多中心治理下智慧社區居家養老服務優化探究

張雨

(廣西民族大學 政治與公共管理學院 廣西南寧 530000)

據我國第七次人口普查數據顯示，當前我國老齡化程度13.5%，雖低于深度老齡化的14%標準，但據世界銀行預測，到2027年我國將由老齡化社會轉入老齡社會[1]。“十四五”規劃明確提出要構建居家、社區、機構相協調，醫養、康養相結合的普惠型養老服務體系，并對智慧養老的未來發展提供了方向。當下少子化現象顯現，“421”的家庭格局占比增大，年輕人忙于工作沒有足夠的時間和精力照顧和陪伴老人，出現了空巢老人、獨居老人，傳統的社區居家養老已經不能滿足部分老年人的生活需要，因此，從新時代老年人多元的需求出發，依托互聯網技術的智慧社區居家養老模式應運而生，該模式對于滿足養老服務的內在需求，完善養老服務供給機制具有積極作用。在我國的養老服務供給中，實行以政府為主導，營利性組織為輔，非營利組織補充的多元主體參與格局，在這種多中心治理下，養老服務不再是一種單向的政府治理行為，而是鼓勵多個主體積極參與到智慧社區居家養老事業，使之進一步向現代化和專業化導向升級。

1 多中心治理與智慧社區居家養老服務

1.1 理念提出

“智慧社區居家養老”服務模式基于“智慧養老”而生，智慧養老最早源于英國生命信托基金，這是一種打破時間和地域束縛，使老年人享受高質量服務的養老方式[2]。圍繞老年人的生活照料、健康管理、安全保障、應急救助、娛樂休閑和學習分享等諸多方面，通過現代智能設備為老年人服務，促進老年人在物質生活和精神生活的不斷提高。現階段，對于智慧社區居家養老，國內外學者對其還沒有準確的概念界定。該文中，智慧社區居家養老是智慧養老和社區居家養老的結合體，以社區為依托、以家庭為單位，以社區智慧養老服務平臺為核心，將政府、服務商、服務人員、老人及社區緊密結合，在互聯網、物聯網、大數據的技術覆蓋下，老年人能夠住在長期生活的社區里，通過服務平臺自由選擇需要的家政服務或健康服務，享受高質量的養老。

1.2 兩者的契合

奧斯特羅姆夫婦在邁克爾·波蘭尼“多中心”的基礎上發展形成了“多中心治理”理論[3]，意在加快轉變政府角色，使公共物品生產供給與公共事務治理上有多個主體。近年來，我國有學者提出在公共事務的處理上，多中心治理應從我國國情出發，加快轉變政府職能，打破單中心的政府治理模式，使治理權力逐漸下沉，構建政府、市場和社會三維框架下的多元共治，在公共產品上提倡多元供給，使社會更加富有活力和效率[4-5]。在養老領域中服務供給是核心的一環，面對老年群體日益龐大，養老需求逐漸多樣化，只憑政府的力量不能夠提供面面俱到的服務，將多中心治理模式引入智慧社區居家養老服務，從老年群體的需求出發，使服務供給從“單個中心”走向“多個中心”具有重要意義[6]。將政府主導的基礎養老服務和企業提供的個性化養老服務以及社會組織的自發助老愛老同步推進的同時，又要明晰三者之間的關系。

1.3 參與主體的職責、邊界與互動

作為養老服務供給的參與者，應該明晰各自的作用范圍、角色定位、參與地位，以及在服務供給過程中的權力劃分與邊界。

1.3.1 公共服務的主要供給者——政府

政府的職責是提供直接服務如政府購買，以及間接服務如政策制定、財政支持和監督評估等。但在政府履責過程中，也有職責不清現象，例如：地方政府回避養老事業責任、市場登記準入的門檻設置較低、非營利組織監良莠不齊、政府過度擠壓市場力量參與、非營利組織和營利組織的尋租行為、管理缺位以致福利供給有限、供給失衡問題。政府部門應繼續加強政策、資金和服務這3 個方面的責任意識，強化從老年人的需求出發提供福利性供給。

1.3.2 個性化養老服務的代表——營利組織

智慧社區居家養老在建設中需要市場的資金、技術以及人才加入其中，營利組織能夠預測養老市場的熱點，敏銳地捕捉到老人的需求并進行適時調整，這種優勢是政府和非營利組織無法企及的，但同時養老服務的福利性限制了營利組織的利潤空間。企業從理性人角度出發，以實現利潤最大化為目標，企業會考慮老年人的支付水平來提供服務，很容易出現“市場失靈”現象。與此同時政府與營利組織進行著博弈，政府運用政策規章、財政補貼等直接影響著商家，但市場也在操縱著進入養老業的資本、技術和人才，市場與政府在避免過度民營化和爭取利潤最大化間博弈。

1.3.3 養老服務的補充者——非營利組織

非營利組織一方面通過承接政府購買的部分養老服務，彌補政府資源配置的不足，另一方面又擔任著監督者的角色，對政府分配給營利組織的服務補貼和扶持資金等進行監督，防止其出現違規行為。當下政府與非營利組織間的關系愈發錯綜復雜，非營利組織對政府的依賴性加強，如何能夠在與政府合作提供公共服務的同時保持自身的獨立性是非營利組織所要面臨的問題。另外，部分民非養老組織開始將重點放在市場運作上，與營利組織產生了競爭關系，這種異化行為使其身份界定和辨別上變得模糊，背離了作為政府和市場補充作用的初衷。

2 多中心治理下我國智慧社區居家養老服務的問題

2.1 政府層面

2.1.1 低參與率與資金壓力并存

智慧社區居家養老的運行主要依托于智慧養老服務平臺，而當下平臺的保密技術還不夠成熟，老人出于保護意識不愿提交或謊報信息，使服務平臺無法準確識別老人的需求而精準提供服務；此外，“數字鴻溝”的存在使老人與當代智能化社會差異變大，而相關部門疏于培訓，老年人對智慧養老的概念了解不足，使該模式的價值被低估。另外，養老事業是一項福利性工程，政府承擔兜底作用，在智慧養老服務平臺的前期建設和后期維護上都需要投入大量資金，地方政府也面臨著財政經費不足問題。種種原因導致老年居民、社會組織、物業企業以及養老企業未能有效參與到智慧養老建設中來，導致智慧社區服務平臺面臨著成本高、效率低的問題，制約著智慧社區居家養老的發展。

2.1.2 頂層設計及監督評估體制不合理

由于智慧社區居家養老發展還未成熟，行業標準的設置也在摸索之中，政府發布的文件大多只停留在“建議”和“倡導”階段，缺乏針對該養老服務的可直接用于指導實踐的政策文件。另外，在協同合作上也呈現“多龍治水”現象，在智慧養老的實際運作中經常會出現部門條塊管理，在涉及市場、政府、社會、老年群體這幾個參與者時，缺少完善的溝通機制，未能共享和及時反饋信息而造成養老服務的碎片化供給、供給重疊、供給盲區等問題，不能準確甄別老年人的需求來實現高效供給。最后，地方政府為完成績效任務，對智慧社區居家養老建設的監管偏向于注重數量，缺少對服務質量的專業評估調查與反饋，種種原因導致養老服務效果的不盡如人意。

2.2 市場層面

2.2.1 服務及管理人員專業水平不足

智慧社區居家養老的推行需要高水平人才，但當下專業護理人員的供給遠遠滿足不了需求，多數社區居家養老服務中心的護理人員是年齡偏大、受教育程度偏低的婦女，衛生意識不強且缺少正規資質認證，而社區服務中心配備的醫護人員，并未系統接受過針對老年群體的健康培訓。另外，許多專業醫護院校畢業的年輕人對養老服務行業存在排斥心理，認為服務人員社會地位不高、薪資不理想，這直接導致養老業的新生力量不足，專業人才供需上出現不平衡且矛盾狀態，難以激發養老行業的進一步發展。

2.2.2 服務質量及智慧產品錯位

智慧養老是新興行業且具有福利性質，利潤空間尚不清晰，企業在資金、精力，以及服務質量上不愿對此行業進行過大投資。政府通常采取財政補貼及稅收優惠鼓勵企業進入，但這種行為易引發服務商之間的“補貼戰”，老年人根據優惠力度來選擇服務商而忽視了自身真正所需的養老服務，而服務商也因客戶源不穩定出現頻繁進出場現象，最終影響服務效果。另外，智慧養老公司也相應推出智能產品，但產品生產成本大、價格高，結合我國“未富先老”的情況，不太符合老年人的消費水平，且一些智能手表、手環等穿戴設備，存在容易損壞、防水性能差等問題[7]，性價比不高，老年人購買欲望低，智慧產品推行受阻。

2.3 社會及家庭層面

非營利組織雖響應國家提出的助力老愛老的口號，但未深入涉足老年人的養老問題，為提高本組織的競爭力，會在社區內舉辦敬老活動、文藝表演等，強制老年人到場觀看，引起老年人的反感，而年輕學生作為最有活力的群體也沒有真正參與到社區的老年服務中，學校舉辦的敬老活動大多是搞形式、走流程，以至于敬老活動變成“面子工程”，沒能真正融入養老事業中，使養老服務供給低效。雖然非營利組織的社會力量強大，但在引導全社會形成敬老愛老風氣上效果并不明顯，公民參與敬老活動的熱情不高，對于智慧社區居家養老的觀念淡薄，家庭作為居家養老的內在潛力未完全發揮，老年人從家庭得到精神慰藉較少，而這種精神需求完全依靠智慧養老來解決是遠遠不夠的。

3 發達國家居家養老領域多中心治理的經驗

3.1 政府規范引導

發達國家政府一方面通過頒布政策法律直接支持居家養老，另一方面進行資源整合，構建政府、市場、社會組織多元主體對養老進行間接支持[8]。日本由于最早進入老齡化，在養老立法上較為完善，先后頒布了《老年人福利法》和《老年長期護理保險法》，英國設立了《工作與家庭法案》和《照料者（認可和服務）法案》，同時還設立了完善的照護津貼制度，中央提供普惠式津貼，地方設置審查式照護服務[9]，為居家老人的照護提供制度支持。在協助老年人智慧化養老的探索中，澳大利亞政府牽頭成立在線第三齡大學（U3A Online）開展遠程教育[10]，利用互聯網為不同地區和文化背景的老年人提供學習資源，彌補老年人的數字鴻溝。在美國，“自然形成退休社區”（NORC）提出政府要發揮主導作用，引導社區公民、服務商等參與者運用公共權力，通過平等協商方式進行社區治理以實現服務需求供給最優[11]。

3.2 社會組織的愛老助老

社會組織和公民也參與養老服務中，在美國的NORC 社區內，居民本身不僅是被服務者，也是志愿者，發揮著自身力量積極參與到社區的決策中[11]，日韓兩國的居家養老服務涉及精神慰藉、物質補給、護理人才等多方面，日本設立了“緊貼型服務”，由社區內的志愿者執行“友愛訪問員派遣制度”，委托低齡老年人定期訪問高齡老人，避免其“孤獨死”[12]。韓國更注重對年輕人“孝”道的培養，鼓勵年輕人照護老年人，另外還經常通過由非營利團體來營運的社會福利館對居家老年人提供服務[12]，同時韓國政府還在民間組織間設立了競爭機制，以期社會組織能夠提供更為多樣化的養老服務。

3.3 企業提供技術支持

企業在養老中提供了相應的技術支持，美國推出了快樂養老保險，參保的老人通過參加保險公司的社交活動起到了強身健體、減少抑郁的作用，保險公司所承擔的因病理賠額也因此得到大幅度降低，實現了共贏[13]。日本作為深度老齡化國家，研發的“海豹寶寶PARO”是一種“神經邏輯治療機器人”，老人可以與之交流以緩解焦慮，對阿爾茨海默癥的治療有所效果，在英國、德國等西方國家也得到了廣泛運用[14]。日韓兩國不僅在適老產品上有所創新，在居家養老的護理人才培養上也較為先進，從業人員需經專業考試、培訓、取得資格證后進入養老行業工作，而這種專業化的養老服務人員正是我國所缺少的。

通過以上發達國家的居家養老的經驗，我國需要在頂層設計上需進一步完善，提供居家養老的制度支持，推進互聯網適老化以縮小老年人數字鴻溝。養老企業應更具社會責任感，精準識別老年群體需求提供相關智慧產品，加強對專業護理人才的培養，社會組織在全社會弘揚“孝”文化，增加年輕人的參與以及鼓勵低齡老年人積極老齡化，以期推動養老服務供給多元化，化解老年服務的供需矛盾。

4 多中心治理下我國智慧社區居家養老服務優化路徑

4.1 政府引領多方面完善治理機制

第一，政府應引領建設老年用戶信息庫、服務資源數據庫和服務記錄數據庫這3 個數據庫[15]，形成全覆蓋的信息化管理數據庫，使數據庫與服務商的資源共享更加協調。第二，政府加強對養老服務平臺的監管，打擊平臺對個人信息泄露的違法行為，用立法形式規范平臺運營，增加老年群體增加信任感和參與率。第三，作為智慧社區居家養老服務的規劃者，應頒布針對性政策文件來保障運行，文件的規范應涉及政府、非營利組織、老年居民和企業，劃分好每個領域應執行的政策，同時將治理重心下移，發揮社區和基層作用來完善養老服務供給。第四，政府需要建立多元籌資機制，改變投資渠道單一模式，減輕財政壓力，通過委托經營、PPP 模式緩解養老服務供給不足狀況，為智慧養老做好資金支持[16]。

4.2 市場積極參與，提升社會責任感

在政府制定和執行政策過程中，養老企業應發揮協同治理的作用，加強同政府的聯系，給予政府相關的技術指導和建議，提高政府政策制定的科學性、合理性。另外，我國的養老技術公司應增強研發能力，開發更符合老年人消費水平及需求的高質量電子產品，例如：緊急求救系統、監控系統等智慧家居以保障老年人居家生活安全，同時改進智能手環、智能手表等便攜式設備的性能，使之更能符合老年人的使用習慣和需求。與此同時，養老服務是一個長期的福利性事業，這要求企業在追求利益的同時增強社會責任感，不為搶占市場份額而降低服務品質，損害老年群體利益。最后，培養專業管理人員與服務人員是壯大該養老服務模式的保障，企業應加強從業人員的正規化培訓，提高員工素質，從人力資源的供給上完善養老行業服務人員系統，這對于全面提高養老行業的服務質量具有現實意義。

4.3 提升社會組織和公民參與率

首先，非營利組織作為社會組織的代表，應真正做到為老年人的養老服務盡心盡力，志愿者可以通過定期訪問獨居老人和空巢老人以提供精神慰藉，在社區內舉辦人們喜聞樂見的書法展、歌唱比賽等文藝活動，鼓勵老年人積極參與。其次，提高“孝”文化的宣傳力度，鼓勵年輕人加入公益組織，并借鑒“時間銀行”服務模式參與到社區養老服務中，促進全社會敬老愛老的良性循環。再次，針對政府發展智慧社區居家養老的財政困境，社會各組織可以通過福利基金和企業募捐進行資金籌措，為養老事業出一份力。最后，智慧社區居家養老服務模式以居家為基礎，應發揮子女和家庭的力量，增加對于老年人的精神和生活照料的責任感，鼓勵低齡老年人發揮積極老齡化的精神，參加到智慧社區居家養老的治理中，實現老有所安、老有所樂。