后疫情時代第三次分配均平度的審計評價指標體系的構建

崔雙瑋 劉纖輝

(南京審計大學)

一、引言

黨的十九屆五中全會以來，黨和國家更加重視慈善事業的發展。疫情暴發后，我國社會收入差距進一步拉大。平均工資最高行業(多為資本密集型企業)與勞動密集型行業員工工資差距也越來越大。[1]習近平總書記在中央財經委員會第十次會議上指出要在高質量發展中促進共同富裕，正確處理效率和公平的關系，構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排，進一步強調了第三次分配對我國現階段經濟社會發展的重要意義。

二、文獻綜述

隨著第三次分配的發展規模不斷擴大以及受眾群體的增加，更多學者關注第三次分配的監管問題。社會工作督導和評估可以規范第三次分配實踐路徑（莫騰飛等，2022）。加大慈善捐贈公開透明度和稅收政策優惠力度可以加強慈善的監督與管理（李健，2022），設立激勵制度與完善相關制度有利于第三次分配的制度化（王楊和鄧國勝，2021），獨立的第三方評估機構在西方發達國家已經被證明是促進慈善組織健康發展，提升慈善組織公信力的一個重要監督機制（楊文森，2013），慈善組織必須接受捐獻者及相關利益者的監督（閻聯飛，2013）。這些研究都是對第三次分配的監管現狀進行思考，對于分配結果的公平性、合理性涉及甚少。從審計角度討論對第三次分配均平度的評價標準實際上正是對分配結果的評價監督，可以從民意反應、資源利用效率、年度會計審核結果和慈善機構誠信度等多角度進行。為第三次分配審計評價建立指標將有助于推進第三次分配公平化，進一步促進共同富裕。基于該邏輯，本文主要在后疫情時代背景下討論第三次分配均平化的審計評價方法及其現狀，提出評價指標應遵循的原則并建立評價指標體系。

三、第三次分配均平化的監督評價現狀

隨著更多的社會資源流入第三次分配系統，外部審計監督成為衡量第三次分配實際效果和揭示現存問題的關鍵一環。雖然近年我國慈善市場規模有較大提升，但是分配的均平度和物資的應用效率仍不令人滿意。加之疫情的間歇暴發導致一些家庭陷入暫時性貧困、部分地區因環境不確定而不能全面恢復經濟發展，第三次分配要實現及時、公平的難度變大。目前我國相關法律和慈善監管制度主要包括：（1）年檢制度。慈善機構的登記管理部門抽取一定比例的慈善組織通過專項審計等方式進行檢查，重點檢查專項基金、信息公開、業務活動、內部治理、對外投資等方面。對于檢查中發現的問題，監督部門要責令慈善組織（基金會）及時整改；情節嚴重的，要依法進行處罰。對未認定為慈善組織的基金會，監督部門應當依法出具年度檢查結論，并通過公告等方式向社會公布。[2]（2）重大活動報告制度。2018年民政部規定慈善組織或社團在進行重大業務活動時應當向管理部門報告時間、人員、金額、地點等。[3]（3）信息公開制度。慈善組織應向主管部門報告接受、使用物資狀況并將相關情況以適當形式向社會公布。（4）財產管理制度。慈善組織的財產主要有三類，一是慈善組織設立時接受發起人的捐贈、資助的創始財產。二是設立后從社會或者從他人通過募集、接受捐贈，增加了慈善組織的財產。三是其他合法財產，包括慈善組織會員繳納的會費、政府購買服務的資金、保值增值的財產以及通過提供服務或者出租、出售資產獲得的收入等。慈善組織需依照法律法規和章程，按照捐贈方案協議且以慈善為目的使用捐贈財產，不得內部分配、占用，不返還[4]。（5）法律責任制度。當慈善組織出現違反法律或嚴重違反章程的行為時，管理機關有權依據法律法規給予慈善組織或其負責人行政處罰。目前我國對慈善組織的監督主要是管理機構監督和組織內部監督。[5]

總覽上述內容不難看出第三次分配結果均平度的審計制度尚未形成，而它們卻是第三次分配發揮作用的重要因素。目前我國大部分慈善機構不能有效結合各異的情況和條件來提升效益和效率。正如在對貧困地區或人口進行資助時出現“一刀切”現象：對貧困戶不劃等級地“平均化”處理，對貧困地區無針對性幫扶，最終影響了公平程度和慈善資源的利用效率。

四、研究背景和價值

（一）第三次分配均平化審計評價指標體系構建背景

截至2022年1月27日，全國慈善組織數量已達11 260家，其中具有公開募捐資格的慈善組織2459家；已備案慈善信托超過700單，財產總規模超過36億元。[6]雖然我國國民慈善意識大有增強，但疫情的不確定性對慈善事業仍造成不小打擊。有限的資源和貧困人口的需求都要求提高第三次分配資源利用效率和公平性。通過對慈善機構的活動成果進行審計評估可以增強慈善機構和大眾對公平程度和效率的關注，提高慈善組織分配的均平意識。第三次分配主要是要以社會治理概念下的“自調節”機制，進一步解決“分好蛋糕”的問題。分配結果的“均平”程度如何，需要在公平和效益之間做出合理的權衡——如果過于平均就沒有激勵，社會相關主體下一輪做大蛋糕的動力不足；如果過于懸殊，勢必會影響到社會的和諧。所以，必須按照“結果均平化”這個方向來做適當的調整。目前對慈善組織的監管一方面主要是年報抽檢、重大活動監管和組織信息公示，難以保證慈善機構善款物資應用的合理程度，另一方面更多限于錢款物資有無私吞濫用，忽視了資源分配的均平度。缺乏公平性、效率、均平度的監管制度不利于第三次分配事業有效發揮作用，現階段應重視審計評價對分配結果均平度和公平性的側重，結合具體實際建立合理的指標體系。

（二）第三次分配審計評價改善及指標構建價值

第三次分配本質上是社會機制調節的資源分配，它有助于激發共同富裕的內生動力，有助于緩解個體焦慮情緒和促進社會精神文明發展[7]。進行審計評價的主要目的是通過外部對慈善機構活動進行監督指正，進而更強有力地督促慈善組織改善分配機制、調整管理體系。建立評價指標體系則是為審計評價提供具體依據和評判標準。因此在現有的監督制度基礎上發展外部監督審計評價方法，建立第三次分配均平度評價指標體系，使相關評價監督與慈善機構具體活動制度、效益及公平性緊密結合，進一步提高第三次分配效益和慈善組織公信力。

近些年國家相關法律不斷健全，民政部等管理部門也不斷優化監管制度，將審計與慈善事業緊密結合，但由于缺乏有效的評價指標，對慈善活動的審計評價難免出現缺乏信服力、標準不明確等問題。在具體的慈善活動中因技術性捐贈、知識捐贈等難追蹤、物資市場價格多樣而質量參差，審計監督難介入跟進，無法給出明確量化結果。因而建立合理高效的審計評價指標體系將為第三次分配的監督審計提供良好依據，讓審計評價有理可依更有信服力。同時建立操作性強的評價指標體系可以有效使審計評價標準統一化，增強評價的縱向與橫向可比性，也能解決目前一些慈善組織對內有資源貪污、對外有分配不公和監管部門審計意見說服力弱、評價標準不一的問題。

五、審計指標建立原則和體系研究

（一）第三次分配均平化審計評價指標體系構建原則

1.兼顧公平與效率

針對慈善組織資源利用結果的監督審計指標應當堅持兼顧公平與效率的原則。公平與效率緊密相關，相輔相成。在初次分配和再分配過程中因追求效率而有些欠缺的公平就要靠第三次分配彌補。如果在審計評價過程中過于注重公平而忽視效率則會造成資源的浪費，而如果過于偏重效率忽視公平則與第三次分配初衷相背離。因此為推進第三次分配均平化，審計評價指標的建立應當守好公平與效率兩個堡壘。

2.保持相對穩定性與可比性

我國的第三次分配事業仍在發展前期。即使早在2008年就有學者提出第三次分配建議，而社會上的慈善組織也不斷增多，但第三次分配的相關制度還有待研究改進，因此審計評價指標的構建要保持相對穩定性。此外，對第三次分配均平化進行審計評價的目的不僅是給出評價結果，更是引導慈善組織改善分配制度來推進均平化，因此審計評價指標的建立還要堅持可比性原則，即同一企業不同時期、不同企業發生相似情況，審計評價指標應一致可比,以此為慈善組織改進工作提供依據。

3.靈活可操作

疫情影響下，貧困人口和地區在其困難原因、狀況更加復雜的同時分布也并不集中，尤其是貧困人口既存在于偏遠山區也會在中原農村甚至是城市角落。而各樣的慈善組織有各異的組織內部文化氛圍、不同的管理制度和規模，管理人員有不同的管理能力、管理風格以及對組織的控制能力。除此以外還有各種活動的差異性以及實際活動中的不確定性，這都要求在進行審計評價時要保持絕對的靈活和高度的應變能力。

（二）第三次分配均平化審計評價指標體系研究

慈善活動可大致分為扶貧濟困和事業發展幫扶兩類。對慈善活動效率的評價可從資源籌措效率、管理效率和使用效率三方面切入。對公平的評價可從起點公平（即對象選取公平）和結果公平兩方面進行。

1.對扶貧濟困類活動的審計評價。資源籌措效率包括慈善組織接受的直接捐贈物總價值及較往年增長率、接受捐贈資金額及增長率等。資源管理效率包括資源監管水平和物資流動數據公開透明度。資源使用效率包括物資流轉總額比，所增購物資價格與市場價格比，受幫扶家庭恩格爾系數變化率、人均收入增長率及人均收入與地區人均收入比。在公平方面，起點公平包括資源分配標準，資源分配規則，對象選取方法；結果公平包括同一地區不同受幫扶家庭人均收入比、人均獲取善款額比。

2.對事業發展幫扶活動的審計評價指標。該類活動的資源籌措效率維度評價指標除扶貧濟困類活動資源籌措評價指標外還應包括：所吸納知識型人才數量及增長率，獲取的知識類捐贈數量及其實用性評價，投資性捐贈額。資源管理效率維度還包括對知識型捐贈的管理方法合理性，穩定人才的保障措施等。資源使用效率維度在教育醫療體育等方面還包括教育、醫療人員流入量，相關資金投入比，相關設施配備完善度，當地居民利用的便利度等：在產業方面還包括當地該行業（產業）收益變動率，就業人數變動情況，當地居民人均收入變動，知識技術普及狀況等。起點公平方面除幫扶地區和事業方向選取規定外，還要注意對貧困程度不同地區應采取差別化幫扶，禁止一刀切，具體標準可參考地區教育資源總額，醫療資源總額，地區年總產量，地區人均收益，相關產業發展狀況統計。結果公平方面可參考教育資源投入增長率，醫療資源投入增長率，相鄰地區人均收入差異變動，地區人均收益與市（縣）人均收益差異。

六、結語

為實現共同富裕并縮小貧富差距，發展第三次分配的同時要加強外部的審計監督和審計評價，引導慈善組織完善內部管理制度和資源配置優化等工作，使審計評價指標體系發揮改善目標導向、增強分配效益和均平化水平的作用。同時，監督管理部門可以利用審計評價積極引導慈善組織改革創新，增進慈善活動的時效性和競爭力。慈善組織應當做好自我管理和監督，及時自我調整，積極整合吸納的資源，根據監督審計部門做出的審計評價并依照完善的審計評價指標體系，促進組織管理和資源配置工作更加合理，推動第三次分配均平度提高，進而有效發揮第三次分配作用，實現共同富裕、高質量發展和社會和諧。