提高地方人大司法監督實效的路徑研究

徐曉靜 李金枝 姜飛燕

唐山學院文法學院，河北 唐山 063000

地方各級人民代表大會及其常委會有司法監督權，并且主要由地方各級人大常委會來行使。《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》）是地方各級人大常委會進行司法監督的重要法律根據。根據《監督法》第六條的規定，地方各級人大常委會行使監督職權的情況，應當向本級人民代表大會報告。根據2022 年修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第五十條的規定，地方各級人民代表大會常務委員會有司法監督權，并有權聯系本級人民代表大會代表受理對被監督人員和機關的申訴和意見；黨中央于2021 年印發的《關于新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進人大工作的意見》指出，各級人大及其常委會要把憲法、法律賦予的監督權用起來，實行有效監督。加強對司法工作的監督，推動解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題。［1］

一、提高地方人大司法監督實效的重要性

司法監督是地方人大監督工作的重要組成部分，司法監督是憲法賦予地方人大的重要職能。地方人大作為權力機關只有最大限度地做好司法監督工作，需要做到不僅有監督行為，而且有非常好的實際效果，才符合法律的要求。

（一）提高司法監督實效有利于司法改革的深入推進

提高人大司法監督實效，對于促進司法公正、督促司法從業人員提升司法水平將起到積極的作用。目前我國為推進司法公正，各級司法機關正在推進司法改革。多種司法改革的推進需要獨立于司法機關的外部組織的監督。審判、執行各方面改革措施的實施情況，以及是不是很好地實現了司法公正，都需要作為權力機關的地方人大進行有效的監督。為保障地方人大依法行使監督職權，《監督法》規定了司法監督的形式和程序。本文重在研究如何在司法改革基礎上通過各種監督手段，提高地方人大司法監督的實際效果。

（二）提高司法監督實效有利于維護人民群眾利益

根據《地方組織法》的規定，地方各級人民代表大會、地方各級人民代表大會常務委員會堅持以人民為中心，為人民服務。為提高司法監督實效，地方人大要以人民群眾關心的問題為重點，合理制定監督議題和監督方案。地方人大必須加強和改進司法監督工作，以滿足公眾對司法公正的期待和需求。

地方人大司法監督工作是實現司法公正，確保人民群眾合法權益得到有效維護的重要保障，地方各級人大的司法監督，通過各機關的聯動合作能夠達到更好維護人民群眾合法利益的作用。一般而言，為保障司法獨立，人大的司法監督應著眼于宏觀領域，不得過問具體案件。但是人大作為獨立于司法機關的重要外部監督機構，對人民群眾反映的一些類型化問題和有重大社會影響的案件也要積極行使監督權。重視在司法監督工作中發現的違紀違法線索，不斷完善人大司法監督工作與檢察監督、法院內部監督的銜接機制。檢察院作為監督機關，對具體案件有法定的調查、處理權限和程序。人大常委會信訪部門，經常會遇到檢察院監督職責內的事項。通過人大的信息梳理，可以傳遞給檢察機關進行檢察監督。這是二者進行聯通的很好契機。地方人大要注重大數據整理，不僅要聽取司法機關的匯報，還要從百姓口中去掌握、了解司法現狀。形成地方各級人大監督和檢察機關監督、法院內部監督的合力，提高監督實效。

二、地方人大司法監督工作存在的問題

各級地方人大，依法履行司法監督職責，對司法監督工作進行了各種實踐。在取得了一些成效的同時，仍需要進一步提高促進司法公正的實際效果。地方人大司法監督中一些監督工作缺乏深度，實際效果不大。

（一）地方人大司法監督方式剛性不足

人大對司法機關和司法活動的監督具有法定性。根據《監督法》，各級人大常委會依法監督的方式有七種，具體到進行司法監督常用的方式包括：聽取和審議專項工作報告、組織執法檢查、規范性文件的備案檢查、詢問與質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定等。

地方人大司法監督工作中最為常用的是聽取專項工作報告、專題調研視察、執法檢查。這些監督方式，主要是彈性監督方式，剛性不足。在人大司法監督工作中存在著程序性監督多，實質性監督少；一般監督多，跟蹤監督少等問題。［2］雖然《監督法》授權人大行使剛性權力，但由于調查職權的限制，一般情況下不輕易直接啟動撤職案。詢問、質詢、特定問題調查的監督方式也很少使用。各種監督手段還需充分利用。要著力加強對司法專項工作的監督等常用監督方式的深度，積極行使不常用的幾種剛性手段。

（二）司法監督信息化系統建設落后

地方人大司法監督工作的信息化系統和應用平臺建設不能滿足監督需求。雖然一些地方人大有司法監督信息化系統建設的意識，并開發了一些平臺和模塊，但仍存在著信息更新不及時、平臺運行不穩定、實際效果有待提高的現象。法院、檢察院的信息化平臺主動建設人大司法監督模塊，接受監督的不多。有的只是在平臺上提供人大代表提出意見、建議的聯絡機制入口。

（三）司法監督人員專業水平有待提高

對“兩院”的司法監督專業性要求很高，如果是外行監督內行，必然不能體現人大監督的權威性，起不到很好的監督效果。為提高監督實效，監督者除了具有法學專業知識結構，還需具備司法從業經驗，深度了解各種法律職業的工作內容。地方人大司法監督人員專業水平不足、專業化程度不夠也是阻礙人大司法監督實效的重要因素。人大代表中具有法律專業背景的人數并不多，人大常委會從事司法監督工作的主要部門監察和司法委員會編制內工作人員的人數有限，有充分法律從業經驗的也不多。這就使得地方人大的司法監督從人員上缺乏應有的工作力量。

三、提高地方人大司法監督實效的路徑

（一）用實各種監督手段

1.充分掌握審議專項工作報告的支撐數據

《監督法》對監督事項的提出沒有具體的規定。聽取工作報告和專題詢問，一般表現為地方人大對司法機關的專項報告進行被動審查。通過法院、檢察院的報告能夠了解一些情況，但是，報告什么內容才能聽取什么內容，十分被動。此種監督方式往往看不到報告之外的一些事實。報告一般會避重就輕、擺成績講困難而規避問題，不容易發現真正的問題。

對此，建議地方人大要掌握主動權，根據自己取得的統計數據和對社會的調查問卷滿意度，作為對報告進行審議的基礎。在專項工作報告審議中對假大虛空的報告進行相應處理。

2.深入開展調研和執法檢查

地方人大的調研和執法檢查，主要通過聽匯報、座談、現場走訪等方式開展。時間短、內容多，只能從表面上宏觀了解，不能夠更深入地掌握被監督機關司法工作的具體情況。在此基礎上所提的建議，不能做到全面、客觀、權威，對于改進工作，起不到多大實質性推動作用。因為具體性和針對性不強，監督也難以得到良好效果。

對此，建議開展立體化類案評查。對個案的監督，在法律層面有審判監督程序，通過法院、檢察院來完成，人大沒有具體監督權。如何在司法獨立與地方人大監督之間建立起有效的方式和手段，是我們需要探討和實踐的。本文認為，相比單方對司法機關調研，調整調研對象，也許會取得更好的效果。對司法活動的對象進行調研，關注某一類案件的律師和當事人，結合司法機關的審理資料，對某類案件的司法活動進行多角度立體化、綜合評判。

3.適當增強地方人大對撤職案提出和審議的主動性

根據《地方組織法》和《監督法》的規定，地方各級人大常委會有權撤銷由其決定、任命的國家機關工作人員。根據監督法的規定，與法院、檢察院一樣，縣級以上地方各級人大常委會主任會議或常委會組成人員五分之一以上有權提出撤職案。但由于人大不容易掌握法官、檢察官的履職情況，撤職案的提出者基本上是法院、檢察院在主導。撤職案提出權，對人大而言，基本上是象征意義。［3］撤職案的審議往往在紀檢監察機關調查之后作為一種程序過程。

關于撤職案的提出和審議的建議：由于撤職案影響巨大，地方人大在司法監督中確實應當謹慎。但是這一監督形式正是體現人大司法監督剛性的關鍵所在，不能使之流于形式。人大要在充分調研、溝通的基礎上發揮主動的作用，尤其是在撤職案的提出上。

4.有效開展“兩官”任前了解和履職評議

建議地方人大抓牢司法人事任免監督，避免任免工作形式化。創新人事監督機制。嚴把任前審核、任中評議和任后監督三個關口。

地方人大在任前了解中，了解渠道包括法院、檢察院的領導評價、同事評價、個人述職。有時擬任職人數太多，人大監督部門還沒有來得及把了解對象的名字記住，更不用說深入了解。在任前了解中，缺乏當事人的廣泛參與，雖然有幾名律師代表和當事人代表的參與，也是應法院、檢察院的通知而來，客觀性不充足。在了解內容上缺乏對擬任職人員長期司法工作狀態的觀察、評判。這使任前了解走程序的意味多于把關、篩選的作用。造成這種現象的原因是關于任前了解的程序和內容沒有具體、詳細的規定。例如在當事人參與方面，應當抽取每一位擬任職法官、檢察官辦理過的案件當事人或律師，并對參與任前了解的人數、比例進行規定。參與名單由地方人大司法監督部門抽選。這些具體操作層面的制度應該建設起來。

法官、檢察官履職評議，是地方人大司法監督工作的一種新方式。這一監督方式能將人事監督、法律監督結合起來，具有很強的優勢。進行跟蹤督評，通過較長時間的觀察、了解，達到履職評議實效的最大化。

5.完善地方人大代表和常委會監督人員旁聽法院庭審制度

地方人大司法監督要將旁聽庭審與卷宗抽評結合起來，進行深度評議。不能現場旁聽的可以通過觀看庭審直播代替。旁聽利于直觀評判，卷宗抽評有利于綜合評判。這兩種方式的結合能增強監督的深度。

一般情況下，人大對個案監督，往往是事后監督。但如果人大的監督僅限于事后監督，往往沒有實效。為了提高實效，可以完善人大旁聽監督制度。目前地方人大監督人員旁聽要求并不容易實現，暗訪更是困難重重。暗訪中，旁聽申請多數情況會被拒絕。對此，本文建議，要改進人大監督人員旁聽法院庭審制度。對于案件類型，盡量減少旁聽經濟案件所占的比重，以防止地方人大干預經濟糾紛。通過對刑事案件的審判旁聽監督既可以監督法院也可同時監督檢察院，一舉多得。當然，旁聽庭審要在不違反法定保密制度的前提下。

（二）通過信息資源共享平臺提高地方人大的司法監督實效

首先，創新地方人大司法監督工作機制，建立和完善信息化技術監督平臺和各種信息系統之間的連接。運用大數據和信息技術對司法機關主要辦案活動和司法人員主要履職情況進行全程監督。實現人大司法監督工作由被動到主動、由書面到畫面。

其次，適應數字化時代發展要求，搭建人大與法院、檢察院共享信息平臺。主要利用法院、檢察院的信息化管理系統和信息資源，在必要限度范圍為人大提供平臺接口，實現信息資源共用共享和人大全面監督、深度監督。同時，地方人大司法監督人員可通過在平臺上依法對地方各級法院公開開庭的庭審活動進行遠程、實況查看，還應充分查看案卷材料，進行長期跟蹤監督。

最后，利用司法監督信息網絡平臺和應用系統，面向社會，針對特定問題，廣泛收集人大代表和社會公眾意見，使地方人大司法監督社會參與度更大。通過人大監督辦公網絡平臺，全流程、多角度展示監督的過程和結果。［4］

（三）提高地方人大司法監督人員的專業水平

司法活動具有很強的專業性，司法監督人員也應具備相應的專業能力，應通過培訓提高地方人大代表和人大常委會監督人員的司法監督水平。對于人大常委會從事的日常監督，進行周密安排。

首先，可從法院、檢察院選調一批實踐經驗豐富的法律專業人員充實到人大常委會專門委員會的工作隊伍；其次，從社會選聘有豐富司法從業經驗的監督專門委員會委員，提高地方人大司法監督能力。逐步解決對司法不敢監督、不會監督、不善于監督的老問題。［5］

綜上，各級地方人大應在黨的領導下切實擔負起法律賦予的監督職責，在我國司法監督體系中發揮自己的應有作用。地方人大的司法監督，有利于推進公正司法，但是地方人大在司法監督的方式、監督的技術手段、監督能力上，還需進一步探索。寓支持于監督之中，增強地方人大監督剛性和實效。