四川省農產品質量安全監管工作現狀與對策

唐蕊涵，施 波

(四川省農產品質量安全中心，成都 610041)

農產品質量安全是重大的政治問題、民生問題和社會問題，領導高度重視，群眾高度期盼，社會高度關注[1]。四川省按照“四個最嚴”“產出來”“管出來”精神，持續加強農產品質量安全監管工作，牢牢守住農產品質量安全底線，是發展現代農業的重要保障，也是回應群眾和社會關切的必然要求。分析四川農產品質量安全監管工作，風險隱患仍然存在，監管任務依然艱巨。文章研究了四川省農產品質量安全有關問題，并針對性提出對策建議。

1 四川省農產品質量安全監管現狀

近年來，四川各地履職盡責，落實屬地責任、監管責任，推動落實生產經營主體責任，取得了較為明顯的成效，農產品質量安全連續多年保持平穩態勢。

1.1 從農產品質量安全“誰來干”看，隊伍及責任體系基本健全

四川農產品質量安全工作隊伍大致由以下幾類人員組成。第一類，是農業農村部門人員。一是監管科(股、站)人員。省市縣監管服務機構221個，監管人員967人。二是檢測中心(站)人員。省市縣建設農產品質檢機構191個，配備專業人員1507人。三是執法機構人員。省市縣成立農業綜合執法機構，配置執法人員3670人。為監管工作提供了有力支撐。第二類，是鄉鎮和村社人員。鄉鎮建有農業綜合服務機構，都明確了農產品質量安全監管服務職能，有些縣的鄉鎮還建有專門機構負責這塊工作，全省共落實鄉鎮監管員5194人。在村社這級，明確村級協管員2.7萬人。在鄉鎮和村社區域，推行網格化責任制度，建立鄉鎮網格2551個、村級網格2.7萬個，把農產品種養殖者等監管對象全部納入網格管理，在131個省級監管示范縣里基本實現“村有人看、鄉有人管、縣有人查”。第三類，非農業農村部門人員，通過部門間合作推動農產品質量安全監管。四川省級部門機構改革后，四川省農業農村廳和省市場監管局于2020年聯合印發《關于進一步加強食用農產品質量安全監管有關工作的通知》，明確了兩部門分段管理職責。省級農業農村、市場監管、檢察院、法院、公安、商務、衛生健康等部門，協作推進農產品質量監測、農業標準化、農資打假等工作，形成全程監管鏈條。同時，為了推動地方各級黨委政府落實條件保障，從上到下壓實政府屬地責任和部門監管責任，省級層面主要采取了考核、激勵和示范等方式。一方面，每年把農產品質量安全納入對市(州)的鄉村振興戰略實績考核、食品安全黨政同責考核、省星級現代農業園區評定等多項考核和評定中。另一方面，自2012年起持續推進省級和國家農產品質量安全縣(市)創建[2]，聚焦“三個責任”落實，引領全省監管水平整體提升。目前，省政府認定省級農產品質量安全監管示范市12個、示范縣131個，農業農村部認定國家農產品質量安全市2個、縣15個[3]。

1.2 從農產品質量安全“產出來”看，多措并舉確保產出安全

生產環節上，主要在推行安全生產模式、承諾達標合格證、質量安全追溯等方面發力。一是廣泛推行安全生產模式。每年遴選100項以上農業先進適用技術，在全省范圍推介。持續開展化肥農藥減量增效行動，推廣測土配方施肥、有機肥替代等技術，2020年全省農用化肥207.2×104t(折純)，667m2均用量全國倒數第7。推廣生物農藥替代化學農藥，2020年全省農藥使用量4.21×104t，667m2均用量全國倒數第9。二是全面推行食用農產品承諾達標合格證。推行承諾達標合格證制度，堅持“誰生產、誰用藥、誰承諾、誰開具”的原則，推動落實生產經營主體責任，2020年以來，開具合格證9800余萬張。三是持續推行農產品質量安全追溯管理。率先在全國完成部省追溯平臺對接，落實追溯“4掛鉤”，入駐主體5.5萬家，176個涉農縣全覆蓋，探索“掃碼領紅包”“聚合碼支付”“追溯碼防偽”等，帶證銷售農產品1700×104t，激發生產經營主體實施追溯管理的積極性。

1.3 從農產品質量安全“管出來”看，違法行為得到從嚴懲處

在各類農產品質量安全抽檢、日常巡查和專項檢查中發現的問題，一律追根溯源，應查盡查，能查盡查。一是建立并實施較為健全的省級抽檢制度。每年安排6000萬元以上省級財政資金，持續加強質量安全監測，全面實施例行監測、專項監測、監督抽查、縣域監測和飛行檢查，2021年全省累計抽樣13.6萬批次，人均達到1.65批次/千人。2017年以來，省級農產品質量安全例行監測合格率穩定在99%以上，繼續保持平穩向好態勢。同時，針對各級監測中發現的不合格樣品，及時通報并督促各地查找問題根源,做到了風險監測問題產品查明率100%，執法抽樣問題產品查處率100%。二是建立并實施“重點監控名單”和“黑名單”制度，實施以來已將56家主體列入四川省農產品生產主體質量安全“重點監控名單”，跟進落實社會公開、加強抽檢等懲戒措施，利用信用評價倒逼生產經營主體誠信守法。三是組織實施食用農產品“治違禁 控藥殘 促提升”3年行動。2021年以來，全省采取“一個問題品種、一張整治清單、一套攻堅方案、一批管控措施”的“四個一”精準治理模式，對12個重點品種開展專項治理。治理品種總體合格率99%以上，其中，牛羊肉合格率100%，柑橘、韭菜、雞肉和雞蛋合格率分別較2020年提高0.9、0.3、0.7和0.5個百分點。切實解決農產品質量安全“老大難”問題。四是連續多年開展農資打假和農產品質量安全專項整治。組織放心農資下鄉宣傳活動，開展“春雷”“利劍”行動，嚴厲懲治農資、農產品質量安全領域違法違規行為，每年查辦農資產品和農產品質量案件1000件以上，向社會公布十大典型案件，警示生產經營主體誠信守法。

2 存在的主要困難和問題

2.1 生產主體行為仍需規范

2008年“三聚氰胺”、2011年“瘦肉精”、2012年“毒生姜”、2013年“鎘大米”、2014年“病死豬”、2015年“毒草莓”，以及近年來從蔬菜中仍檢出禁用的氧樂果、毒死蜱，禽肉中檢出停用的氧氟沙星，禽蛋中檢出產蛋期禁用的恩諾沙星，水產品中檢出禁用的孔雀石綠等，違法違規生產經營不合格農產品等行為尚未得到徹底控制，究其原因，主要是受利益驅動[4]。我們調查也發現同樣現象，有些生產者知道有些藥品和物質不能用，但心存僥幸仍然使用，比如某縣一蛋雞場老板知道在產蛋期飼喂抗菌藥恩諾沙星后要棄蛋，但仍然在用藥后售賣了。

2.2 監督檢查和懲罰力度不夠

一方面，監督檢查機制不暢、效率不高、利劍作用發揮不足。監督檢查是震懾違法、發現問題、查處問題的重要手段之一，但在開展“四不兩直”檢查時，因缺乏完善的主體名錄信息，往往很難直插現場，仍須由地方同志帶領，多數是到當地規模大、標準化程度高的生產經營主體，很少主動帶到可能存在問題的地方去，導致監管過程中無法發現真實的生產狀況[5]，抽檢也很難查出問題。另一方面，法律威懾力仍然較小。《農產品質量安全法》從2006年開始實施，至今已有16年之久，其中的部分條款已與當今農業生產脫節[6]，加之農產品責任體系設置簡陋，造成農產品質量安全溯源和罪責兩難的尷尬局面[7]。就2021年而言，全省查辦案件1235件，移送司法機關僅17件，從全省公布的十大典型案例看，違反《農產品質量安全法》的最高罰款僅為6000元。由此可見，農產品質量安全違法行為懲罰力度還不夠，還沒有對違法犯罪分子形成強大的震懾威力。

2.3 基層工作難度較大

一方面，監管對象多、環節多。四川農業生產經營主體數量龐大，規模小且分散，截至2021年底，僅農民專業合作社，全省就有10.61萬個，數量全國第五。按照職能劃分，農業農村部門負責農產品“三前”監管，包括種養殖基地、集散地、“暫養池”、冷(凍)庫、初加工廠等。各個環節均具有不同的風險隱患，監管工作內容具有多樣性和復雜性。這些都對進一步做好全過程監管和指導增加了難度[8]。另一方面，基層監管員與監管任務不匹配的矛盾突出。四川鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革大幅減少鄉鎮數量和建制村數量，經摸底統計，2021年全省鄉鎮監管員較2018年9459人減少了4265人，減幅達45%，但每名監管員監管區域及監管對象擴大了45%。雖然多數鄉鎮農業服務中心有5～10個編制，但從事農產品質量安全的一般1到2人，且鄉鎮監管員混崗現象嚴重，身兼數職，除了監管工作外還要負責統計、拆遷、防汛、駐村等工作，從全省看，鄉鎮監管員中的兼職達4039人，占比77.7%。

2.4 基層能力有待提升

一方面，檢測能力有待提升。縣級農產品質檢機構能力不足，普遍存在“小、散、弱”現象，專業檢測技術人員少，隊伍不穩定，儀器設備較落后，工作規范性和及時性不夠，從而導致一些檢測任務不能很好地完成[9]。鄉鎮快檢不僅覆蓋率不夠高，而且設備普遍陳舊老化，檢測準確率低，也不能作為監管執法的依據。另一方面，執法能力有待提升。目前，農產品質量安全執法主要依靠縣農業農村部門綜合執法機構，面對數量眾多的生產經營主體和業務類別，人手有限。鄉鎮一級一般沒有執法權力，監管人員無執法資格，對千家萬戶的分散生產缺乏約束力和威懾力。另外，農產品質量安全監管中抽檢、執法、追溯、合格證等數據信息，還沒有實現實時互聯互通，就助力監管效率而言數據利用率較低，還有很大的優化提升空間。

3 加強農產品質量安全監管的建議

3.1 有序規范主體生產經營行為

創新宣傳教育方式，把法律法規、生產規程、用藥提示等質量安全信息，通過視頻彩鈴、云MAS短信等方式，針對本地生產經營主體進行教育宣傳，確保質量安全知識入心入腦，法律利劍高懸頭頂。發揮省農業標委會作用，聚焦破除農業標準“小散亂缺空”，對現行標準進行“廢改立”，探索標準制修訂指南索引制度，立足產業及產業鏈制標。推動標準落地應用，組織專家和農技人員，對主推的農業技術用“接地氣”的方式進行廣泛推廣，發揮農民合作社、家庭農場等引領作用，帶動小農戶按標生產。開展以農業園區、龍頭企業、農民合作社、家庭農場為實施主體的農產品全程質量控制、技術標準集成示范建設，示范引領周邊乃至全省科學種植養殖能力提升。

3.2 全面提升基層監管能力

認真落實食品安全黨政同責規定，督促各級政府將農產品質量安全監管、檢測等經費納入財政預算，保障工作正常開展。加強監管隊伍建設，完善基層監管、檢測、執法機構，配齊專業技術人員和必要的檢測設施設備，加快推動實現鄉鎮和村級協管隊伍全覆蓋、真履職。加快推動鄉鎮網格化體系有效運轉，建立范圍清晰、管理便捷、無縫對接、全面覆蓋的基層網格化管理體系，在開展日常巡查、監督檢查、抽樣檢測、承諾達標合格證、質量追溯管理、信息報送等網格化管理方面嚴格按照標準流程操作，建立考核激勵機制督促激勵監管員和協管員履職盡責。實施縣鄉村監管人員能力提升計劃，通過脫崗培訓、頂崗鍛煉等方式，加快基層能力提升。

3.3 繼續實行監測預警機制

質量監測是農產品質量安全的“雷達”。要想“雷達”掃的準，精準度要高，輻射面要寬。圍繞服務建設四川現代農業“10+3”產業體系，做優監測工作，構建主要主體及產品全覆蓋抽檢制度，突出目標導向、問題導向，確保抽檢科學性、真實性、針對性、準確性和時效性。做好結果應用，第一時間把不合格樣品信息反饋給被抽檢主體，以及所在市縣農業農村部門和所屬鄉鎮政府和村委會，指導生產端改進種植養殖技術。及時查明不合格原因，排查風險隱患，做到該查處的100%依法查處，能追蹤的100%核查溯源。同時，做強質檢機構，推進農業檢測在農業生產、產業發展中充分發揮效能。通過開展分級實訓、現場指導和技能競賽等方式，進一步提升基層農檢機構綜合檢測能力，繼續通過能力驗證、監督檢查等，加大對獲證農檢機構的監督管理，持續規范農檢機構運行。

3.4 大力推行承諾達標合格證和追溯管理

食用農產品承諾達標合格證制度是解決不合格農產品溯源難、生產經營主體僥幸違法的有效手段。農業農村部門與市場監管部門要聯手推進這項制度，農業農村部門督促指導生產經營主體開具合格證，市場監管部門督促指導市場主體查驗合格證。對不能提供有效合格證明的，運用快速檢測手段，把好市場準入關，嚴防不合格農產品流入市場，將長期以來對生產經營主體的被動監管轉換為主動承諾、行動自覺。農產品質量追溯注重的是“從農田到餐桌”全過程食品安全管理，是消費者獲得食品安全相關信息、解決信息不對稱問題的有效途徑。近年來，四川追溯管理工作已取得一定成效，但還要拓寬思路，大膽探索創新，采取短視頻、云Mas短信等加大宣傳，運用“掃碼領紅包”等市場手段進行推廣，不斷提高消費者的知曉率和參與度，激發生產經營主體的主觀積極性。

3.5 著力提高監管信息化能力

推進農產品質量安全信息化監管，是適應當前形勢發展的必然選擇。完善“四川智慧農安”監管服務平臺，以國家(省級)追溯平臺為基礎，建設全面支撐農產品質量安全工作的“智慧農安”監管服務平臺，實現農產品質量安全相關數據的匯聚分析、應用協調和創新應用，為政府部門管理決策以及各類市場主體生產經營活動提供服務。積極推行APP移動監管，提高監管質效，實現監管對象清單化、監管職責明晰化、掌握情況動態化、巡查檢查常態化、指導服務精細化“五化”目標。

3.6 努力提高督查調研實效

督查調研是推動工作落實的“利劍”，要想“利劍”作用發揮得好，就要用好要“四不兩直”方式，重點是解決“直插現場”的困難。一方面，省級可以牽組織各地建立全省農產品生產經營主體名錄庫，由地方進行實時動態更新，將更新情況納入對地方考核事項，確保名錄庫的完整性與準確性。另一方面，名錄庫應具備智能化特點，開發為手機APP或小程序，實現操作簡便、地圖定位、一鍵導航、檢查記錄上傳等功能，真正讓督查調研成為摸實情、問實策、破難題、查犯罪的過程。

3.7 大力增強法律懲戒威懾力

2022年6月，《中華人民共和國農產品質量安全法》(修訂草案)已提請十三屆全國人大常委會第三十五次會議進行了二審。待新法布實施后，做好新修訂《農產品質量安全法》宣貫工作，以實施法律為契機，進一步抓好食用農產品“治違禁、控藥殘、促提升”3年行動(2021-2024)，進一步推進農資打假專項行動，強化行政執法與刑事司法的有效銜接，使農產品質量安全領域違法犯罪行為得到嚴懲重處，提升全社會的農產品質量安全法治意識。