)庫也存在著不健全的問題，主要表現(xiàn)在數(shù)據(jù)庫信息碎片化，難以形成條塊，對預算績效評價工作造成很大困擾。最后，各事業(yè)單位之間的信息系統(tǒng)共享性較低，各個平臺之間、各個模塊系統(tǒng)之間互不相連，預算平臺相互間缺乏共享性，難以統(tǒng)籌，信息孤島現(xiàn)象嚴重。

（四）績效評價專業(yè)能力層面限制突出

預算績效評價體系的建立離不開各項數(shù)據(jù)指標，一般來說，績效評價指標大多由事業(yè)單位業(yè)務(wù)部門經(jīng)過具體調(diào)查后，擬出相關(guān)數(shù)據(jù)，提供給預算管理人員進行匯總，指標的準確性受到業(yè)務(wù)部門調(diào)研實際的準確性、完整性、真實性所影響，同時亦受到預算管理人員的實際能力水平影響。比如在調(diào)研階段，由于業(yè)務(wù)部門人員對績效評價工作的不了解或不重視，對具體情況的調(diào)查不充分、不完善，提供的數(shù)據(jù)就不準確、不詳實。預算管理人員由于專業(yè)受限，對業(yè)務(wù)整個流程不熟悉，難以發(fā)現(xiàn)項目其漏洞，專業(yè)能力的欠缺影響了績效指標的設(shè)置，也就造成了績效評價體系的不完善。

（五）評價結(jié)果缺乏科學化的運用

預算績效評價結(jié)果的運用是預算績效管理的靈魂。現(xiàn)階段一方面由于領(lǐng)導層對績效管理的不重視，對其結(jié)果也就容易忽略，在日后的決策中難以應(yīng)用評價結(jié)果做出正確決策。另一方面由于事業(yè)單位的性質(zhì)，在對員工的績效評價中往往“一視同仁”，干多干少一個樣，大大地打擊到了員工的積極性，難以激發(fā)其主動性、創(chuàng)造性，事業(yè)單位內(nèi)驅(qū)動力受限。

四、行政事業(yè)單位績效評價在項目預算管理中的改進策略

（一）增強對預算績效評價管理工作的重視程度

思想是抓手，也是落實各項措施最有利的法寶。高效開展預算績效評價工作離不開意識的提升、領(lǐng)導及各級員工的重視，形成全員參與、全員管理的良好態(tài)勢。首先，事業(yè)單位領(lǐng)導要發(fā)揮榜樣帶頭作用，將預算績效評價工作與業(yè)務(wù)工作同部署、同落實，在開展項目建設(shè)之初便重視預算績效工作，將其作為“指揮棒”，全面統(tǒng)領(lǐng)項目管理。各科室也要明確各自職責，在預算績效管理的各個環(huán)節(jié)，發(fā)揮作用，強調(diào)協(xié)調(diào)，按照各自在項目中的職能范疇，做好預算績效管理的指標申報、資金審核、預算執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)的工作，提高預算績效管理的精準性。要通過定期培訓、廣播、微信、視頻等形式，定期不定期對廣大員工開展預算績效評價管理宣傳教育工作，普及相關(guān)知識，引導廣大員工認識、了解、掌握預算績效知識，消除壁壘，提升能力素養(yǎng)，推動預算績效評價工作人人參與，為高效開展預算績效工作夯實基礎(chǔ)。

（二）注重執(zhí)行預算具體時間的合理修正

預算上報、審批與執(zhí)行的時間相互協(xié)調(diào)、相互結(jié)合有助于推動預算績效評價工作順利開展，凸顯財政資金的社會屬性。首先事業(yè)單位要在充分調(diào)查、結(jié)合實際的基礎(chǔ)上形成“二上”預算，對于一些計劃外的資金可以采用預先申請經(jīng)費的形式予以補充，以備不時之需；新增項目資金要事先做好統(tǒng)籌計劃，采取有力說明，強調(diào)工作的必須性，以期能夠順利過審，如沒有過審，則要事先擬好預算，于日后再行申請，保障項目順利建設(shè)開工；項目前期資金尚未撥付到位時，要建立預算績效動態(tài)管理機制，實現(xiàn)支出平衡，多出部分及時向上級財政部門申請追加，提高預算執(zhí)行的準確度。上級財政部門也要結(jié)合當前形勢，充分考慮事業(yè)單位項目建設(shè)的實際需求，及時對財政資金的撥付進行調(diào)整，優(yōu)化資金供給，滿足事業(yè)單位對預算執(zhí)行的需求。

（三）高度重視預算績效評價管理工作的信息化建設(shè)

預算績效評價信息化建設(shè)工作是推進其縱深發(fā)展的重要途徑，事業(yè)單位尤其是邊遠地區(qū)，要通過申請專門資金，持續(xù)強化信息化建設(shè)工作，建立一體化信息平臺，將預算績效管理的各個模塊進行整合，充分利用信息化手段，進一步提升預算績效評價工作的科學性與規(guī)范性。應(yīng)用一體化信息平臺，不斷充實績效評價工作數(shù)據(jù)庫，通過智能管控，監(jiān)督預算管理的各個環(huán)節(jié)，并通過一體化系統(tǒng)將各個模塊數(shù)據(jù)有效整合，為事業(yè)單位領(lǐng)導決策提供依據(jù)。逐步建立互通聯(lián)系、共享資源的信息化平臺，消除信息孤島，通過相互溝通交流，廣泛獲取第一手的預算績效評價工作數(shù)據(jù)，進一步完善工作流程、環(huán)節(jié)、措施，充分運用高科技手段，高效落實預算績效評價工作實踐管理。

（四）注重管理制度綜合體系的逐步完善

一是完善預算績效體系建設(shè)，建立量化考核目標。首先，事業(yè)單位要按照上級有關(guān)規(guī)定，結(jié)合單位實際，出臺相關(guān)項目預算績效評價制度，明確責任、目標、程序、內(nèi)容，對廣大員工尤其是領(lǐng)導層普及相關(guān)概念，推動體系建設(shè)發(fā)展。其次，要制定可量化的考核指標，讓指標“看得見、摸得著”，指標的制定要切合實際，富有可操作性和差異性，讓指標變成項目預算管理的“晴雨表”，實時監(jiān)控各個環(huán)節(jié)流程。最后，要結(jié)合項目實際，不斷調(diào)整各項指標，進一步完善績效評價體系建設(shè)。

二是落實預算績效評價動態(tài)管理，精確執(zhí)行預算資金。全面實行財政零余額賬戶管理，對各項資金進行精細化管理，按條目進行精確預算，在項目支出時嚴格執(zhí)行，實現(xiàn)“零余額”的管理目標。項目開展之初，要組織全部門開展統(tǒng)計，報送相關(guān)需求資金情況，做到實事求是、量入為出，對預算資金進行全面匯總、統(tǒng)籌，合理優(yōu)化資金配置，及時下達資金指標。在項目建設(shè)過程中，預算績效管理部門要堅持“周調(diào)度、月總結(jié)”的制度，以月為單位來編制執(zhí)行報告，真實反映預算資金的支出情況，發(fā)現(xiàn)存在問題，及時整改，并合理預估下月資金情況，合理調(diào)整，提高預算資金執(zhí)行率。

三是充分利用集中支付平臺，提高資金使用效率。全面依托財政的零余額線上支付平臺系統(tǒng)，熟悉其業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)預算集中支付，及時將預算資金下發(fā)到項目使用中，確保項目順利實施，推進預算績效評價工作有序開展。將預算績效評價貫穿預算管理全過程，促進計劃與執(zhí)行相統(tǒng)一，源頭管控資金申報、支付、使用等各個流程，提升事業(yè)單位資金使用效率。

四是強化預算績效管理人員隊伍建設(shè)，提升業(yè)務(wù)能力素質(zhì)。為確保預算績效評價工作的順利開展，減少因業(yè)務(wù)能力不足導致的指標不完善、預算不規(guī)范等問題，事業(yè)單位應(yīng)定期對預算績效管理人員及相關(guān)業(yè)務(wù)部門人員開展培訓，通過專業(yè)教師的講解，普及預算績效評價知識，提升履職能力。廣泛開展競賽、評比等活動，樹立榜樣，以點帶面，進一步推動各方面相關(guān)人員積極參與到學習培訓中來，熟練掌握預算績效評價管理相關(guān)技能，為更好地開展預算績效評價工作奠定基礎(chǔ)。

（五）科學運用績效評價最終結(jié)果

事業(yè)單位預算績效評價結(jié)果的運用，事關(guān)預算績效工作的成敗，有著舉足輕重的顯著作用，應(yīng)用得當能夠大幅度提升預算績效評價工作的效果，推進項目預算管理工作持續(xù)健康發(fā)展，應(yīng)用得不好則會影響整個單位的高效發(fā)展，打擊員工的積極性。一方面，事業(yè)單位要將預算績效評價結(jié)果應(yīng)用到項目管理中去，采納吸取以往項目的評價結(jié)果、管理經(jīng)驗、亮點做法，推行項目的順利開展。另一方面，利用績效評價結(jié)果建立員工的激勵獎懲機制，將評價結(jié)果應(yīng)用到員工的職位任免中來，與績效工資掛鉤，激發(fā)員工的工作熱情，讓評價結(jié)果起到“助推器”的作用，為事業(yè)單位可持續(xù)健康發(fā)展提供不竭動力。

結(jié)語

在當前財政收入增速放緩、公共需求剛性增長的大背景下，為了讓有限的財政資金發(fā)揮更大的政策效益，同時逐步優(yōu)化政府財政資源配置效率、提升公共服務(wù)質(zhì)量，我國行政事業(yè)單位要在單位項目預算管理中全面實施預算評價管理工作，推動財政資金使用提質(zhì)增效，促進行政事業(yè)單位縱深發(fā)展。