農村集體經濟組織參與農業生產托管的模式研究

于雅俐

(中國社會科學院大學，北京 102488)

引言

近年來，隨著我國城鎮化的順利推進，農村青壯年外出務工導致農業兼業化、農村空心化、農民老齡化加重，留守的老人年齡偏大，農業種植效率低下導致土地的粗放管理，有的家庭甚至舉家外出造成直接棄耕或撂荒土地，伴隨著我國現代化與城鎮化的大力發展，農村勞動力繼續轉移，而我國人多地少的人地矛盾以及地塊分散、崎嶇，小而散的農地制約了大規模機械化的發展以及先進農業技術的推廣，這樣的國情農情決定了促進以小農戶家庭經營為主的農業經營形式與現代農業接軌是我國當前農業發展面臨的首要問題。自2017年農業部、國家發展改革委、財政部聯合下發《關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》以來，全國各個省市陸續開展農業生產托管試點項目，涌現出許多因地制宜的農業生產托管服務模式，其中，農村集體經濟組織在不同農業生產托管服務模式中發揮著不同的比較優勢。本文通過對農村集體經濟組織參與農業生產托管的服務模式進行梳理與比較分析，為今后農業生產托管的穩步推進和長久發展提供理論指導。

農業生產托管衍生于農業社會化服務和農業生產性服務，在概念層面出現較晚，由于不同學者的研究視角和研究內容有所不同，農業生產托管在出現之初的定義和內涵也有差異，直到2017年《意見》明確將農業生產托管明確定義為“農業生產托管是農戶等經營主體在不流轉土地經營權的條件下，將農業生產中的耕、種、防、收等全部或部分作業環節委托給服務組織完成或協助完成的農業經營方式”，當前關于農業生產托管的研究主要集中于模式研究、成效等。縱觀之前的研究文獻，很少將農村集體經濟組織作為研究對象進行研究，實際上，農業生產托管作為一種農業社會化服務的創新和生產關系的調整，離不開農村集體經濟組織在其中的探索與支撐。

早在改革開放初期，農村集體經濟組織已開始參與農業社會化服務，但我國曾長時間處于計劃經濟時期，商品農業發展緩慢，受制于國家政治經濟因素影響，農村集體經濟組織參與程度受限，服務形式單一、服務內容有限，且以公益性服務為主。進入新世紀以來，國家將“三農”問題提升至戰略高度，實行了一系列改造農村的政策。新農村建設、脫貧攻堅以及鄉村振興等戰略都對農村集體經濟組織提出了新的要求和新的歷史使命。尤其是2014年農村集體產權制度改革以來，通過清產核資、折股量化以及股份合作制的各類經濟合作組織的建立，有效盤活了村集體資產，激發了村集體的活力，提升了村集體發展的內生動力。農村集體經濟組織的壯大也在之后的金融扶貧和產業扶貧模式中都發揮了至關重要的作用，有效帶動了農村貧困人口的迅速脫貧。此外，農村集體經濟組織在基礎設施建設、惠農政策落實、各類農業政策的實施等方面都扮演了重要角色。因此本文以農村集體經濟組織(以下簡稱村集體)作為農業生產托管的主體之一，研究它在托管過程中作為不同介質的模式和路徑，可為今后我國“三農”問題研究提供有效抓手，加快推進農業農村現代化。

1 村集體參與農業托管模式

1.1 村集體提供農業生產托管服務

培育和壯大各類農業服務社會化組織是當前農業生產托管發展的必要條件和重要目標之一，自國家政策支持鼓勵以來，許多農戶與新型農業經營主體自發成立的農民專業合作社參與農業生產托管，但經調研發現，許多農民專業合作社存在資金周轉困難、農民不信任等問題，需要大量的額外投入加以解決。另外，由于農民在選擇服務主體時擁有自主選擇權利，不同農民根據地力狀況對不同的合作社有著不同的偏好，難以形成統一的選擇，當前農村亟需有組織能力和組織威信的合作社為農業生產托管提供服務。村集體作為國家政治文化的制度載體，在農村具有天然組織與政治優勢，因此，近年來在山東、山西、內蒙古等地黨支部領辦合作社并提供農業生產托管服務的現象興起并發展迅速。綜合多地實踐結果來看，黨支部領辦合作社大多是村集體以本村的集體土地經營權或集體資金等入股合作社，再動員村民以土地入股，進行統一種植。將村集體的政治和組織優勢與農民專業合作社的經濟優勢相結合，是在當前農村集體經濟發展滯后、新型集體經濟組織薄弱、農民的組織合作意識低的基礎上的有效探索。

1.2 村集體提供協調、監管服務

全國首部相關地方性法規《山西省農業生產托管服務條例》中規定，農業生產托管合同中要對托管質量、履約期限、違約責任等進行約定。根據合同內容，農戶有權利對托管服務的質量進行監督，而農業服務主體有義務進行服務質量的改進。然而在調研中發現，農業生產托管服務對象主要為外出務工人口以及農村的高齡農民，并不具備能夠在農忙時進行實地、實時監督的條件。缺乏監督而導致服務質量的下降與農業生產托管構建綠色、高產、高效的托管服務，實現農業現代化的理念相矛盾。因此村集體作為第三方監督主體可以有效發揮監督、溝通的作用，通過組織村兩委的村干部對服務質量進行有效監管，可以提升農戶對生產托管服務的滿意度，滿足農戶需求；通過對服務人員作業質量的反饋有助于敦促農業生產服務主體提高服務能力，促進其可持續發展能力的提升。

此外，多數農戶受制于文化素養，對服務主體擬定的合約內容往往不甚了解，加之對服務主體的不信任，在合約簽訂的過程中也需要村集體作為第三方主體提供協調服務，對托管合同的細則進行研讀并與服務主體進行磋商，為農民爭取權益最大化。合約敲定后還需召集農戶進行宣傳演講，贏得農戶信任，并順利締約。整個過程如果交由服務主體進行將產生大量的交易費用，還有可能出現因與個別農戶協商不成導致“插花地”作業，不利于大規模機械化和集約化，因此在實際過程中，大量服務主體選擇支付村集體一定費用，將上述內容交由村集體以非正式的行政手段進行。

1.3 村集體提供居間服務

土地集中化、規?；寝r業生產托管服務主體提供專業化、標準化、一站式托管服務的先決條件也是發展現代農業、實現農業現代化的必要條件。專業的農業公司作為現代性的企業經營主體只能通過市場方式與小農戶簽訂服務合同以達到土地集中的目的。締約成功后雙方應符合法律規定按照合同履行各自職責，但中國鄉村熟人社會存在著復雜的人情以及血緣的非正式關系，這些非正式關系可能會阻礙現代因素注入傳統農業的進程，如一些農戶會在合同存續期間毀約并要求退還土地，部分農業生產托管服務主體表示對此往往無計可施選擇妥協，否則與村民關系惡化會導致整個村的托管服務難以實施，損失慘重。而這部分土地的退出也會給前期農業服務主體作出的專用型投資帶來嚴重損失。

因此在全國農業生產托管試點探索時，部分村莊探索采取“服務主體+村集體”的模式。村集體支付小農戶預流轉土地的費用引導小農戶將土地流轉至村集體，由村集體統一經營，再由村集體依據其土地資源稟賦選擇合適的農業生產托管服務主體進行全鏈條的托管服務或選擇不同的服務主體分別進行“菜單式”的半托管服務等。土地流轉至村集體后，村集體與托管服務公司按比例出資進行土地集中整理，打破田埂，修建“機耕路”，土地整治后農戶承包經營的土地面積沒有減少,但實際位置、地力條件等發生了變化,創造出機械化集中連片耕種的現實條件。村集體與托管服務公司雙方共同出資實現了風險分擔，將風險承擔主體由一方變為雙方，保障了托管服務公司的利益，同時村集體實現大幅增收。

2 推動村集體參與農業生產托管政策建議

2.1 深化農村集體產權制度改革，保障村集體的經濟管理職能

我國的村民委員會與農村集體經濟組織之間復雜的關系早在村委會設立之初就已經存在，長久以來相當多的一部分村莊都是由同一套領導班子統一管理，村委會代替農村集體經濟組織行使經濟管理權，導致政經不分家，村委會就是村集體，村集體一直默認是處于村委會的從屬地位。部分學者認為這種模糊的職能分界阻礙了村集體資產管理功能的發揮和村集體經濟的壯大。但是自2016年農村集體產權制度改革以來，明確了農村集體經濟組織在管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等方面的功能作用，維護其合法權益，要求理順其與村委會之間的關系。筆者認為，在當前我國全面推進農村集體產權制度改革要求全面加強農村集體資產管理、發展新型農村集體經濟的背景下，不論村集體與村委會是否分設，都要求農村組織制度的日趨完善，建立制度化、規范化的農村集體經濟組織管理模式。政府和基層黨組織都應采取措施保障村集體經濟管理職能，不再將農村集體經濟組織的經濟職能依附于行政職能之上，允許村集體經濟更靈活的選擇合作對象與模式，因地制宜的探索更加有效的合作模式，充分調動村集體的積極性，盤活農村勞動力、土地、資金等要素，建立新型農村集體經濟。

2.2 加快培育新型服務主體，健全農業社會化服務市場

村集體和黨支部領辦合作社或聯合社作為服務主體提供托管服務時，在宣傳動員小農戶參與生產托管，最大規模實現土地集中連片等方面對比其他經營性服務組織有著天然優勢，是農業生產托管的推廣和深化的重要一環。因此，要動員有意愿、有能力的村集體牽頭領辦土地股份、生產服務型合作社或聯合社，整合本村的勞動力、土地、以及農機具等成為新型農業生產托管服務主體，擴大土地經營的規模，提供多元化、多層次、多類型的服務。要堅持以市場化為主導，建立“有進有退”的社會化服務市場機制，發揮市場在資源配置中的基礎作用，健全農業生產托管服務市場，規范服務行為，完善服務機制。培育各類農業社會化服務產業聯盟以及服務主體聯合會等，加強行業內服務主體之間的溝通協作，實現服務與供給有效對接，促進農業資源配置優化，通過市場化的運行機制減少效率損失。加強農業社會化服務行業指導，制定行業社會化服務標準，規范服務主體的服務內容和質量。

2.3 發展壯大村級集體經濟，推動農業現代化建設

發展壯大農村集體經濟可以鞏固和完善農村統分結合雙層經濟體制、堅持和完善農村基本經營制度，是實現農村治理現代化、農業農村高質量發展、農民富裕的物質基礎，也是貧困農村地區要脫離貧困、實現鄉村振興的必由之路。深化農村集體產權制度改革，整合村級集體資產、資源、資金等要素，多措并舉實現村集體自身的“造血能力”。盤活村集體建設用地，通過集體經營性建設用地入市等方式獲得收入；復墾撂荒土地，通過土地經營權入股等方式獲得土地收益和分紅；用好村集體閑置公益資源，通過出租等方式獲得經營性收入；提高村集體領導工作人員的財務管理規范化能力，確保集體資產的保值、增值。村級集體經濟發展壯大后可以加快推進以現代農業產業體系構建為主導的農業現代化，通過農業產業化延長農業產業鏈、提升價值鏈、完善利益鏈，推動農業提質增效，將技術、管理、人才、資本等現代要素注入農業生產，加快傳統農業向現代農業的轉變，實現小農戶與現代農業的有機銜接。

2.4 完善村集體參與的政策支持，創新村集體參與機制

村集體參與農業生產托管還處于試點探索的初期階段，自身的組織結構不健全，財務管理不規范；外部的數字化的線上服務平臺建設滯后甚至缺失、農業生產托管保險不完善等方面的困難都亟需現代管理、技術、人才、金融的支持，但是受制于村集體的政治特殊性和廣大農村地區落后的經濟發展，這些問題都很難短期內通過村集體自我調節并加以解決，需要政策提供支持。增加財政扶持農業生產托管服務主體發展的同時，增加村集體經濟組織和黨支部領辦合作社的專項資金補助；深化金融扶持的同時，應開發以土地經營權、閑置宅基地抵押等適合農村集體經濟組織的金融產品和服務；加強保險支持，探索村集體與生產托管的風險分擔機制；加強農村集體建設用地與盤活閑置土地，農村人才培養機制，基礎設施建設的政策支持。在政策支持下，鼓勵村集體探索參與農業生產托管服務體系的多種機制與模式，除了推廣上述行之有效的“村集體+經營權入股+合作社+農戶”“服務主體+村集體+農戶”“土地集中+村集體+服務主體+農戶”3種模式外，還可以采取鼓勵農業企業與村集體縱深合作，延長產業鏈為村集體提供金融、科技、互聯網等服務。