中小學固定資產實行統一管控的思考

左新慶 安陽市教育資產管理服務中心

引言

近幾年，各地對教育的投資不斷增加，隨著投資額的增大，審計部門每年要求教育主管部門加強主管部門監管責任，財政部門也出具了相關文件規范主管部門的責任和義務。與此同時，每年移交紀檢監察部門辦理的國有資產監管不到位案件數量也在逐年增加，各級政府監管部門明顯釋放了對固定資產加強監管的信號。

地市（縣、區）教育局作為中小學的主管部門有義務和責任強化局屬學校固定資產管理，從上級管理的角度利用規章制度來規范局屬中小學校固定資產的管理工作。對此，筆者結合實際工作中的經驗，獨創性地提出從統一管控的角度，利用系統內固定資產調配來充分發揮系統內資產的作用，從主管部門相應責任的角度利用流程和信息化來確保國有資產不流失，以期為我國中小學固定資產管理工作提供新的思路。

一、現行政府會計制度及其影響

《政府會計制度》已于2019年1月1日正式實施，其頒布進一步明確了加強固定資產管理的意義和作用，首先明確了財務會計核算應該實行權責發生制，而權責發生制的主要特征之一就是固定資產按標準計提折舊，不再按收付實現制支出即成本的方式進行核算。這一特征結束了公辦中小學從來不計提折舊的狀況，為中小學校完成教學成本的核算指明了方向，奠定了理論基礎。

《政府會計準則》第3號對固定資產的管理進一步做了細化，明確了固定資產是指政府會計主體為滿足自身開展業務活動或其他活動需要而控制的，使用年限超過1年（不含1年）、單位價值在規定標準以上，并在使用過程中基本保持原有物質形態的資產，一般包括房屋及構筑物、專用設備、通用設備等。準則中把公共基礎設施、政府儲備物資、保障性住房、自然資源資產等原本混淆的資產進行單列，不再歸屬固定資產管理。對固定資產管理范圍的規范，進一步明確了哪些是政府單位占用的資源、是滿足開展工作需要的資產，是需規范到固定資產管理的資產，對此類資產單位應該加強管理，應該充分發揮其作用。

同時，《政府會計準則》第3號以及后來發布的解釋4號對基本建設形成的固定資產確認和確認過程估值的計算進行了明確。準則以及解釋的出臺意義重大，因為在日常操作過程中，大量的基本建設形成的已經交付的固定資產還沒有入賬，造成固定資產數額失真，也使國有資產處于流失的風險中。

《政府會計制度》和《政府會計準則》的相繼出臺，體現了政府加強固定資產管理的必要性，給教育系統實行固定資產統一管控奠定了政策基礎。

二、中小學固定資產的規模現狀

隨著現代化教育的推進，中小學固定資產配置數量越來越多、金額越來越大、技術更新迭代也越來越快，四線城市新建一所高中的總投資都在億元以上，規模較大的投資額在5億元以上。

以我國某城市xx市數據為例進行分析。據統計，xx市現有義務教育階段學校共29所，涵蓋5所小學、24所初級中學。固定資產原值總額5.884億元，平均每所學校2028萬元，其中最大的寄宿制初中達到8774萬元，最小的小學也有1498萬元；已計提累計折舊2.287億元，固定資產凈值3.597億元。經進一步分析發現，登記的土地面積只有54.41萬平方米，平均每所學校18765平方米，明顯小于學校實際占用面積，究其原因是其中四所學校因為建校時間太久，歷史原因沒有取得土地證，故土地相關信息未辦理入賬登記。再分析土地價值，平均每所學校土地價值2910萬元，平均每平方米只有53.47元，每畝價值35616元，遠遠低于當地土地價格，究其原因為15所（一半以上）的學校土地取得方式為劃撥，原值按名義價值1元進行登記，造成對學校價值的整體低估。另登記的房屋建筑面積363487平方米，平均每所學校只有12534平方米，也跟實際遠遠不符，進而分析登記的房屋總價值4.119億元也與實際存在較大差額。以上大量數據的失真，主要還是遺留問題加上現任領導不重視導致的結果。

根據非義務教育階段學校資產情況進一步分析發現，每所學校成套課桌凳數量平均高達5271套，按照每所高中3000名學生來計算，此數量明顯失真；另外，通用設備平均每所學校占用價值796萬元，價值比較偏大，應加強管理。

另xx市非義務教育階段學校平均固定資產4559萬元，其中新建寄宿制72班的高級中學總投資5.9億元，較小的學校固定資產也有1395萬元。經過數據分析，發現普通高中每年新增固定資產500余萬元，每年處置的固定資產200萬元，新增和處置數額較大，如何節儉投資、發揮原有資產的作用至關重要。

根據以上數據，我們不難發現，中小學固定資產近幾年投資金額逐漸增大，而且技術更新淘汰下來的資產數額較大，淘汰下來的資產是否還有再利用價值，值得監管部門加強重視。

三、中小學固定資產管理存在的問題

（一）領導重視程度不夠

中小學單位領導的日常工作以教學為主，各種考核也是以教育教學質量為主，平時只注重教育教學質量、往往忽略了對固定資產的管理，甚至認為固定資產沒有現金管理重要，他們對政府集中采購、固定資產調撥、處置、報廢等專業性知識了解又較少，導致固定資產的管理從領導層就出現問題。

固定資產的購買、領用、調劑、處置、報廢的管理流程，也應安排專人負責，設置專人專崗進行管理，相關人員利用固定資產管理的基本技術和意識，規范操作流程，對固定資產進行精細化管理，充分發揮固定資產的作用。實際工作中中小學校領導往往受傳統思想影響，沒有形成一套從上到下，從內到外的管理思想，導致固定資產的管理無制度無流程甚至無盤點的現狀。

比如筆者在工作中發現有些中小學校根據教學工作需要，對教學設備進行了更新替代，原來的設備被淘汰下來，由于沒有達到報廢條件，單位沒有進行處置，條件好的學校找個倉庫進行存放，沒有條件的學校竟然露天存放，導致閑置下來的資產長期處于無人管理狀態，加上自然損壞或搬遷過程零配件丟失等情況，造成原本還有利用價值的設備徹底報廢，國有資產流失嚴重。經與相關領導溝通，校領導普遍認為如果提前報廢會被認為不作為，還不如等達到報廢條件再行報廢，殊不知正是這種領導觀念意識淡薄反而導致國有資產流失嚴重。

（二）管理制度形同虛設

固定資產管理制度是為了保證國有資產不流失，最大限度發揮國有資產的作用而建立的，而不是為了應付檢查或者面子工程而設置。但有些單位無視制度的存在，仍然對固定資產管理放任不管。比如房屋建筑物及附屬設備長期不入賬這一問題——在政府會計制度出臺之前，基建項目的財務是單獨核算，然而基本建設過程中由于各種原因，如資料缺少、工作人員多次調換、相關人員不負責任等，導致已經交付的資產當時未計入固定資產管理賬；而在政府會計制度出臺以后，單位領導無視新的制度要求，仍未把基本建設形成的固定資產入賬，以至于該類固定資產報廢時無法辦理報廢手續，造成賬實不符的現象。

還有出租出借手續不規范的問題。房屋出租出借必不可少，也是增加財政收入的一部分，但有些學校內部開會討論過后，就自行把固定資產對外出租，未按照要求進行公開招投標，沒有嚴格執行固定資產管理制度，甚至有的單位沒有制定相關管理制度。

部分學校資產的流轉也是任意為之，筆者調查中發現有一所學校在整體搬遷過程中，沒有對固定資產進行編號、登記、造冊，搬運過程也沒有安排專人對搬家公司進行全程跟蹤，導致年底固定資產盤點時，出現固定資產盤虧的現象。

以上事實，說明有些單位管理制度形同虛設，有些單位套用示范性制度文件，沒有任何實用價值，更有個別單位從來沒有制定過固定資產管理方面的制度，導致單位資產管理長期處于缺乏管控狀態，固定資產流失嚴重。

（三）管理系統功能不全

目前，中小學固定資產管理系統采用的是財政部門下發的固定資產管理系統，此系統雖然功能強大，能對某一個地區的固定資產進行統籌管理，為統計數據、處置審批等提供了極大的便利，但在各單位的具體使用過程中，對于資產盤點、資產入賬、閑置資產調劑、資產配置狀況分析等方面，該系統尚不能充分發揮其作用。比如社會各界人士捐贈給中小學的固定資產，由于沒有取得發票等原因未計入固定資產賬進行統一管理，而現有資產管理系統在資產盤點上功能不夠完善，最終導致該類國有資產長期處于無人監管狀態，面臨流失風險。筆者在實際工作中還發現，有的中小學校的固定資產配置數量嚴重不符合實際，比如x中學，實際學生3000人，配置課桌高達7000多套，由于管理系統沒有分析功能，新購課桌凳時沒有進行數據比對，導致超標準采購現象普遍存在。

以上暴露出來的主要問題，只是中小學校實際管理過程中一部分具有代表性的問題，實際問題遠比這些還要復雜，歷史原因形成的問題更是讓資產管理人員無從下手。

四、實行統一管控的思考

針對中小學校普遍存在的問題，筆者認為如果以市（縣區）教育局為主管部門，針對所管轄中小學校的固定資產進行統一管控，站在全局的角度看待問題，必然能起到相應的作用，尤其能在固定資產再利用上發揮更大的價值。但在具體管控的范圍上還有待商酌，筆者認為抓大放小更有利于工作的開展，也不會對學校的教育教學工作造成影響。具體開展思路如下：

（一）要明確統一管控的必要性

推行新的管理制度，首先要求主管部門做好宣傳工作。一項新的變革必然帶來新的弊端，只要變革的作用大于新的弊端，我們就應該積極響應、積極宣傳。在當前財政經濟狀況一般的大環境下，積極開展盤活閑置資產工作、加強對固定資產管控已成必然，中小學校領導只有加強本單位領導和相關工作人員對該項工作的重要性的認識，才能提高固有資產管理的效率，只有解決人的思想問題才能從根本上解決固定資產管理中的問題。

同時要明確資產的采購權、使用權不變，打消單位領導層疑慮。講明統一管控主要是針對采購計劃，閑置資產的出租、出借、處置過程的管控，以期達到減少資源浪費的目的。

（二）要做好統一固定資產管理制度和流程

健全的固定資產統一管控制度是該項工作行之有效的保護傘，沒有相應的制度，就沒有成功可言。只有結合本系統實際情況和自身對固定資產管控程度的需求，才能建設好適合的行之有效的制度，然后通過制度來約束具體工作人員的行為，保證工作的開展。制度的制定要全面、系統、詳細，流程要規范并可執行，從需求、采購、入庫、領用、盤點、報廢等各個環節來進行規范，并且在實際工作中要不斷調整流程，不斷健全制度。

統一管控制度中要明確管控的范圍。針對統一管控的范圍，筆者認為不應該過于泛濫，也不應該形同虛設，建議抓大放小，大指得是價值過大，小指的是可利用價值較小，比如教學儀器設備、校園廣播系統等為“大”，學生課桌凳價值小但數量較多也為“大”，而體育器材等雖然數量也較多，但可再利用價值較小，歸為“小”。

（三）要做好統一管控的管理系統

隨著網絡信息化的普及，云模式已經應用到了我們的工作中，我們應該充分發揮云模式的功能，利用先進的信息化管理系統來實現統一管控，通過提高信息化管理水平，進一步提升單位對固定資產的管理能力。筆者認為一套優秀的固定資產管理系統應該能實現業財一體化功能，即固定資產系統要與預算管理一體化系統對接。

系統對接后要實現下列功能：

（1）單位申請采購的時候，系統自動調出該類固定資產現存數量，判斷是否達到報廢的基本條件，甚至應該具有先資產處置后申請采購的功能。

（2）單位實際采購以后，系統強制辦理固定資產入庫工作，并自動在資產系統中增加該項固定資產，對于沒有按要求增加固定資產的，不予生成財務記賬憑證，達到業財互相牽制的效果。

（3）新購固定資產投入使用后，原先申請處置的固定資產需在一個月內完成后續處置工作，處置收入上繳國庫必須依賴資產系統里的處置流程，無流程的不能上繳處置收入。

（4）一套優秀的資產管理系統還應該實現智能分析功能。在資產的配置上實現配置比例科學化。

五、實行統一管控的實踐成果

在以往的資產管理工作中，上述xx市教育系統曾以統一管控的方式對部分項目進行管理，實踐證明該形式發揮了其應有的效用。例如，在局屬學校微機教室配置的時候，該市教育主管部門根據學校學生數量，以及開設微機課的課程安排，有計劃地給學校統一配置電腦，集采給整個系統節約成本近百萬元。后續有個別學校對電腦設備進行了升級，淘汰下來的電腦沒有進行報廢，而是統一調配給沒有升級計劃的學校，調入學校節省維修成本金額不菲。

在資產處置方面，當50多個局屬單位進行電腦報廢的時候，若按照原有模式，由于每個單位報廢電腦數量較少，只能以較低的價格賣給回收公司。而后來采用統一處置資產的形式，將各個學校淘汰下來的電腦進行集中申報，達到一定數量以后，采用集中拍賣形式處置，拍賣價格竟然比平常單個單位處置高出兩倍以上，僅僅電腦一項統一處置就給整個系統增加處置收入10余萬元。

結語

綜上所述，要加強我國中小學固定資產管理，定要正視目前制度和工作中的弊端和不足，實行統一管控或能為其注入新的血液。統一管控應該在兩個方面體現，一是資產采購方面，主要是通過對資產配置科學地、有計劃地進行，對統一管控的資產實現統一采購，保證配置的資產型號統一，可以有效降低采購成本，后續降低維修成本。二是資產處置方面，重點在實現調劑功能上，利用統一調控的優勢，充分發揮現有資產的再利用價值，同時達到增加資產處置收入的目的。