農地制度與中國農業高質量發展

曠愛萍 王東曉

(廣西師范大學馬克思主義學院，廣西 桂林 541006)

習近平總書記在黨的二十大報告中指出，“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”，農業高質量發展是高質量發展題中應有之義，也是農業農村實現中國式現代化的本質要求[1]。新中國成立70多年來，我國農業發展取得了舉世矚目的成就，以占全球6%的淡水資源、9%的耕地，養活了近20%的人口，實現了從饑餓到溫飽再到全面小康的歷史性跨越，農業產出穩定增長、農村面貌顯著改善、農民收入大幅提高、農民幸福感顯著增強[2]。但在經歷數量效益型粗放增長后，我國農業面臨的資源環境約束趨緊、高質量農產品有效供給不足、農民增收乏力等矛盾問題更加凸顯。在此背景下，亟需農業轉變發展方式，實現農業發展動力變革、質量變革、效益變革，走農業高質量發展之路[3]。在“十四五規劃綱要”中指出，要持續強化農業基礎地位，深化農業供給側結構性改革，因此，推動農業高質量發展既是實現經濟高質量發展的基礎，也是新時期推動農業供給側結構性改革和實現鄉村振興戰略的必由之路。

學界對于農業高質量發展的研究主要集中于內涵闡釋、評價體系構建與水平測度、實現路徑等方面的研究[4]。農業高質量發展評價體系基本都以5大發展理念和農業高質量的應有特征來構建，制度作為對農業發展有根本性和決定性影響的因素，未能納入這個評價體系，相關的實證研究也就不能突破理論上的局限。在農業高質量發展的實現路徑和驅動因素研究上，已有文獻主要從技術層面出發，圍繞農業政策調整、農業供給側結構性改革、農業增長動能轉換等進行了研究，為農業高質量發展提供了理論基礎及政策導向。但是，農地制度如何推動農業高質量發展的理論邏輯和現實路徑尚不明晰。新中國70年來的農業發展史，貫穿其中的一條主線就是農村經濟改革，農村經濟改革的核心問題就是農地制度改革。所以在新時代，分析制度尤其是農地制度對農業高質量發展的作用，從而探討如何加強制度創新，實現高水平的制度供給，對推動農業高質量發展具有十分重要的意義。

1 農業高質量發展的內涵

學術界對農業高質量發展內涵的探討主要從理論和實踐2個層面展開，理論層面以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念作為理論依據，實踐層面則主要探討了農業高質量發展的應有特征。韓長賦指出，實現農業高質量發展，就是更好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展，就是體現新發展理念的全方位發展，就是從“有沒有”轉向“好不好”[3]。王興國等認為，農業高質量發展應以質量和效益為價值取向[5]。于婷等在此基礎上指出農業高質量基本內涵應該涵蓋農業發展的數量、質量和效益3個方面，是以新發展理念為指導，創新、協調、綠色、開放和共享相融合的動態發展過程[6]。高雪等分析了這5個維度的具體內涵，指出創新是根本動力、協調是發展特點、綠色是發展形態、開放是趨勢、共享是根本目的[7]。孫江超提出了農業高質量發展應滿足3個條件：農產品要滿足市場的多元化需求；農業經營應當具有較高的效益；農業發展要具有可持續性[8]。鐘鈺提出了農業高質量發展應滿足的4個要求，即高標準要求的農產品、高生產效益的農業產業、高效完備的生產經營體系、高品質的國際競爭力[9]。韓長賦指出，應做到產品質量高、產業效益高、生產效率高、經營者素質高、國際競爭力高和農民收入高這“六個高”[3]。黃修杰等加入了綠色發展水平高，從而將農業高質量發展的要求拓展到了“七個高”[10]。也有學者指出農業高質量發展，是一種以科技創新為增長動力，產業結構更加合理、生產效率大大提高、農民收入不斷增長的能夠提供更加安全優質農產品的綠色可持續發展[11]，主要特征包括綠色發展引領、供給提質增效、規模化生產、產業多元融合[12]，其本質規定就是農產品供給保量保質、農業生產高效、資源消耗減量和農民增收[13]。

綜上所述，農業高質量發展就是以新發展理念為指導，以質量和效益為價值導向，具有穩定提供滿足市場多元需求的高質量農產品能力、合理的產業結構、高效完備的生產經營體系，從而實現產業效益高、農民收入高、經營者素質高、綠色發展水平高和農產品國際競爭力高等目標，此外農業的生態功能、文化功能、保障糧食安全功能等多元功能重要性更加凸顯的農業發展模式。

2 農地制度與農業高質量發展的關系

廣義上的農地包括農村的農用地、宅基地和建設用地，狹義上主要是指用于農業生產的土地，包括耕地、牧草地、林地和其他依法用于農業的土地，本文中的農地內涵是指狹義上的。農地制度是基于農地的政策設計和制度安排，其核心是農地產權制度，是指農地的所有權、使用權、收益權和處置權等各項權能的設置與劃分[14]。

2.1 新制度經濟學的觀點

實現農業高質量發展就是要實現對農地、農業勞動力、資本和農業生產技術等生產要素的高效利用，實現穩定提供高質量的農產品、產業結構合理、農業生產效率和效益高，進而實現綠色發展水平高、農民素質提高、農村文化繁榮等更高級的目標。農地制度無疑是農業生產中起著決定性作用的生產要素配置方式。農地是農業生產的基礎和最重要的生產資料，農地制度幾乎在完全的程度上決定了農地以何種方式在農民之間分配，也決定了農民對農地享有何種權能。對農民享有農地產權的規定，約束和激勵著農民的經濟和社會行為。清晰和完整的產權可以激發農民的生產積極性，穩定的使用權和有保障的收益權可以使農民愿意進行長期的投入。合理的農地流轉制度的建立，可以促進農業規模化生產，從而可以引進較大量的資本進入農業生產。有了規模經營的農地和充足的資本，就可以引入前期投入較大、技術含量高的農業生產設備，進行高投入的農業基礎設施建設，這是小農生產很難能實現的。從產權經濟學的視角看，我國農地制度的改革過程就是農地產權結構的變遷過程，產權結構決定著農業績效，不同時期的產權結構決定了各個時期的農業發展水平，所以我國的農地產權結構變遷史就是一部農業發展史。自新中國成立以來，我國農地產權結構變遷產生了3種主要形態[15]。

第1種是“四權合一”的單一私有產權結構。這一產權結構主要存在于農業大規模合作化之前，新中國成立后黨和政府繼續推動土地改革，將地主豪強的土地分給貧下中農，真正實現了“耕者有其田”的千古夙愿。廣大貧苦農民有地可耕，不僅實現了農地資源更加合理的配置，比較完整的排他性產權也極大激發了農民生產的積極性，從而促進了農業從戰后的快速恢復和發展，農業產值逐年增加。但這種“四權合一”的單一私有產權結構也有很多弊端，因農業生產具有很強的外部性，所以完全的農民私有產權結構不利于農業基礎設施建設；農業的弱質性也決定了單個農戶難以抵抗自然風險、家庭變故和市場風險，在發生天災人禍時，如果家中沒有足夠的積蓄，農民只能變賣土地，從而導致土地兼并，在城市工業無法吸收農業剩余勞動力的情況下，就會產生大量流民或者迫使無地農民重新成為雇農，所以這樣的產權結構不僅會產生大量的社會問題，還與我國社會主義制度不相適應，這些現實都促使我國對這一農地產權結構進行變革。第2種是集體化時期，農地產權高度集中于集體的產權結構。這種產權結構是經過初級社、高級社再到人民公社演變而確立。在完成農業的社會主義改造時，我國的農業產權結構以初級合作社為主，初級社并未改變農地的所有權，而且農民具有退社的自由，但農地由合作社統一經營，農業收益按土地分紅，所以使用權和收益權與農民有了初步的分離。這種初步的分離并未在根本上改變農民私有產權，而是對這種產權結構的優化和完善，農民擁有入社和退社的自由，決定了選擇何種產權結構是農民為實現自己利益最大化的自主選擇。初級合作社發揮了集體勞動、協作分工和規模化生產的優勢，農業發展在這一時期也取得了較好的成績。同時，這種初步分離的產權結構在實踐過程中也暴露了許多弊端，如農民退社對集體利益損害造成的負外部性、對勞動監督的成本過高、激勵不足和經營管理混亂等問題。對合作化好處的過分夸大和對實踐過程中暴露的弊端認識不足，便強制性地改變產權結構，急促轉向了產權集中于集體的高級社和人民公社形式，農民也失去了退社的自由。這種高度集中統一的產權結構脫離了現實生產力的狀況，不僅沒有進一步發揮合作化的優勢，反而放大了合作化的弊端，導致農業生產的低效率和農業發展緩滯。雖然在農業生產發生巨大危機引起社會災難后，對這種高度集中統一于集體的產權結構進行了改革，形成了“三級所有，隊為基礎”的集體所有制，但仍未從根本上解決好集體產權的弊端。第3種形態是農地集體所有，農民承包經營的農地承包經營制。在經歷了長時期不合理的農地產權結構導致的農業生產低效率和農業發展停滯之后，農民有強烈的動機去變革現存的農地產權結構，自下而上的農地制度改革也拉開了改革開放的大幕。農地承包經營制的產權結構特征是土地的所有權與其他權利相分離，并有所有權和承包經營權相分離的“兩權分離”和所有權、承包權與經營權相分離的“三權分離”2個階段；“兩權分離”讓農民取得了承包經營權，相當于獲得了比較完整的農地使用權和收益權，從而在根本上解決了“搭便車”“磨洋工”等偷懶行為，農民的生產積極性和創造性被極大激發出來，1984年的農業總產值以不變價格計算比1978年增長42.33%[16]；較長的承包期限也穩定了農民的預期，讓農民愿意在農地上作長期投入，種植回報周期較長的果樹等經濟作物。但是“兩權分離”產權結構仍不能克服小規模家庭經營與農業規模化、市場化、產業化之間的矛盾，在工業化與城市化進程中，農民進城務工也讓土地撂荒問題比較突出[17]，因而推動“三權分置”給予農民適度的農地處分權，有助于進一步激活有限的土地資源，實現土地的集中使用與科學管理，有助于發展適度的規模經營。

2.2 馬克思經濟學的觀點

生產方式是馬克思主義政治經濟學的研究對象。農業高質量發展的實質就是要實現農業生產方式的變革，農業生產方式是生產力和生產關系的統一，生產力是生產方式的物質內容，生產關系是生產方式的社會內容。雖然具體細致地研究生產力是自然科學的任務，但馬克思政治經濟學家從不脫離生產力來研究生產關系，而是用聯系和發展的整體思維與辯證思維來考察生產力與生產關系的相互作用，生產力的發展水平決定著有何種生產關系，生產關系對生產力的發展有反作用，如果生產關系與生產力相適應就可以促進生產力發展，如果不相適應就會制約生產力的發展，在一定的條件下，生產關系在很大程度上決定著生產力的水平[18]。在20世紀70年代末—80年代初的農村經濟體制改革就能顯著說明農業生產關系變革對農業生產力的解放和發展，因為在這一時期農業生產率大幅提高更多是由制度創新所貢獻的，林毅夫運用現代經濟學的計量經濟模型，估計了1978—1984年間，這一農地制度上的改革對農業生產率增長的貢獻約為48%[16]。這種生產力與生產關系辯證運動，并統一于生產方式的規律在農業經濟領域同樣適用。隨著農業生產力的發展，農業生產方式的物質性發生改變，農業生產方式的這種自然屬性的變化并不是孤立的，其會推動自身社會性的一面也發生改變，即農業生產關系的變革，這種變革反過來又會促進農業生產力的發展。所以農業生產方式的變革既需要生產力的大幅提高，也需要生產關系的進一步革新，以適應生產力發展的要求。

馬克思經濟學的一個重要觀點就是生產資料的所有制關系是生產關系的基礎和核心，所以在農業和農村經濟的生產關系中，農地制度是農村中最為重要的生產關系安排，是其他所有制度的基礎。不同的農地制度對農業生產資料所有制的規定，就有不同的農業生產方式。農業生產中的生產資料主要包括農地、農具和農產品等。新中國成立以來，對這3種要素的不同占有形式的組合產生了3種主要的農業生產方式，不同的農業生產方式決定著不同農業發展水平和質量。農地、農具和農產品都歸農民私有的小農生產方式；農地、農具和農產品集體所有的集體農業生產方式；農地集體所有、農具和農產品歸農民所有的家庭承包經營生產方式。

3 現行農地制度下農業高質量發展面臨的困境

我國實行家庭聯產承包責任制改革以來，農業發展取得了巨大的進步，農業產量高、產出穩，2021年我國糧食總產量超過6.5億t，喜獲“十八連豐”，有力保障了糧食供應和糧食安全[19]。但我國農業高質量發展目前仍是經濟高質量發展的短板，農業高質量發展還處于初級階段，生產規模化程度低、農業生產成本居高不下、農產品供需錯配、耕地污染嚴重、農民收入較低、農業生產科技投入低等矛盾問題比較突出。結合新制度經濟和馬克思主義政治經濟學的方法，對我國農業高質量發展在農地制度約束下面臨的困境進行分析，主要有以下幾個方面。

3.1 農業規模化、合作化程度低

鄧小平同志曾提出“兩個飛躍”的農業發展理論，對農業發展作出了兩步走的頂層設計，第一步就是“包產到戶”，第二步就是實現“發展到高水平的集體化”。我國在20世紀實行“人民公社”形式的集體化超越了生產力的現實發展水平，因而形成了農業發展的桎梏。經過農村改革40多年來的發展，農業生產力相比改革之初有了顯著的提高，但當前我國農業生產經營方式仍然是以小農經營為主，農業生產關系的變革相對滯后。小農戶經營的特點是規模小、生產分散、農業生產成本高、技術投入和創新動力弱、防范風險能力差，這與農業高質量發展的要求不相適應，因而探討如何實現“第二個飛躍”更為迫切。而規模化經營相比小農經營擁有顯著的優勢，實現規模化經營可以有效提高農業生產效率、降低農業生產成本、有效抵御各種風險。小農經營將農民束縛在農地上，使得農業生產始終是勞動要素投入過高的產業，這是農業生產成本居高不下的重要原因之一，所以農業資源的配置效率較低，如果能夠實現一定程度的規模化與合作化經營，將勞動力釋放出來，從事鄉村旅游，或者參與鄉鎮企業生產，可以創造出更大的生產力。此外，在工業化和城鎮化建設進程中，許多農民進城落戶在城市，也有許多農民工長期在城市打工，在農地流轉制度不完善等多重因素影響下，農地撂荒現象比較突出，尤其是在偏遠不發達地區、土地相對貧瘠的地區撂荒問題更加嚴重；而在城鎮化進程較快的較發達農地非糧化問題比較突出。農地作為存量資源，農地撂荒在一定程度上制約著規模化生產。

3.2 市場化水平低

農業高質量發展重要特征是提供高質量的農產品和具有合理的產業結構，而目前農業生產的供需錯配問題比較突出，農產品供應總量充足，但有效供應不足，優質農產品需要大量進口。以糧食生產為例，稻谷、小麥和玉米等生產總量大，供應充足，而大豆、大麥和高粱等產品卻嚴重依賴進口，2021年大麥進口量是產量的13倍，大豆進口量是產量的5倍左右。這些問題的產生客觀是我國的農業生產面臨農地、水資源等“資源約束”，但更主要的是對質量化、多元化、綠色化的市場需求變化反應遲鈍，不能及時根據市場需求變化對農業生產做出調整，使得農業產業升級受到制約。以農戶為市場主體的農業生產者，有著極高的風險規避和路徑依賴特征，國家對糧食生產有補貼和相應的最低價收購政策，更加強化了這種特征。這些政策具有兩面性，雖然保證了糧食安全，尤其是主糧供應的安全；但也扭曲了農產品結構，使之難以隨市場需求變化而調整。因而如何在保障糧食安全的前提下，破解供需錯配的難題，提高農業生產的市場化水平顯得十分重要。

3.3 綠色化水平低

過去農業的快速發展是建立在大量使用化肥、農藥和水資源之上的粗放式發展，這種發展方式不僅不可持續，還對生態環境造成了嚴重的污染和破壞，土壤質量嚴重下滑、水資源浪費嚴重、農業碳排放高、農產品農藥殘留高、農產品安全問題頻發等。在黨的十八大以來，尤其是在提出新發展理念之后，農業綠色化發展取得了長足的進步，但綠色化發展水平仍然難以滿足農業高質量發展的要求，農業生產面污染和生態退化還未得到有效遏制，農業生產綠色化水平存在較大的地區差異。農業綠色化發展水平長期難以提升與農民追求短期高產有密切關系，但這種短期效益的提高，對長遠利益是一種損害，因此，不僅要在理念上引導農民走可持續的綠色發展之路，也要創新制度約束農民的短期行為，構建以綠色發展為導向的制度體系。

4 實現高水平制度供給，助推農業高質量發展

4.1 完善農地經營權流轉制度，提高農業規模化水平

我國以小農生產經營為主的生產方式，雖然是由“人多地少”的基本國情和農業資源稟賦決定的，但并不意味著我國沒有規模化生產的條件。在城鎮化進程中，許多農民成為市民或者進城務工，不再從事農業生產，農地被閑置起來；為了提高農業生產效率和效益，不少農民有將土地集中起來，進行規模化生產的需求。農地作為總量有限和十分稀缺的生產要素，閑置撂荒都是對資源的浪費和對要素低效配置。從“兩權分離”到“三權分置”的重大創新，就是將承包經營權劃分為承包權和經營權，允許經營權的合法流轉，這樣的制度創新是符合生產力發展的要求和滿足農民愿望的。通過經營權的流轉，形成適度的規模經營，可以提高農地的利用效率、提高產出、降低生產成本，滿足農業高質量發展的要求。規模化經營也可以改善因為外部性導致的農業基礎設施停滯、水利失修、機械化水平低等現象。在農地經營權流轉實踐中，出現了規模化和集約化等對農業高質量發展有利的一面，但也出現了農地流轉的無序化、農地非農化、資本盲目引入等問題。因而需要繼續完善農地流轉制度，加強政府監管，對農地的用途加強管制，對資本要設置“紅綠燈”規范其市場行為。

4.2 發揮基層黨組織作用，創新農業經營合作方式

在實行家庭聯產承包責任制后，許多地方為實現規模經營進行了制度創新，產生了許多新的經營合作方式，典型的有股份制合作形式的廣東佛山“南海模式”、蘇南的“合作農場模式”、上海松江區的“家庭農場模式”，此外還有農民組織起來或者資本下鄉創建的農業企業。這些新的農業經營方式具有規模化、集約化、專業化等優勢，在面對市場需求的變化時也能作出及時調整；農業生產中的一個重要環節就是農產品如何快速流通到市場中去，農業專業合作社、農業企業、家庭農場等相比小農戶更具優勢，可以與企業簽訂供應合同、設置完備的流通體系，因而是更符合市場運行規律的高效農業經營主體。新型的農業專業合作社和農業企業也比小農戶有推動生產綠色化、生態化的動力，因為其更愿意在農業生產中投入新技術，提高生產效率和效益，實現資源節約式的生產；相比小農戶，對其進行生態監管的成本更低。農業經營合作方式創新是農業經營制度變革的內容，而農業經營制度變革必須是基于農地制度，因此要在堅持農地集體所有制的前提下，改革農地制度，為農業經營合作方式的創新提供制度基礎。在創新農業經營合作方式中，基層黨組織大有作為。如，貴州省塘約村探索出來的“塘約道路”，就是在塘約村黨支部和村委會領導村民走的農業合作化道路。所以要加強農村基層黨組織的建設，提高服務群眾的能力，在農業高質量發展中探索新型的農業經營合作方式貢獻智慧。