“預算績效評價”+“大數據”：運用探索

●李 新 曾夢林

一、引言

大數據是社會發展和前進的重要因素， 公共預算績效管理的發展方向也與大數據技術息息相關， 全面實施預算績效管理是提升國家治理能力和治理體系現代化的內在要求， 是提升財政資源配置、 提高公共服務質量的關鍵要素。

預算績效評價是預算績效管理流程中的一個重要環節， 預算績效評價的發展有助于預算績效管理體系全方位構建。 預算績效評價是對政府資金使用、 項目實施部門整體支出的考查和分析。 有效率地實行預算績效評價是建立一個科學規范、 透明公開的現代化公共預算制度的重要保障， 而發展一個好的預算績效評價體系需要大數據技術的幫助。

大數據技術， 是指大數據的應用技術， 包含了各類大數據平臺以及大數據指數體系等大數據應用技術。 預算績效管理有五個環節， 每一個環節之間是相互影響的， 每一個步驟之間共同合作才能較好地完成預算績效管理。 這五個環節分別是事前的績效評價和估計、績效目標的管理、預算績效的運行監控以及績效評價和績效評價結果的應用（龔傳洲，2021）。這五個步驟之間都是互相影響互相制約的，例如績效目標管理步驟可以用績效評價步驟作為根據來設置產出和效益評價指標， 預算績效的運行監控步驟也可以為績效評價步驟提供過程中的績效信息。如果每個步驟都能快速、規范地完成， 不僅績效評價環節的操作會相對簡單， 而且評價的結論也會更加真實可靠， 有利于后續績效評價結果的應用。因此，大數據對每個環節的影響和幫助都間接地支持了預算績效評價環節的實現。 預算績效評價作為預算績效管理改革能否成功的重要環節，如何將大數據技術運用到預算績效評價以及其他環節， 從而促進預算績效評價的發展是目前需要解決的重要問題。

二、 大數據技術運用于預算績效評價的必要性分析

（一）大數據有助于提高績效評價的全面性

數據的來源是預算績效評價過程完成的基礎， 只有具有充分的數據才能使得預算績效評價更加全面， 隨著大數據技術的發展， 數據庫逐漸變得多樣化， 不僅僅只有數值這種結構化的數據和各類財政系統中的業務數據，還包括了圖片、視頻、文字、音頻等等多種非結構化數據， 還有部分企業的數據（李麗、李勇堅，2020），大數據技術有助于政府以及企業建立一個統一的數據庫， 避免了各個機構之間形成獨立的中小型數據庫， 大數據技術實現了不同機構之間的數據共享 （陳馨，2020）。 一方面，我國的傳統數據庫大部分還只是停留在一些基礎信息和大量結構化數據的基礎上，導致預算績效評價的角度較少，而大數據技術會使數據庫不斷豐富， 從而擴大預算績效評價的角度。 另一方面，我國目前傳統的數據庫大多數是系統內部的小型數據庫， 數據共享存在一定的障礙，如果利用大數據技術進行整合，建立一個統一的數據庫，實現不同機構之間的數據共享，則數據分析就會更全面更深入， 也更有利于各個部門進行參考和對比，從而使得預算績效評價更加全面。

（二）大數據技術有助于預算績效評價由定性向定量轉變

預算績效評價指標中有定性指標和定量指標之分，定性指標是圍繞績效管理目標，根據項目實施結果的好壞以及項目服務的對象滿意度的評價（劉琦，2015），定量指標是通過對評價部門實際運行實施的數據， 計算出不同的數值用來評價和分析，此數據即為定量指標。 財政部門的績效評價要匯集和分析定量指標數據， 而這些定量指標可以為后續部門進行的項目提供操作依據。 預算績效評價是評價具體項目的投入、產出和效率，預算績效評價指標應以定量指標為主， 因為根據具體的績效評估結果，才能有更加具體的行為和計劃，從而使得項目目標實現的可能性不斷增加。 由于我國預算績效評價指標的設計還不夠精細和全面，所以目前我國預算評價指標存在定性指標多于定量指標的問題。 同時，傳統預算績效評價指標獲取數據的方式有限，數據量也不夠全面，所以很多傳統指標因為難以測量和計算而不能采用定量指標，但是通過大數據技術，將會得到足夠多用于分析的數據，數據的完整性會得到提升，各方面的數據得以完善， 從而預算績效評價指標的定量指標也會增多，有助于預算績效評價的發展。

（三）大數據技術提高了預算績效評價結果的客觀性、準確性

傳統的預算績效評估數據基本上都是被評估對象本身所提供的， 例如項目管理數據資料和總結報告等， 都屬于被評估對象內部可調節的管理數據，其準確性、完整性和客觀性往往都不易得到有效的保證（馬蔡琛、趙笛，2019）。 通過大數據收集多種財政活動信息以及更多用戶評價的結果數據流，能夠使財政預算情況更加客觀和準確，而且伴隨著技術的進步， 基層的績效數據量將不斷增加， 根據數據之間的相關性來分析和建設的績效評價預測模型也會越發科學并且能夠持續優化，評價結果的公正性和客觀性會不斷提升， 也可以更加高效地預測政策實施效果（龔傳洲，2021）。

三、運用大數據，完善預算績效評價模式

我國全面實施預算績效管理以來，預算績效管理的各個部分都得到了一定程度的完善并且取得了成效。 預算績效評價作為預算績效管理能否成功改革中關鍵的一步， 目前依舊面臨著一些困難和挑戰， 例如預算績效評價指標和目標的確立以及預算績效評價結果的運用仍存在技術瓶頸等問題。 如何解決這些問題是預算績效改革的關鍵，因此，合理、高效地運用大數據技術來建立和改進我國的預算績效評價模式極為必要。 首先，要使預算績效評價指標的建立科學有效；其次，運用大數據技術進行預算目標值的分析和確定；最后，需要利用大數據技術對預算績效評價結果進行高效的利用。

（一）建立科學有效的預算績效評價指標

預算績效評價涉及多層次多方面，是對政府資金的管理和運用以及各種支出的分析， 需要建立一套多元化的績效評價體系來展現出財政績效支出的全貌（龔傳洲，2021），設計好評價指標對績效評價體系的建設有很大的幫助， 預算績效評價是促進現代化預算制度建成的重要保證。 科學有效的預算績效評價指標是預算績效評價發展和廣泛應用的關鍵。 全面實施預算績效管理以來，預算績效指標不斷增加，指標內容也逐漸增多，但是預算績效指標的設置中仍然存在一些問題， 例如我國預算績效評價指標仍然存在指標不夠全面、 針對性不強以及指標權重不清晰、 定性指標多于定量指標等問題。 隨著大數據的快速發展，大數據技術在一定程度上可以幫助預算績效評價指標的建設突破這些瓶頸。 大數據處理技術作為一個科學可靠的數據處理方式， 可以處理一些基本的數據處理軟件不能解決的龐大數據量。 預算績效指標建設的關鍵就是廣泛的數據來源， 大數據技術會使得預算績效指標所擁有的數據庫更加豐富， 為預算指標的建設打下良好的基礎。 我們可以利用大數據技術具體仔細地跟蹤每一筆預算資金的使用情況以及作用的對象， 包括資金流轉所經過的部門， 從而對每一個階段中所對應的情況展開具體的記錄和全面分析， 大大增加績效指標有效的信息量（馬蔡琛、趙笛，2019）。

另一方面， 收集的數據往往具有很強的隨機性，數據通常雜亂無章，需要利用大數據的篩選技術來將這些不同種類的數據進行篩選分類和精準分析， 從而使各部門之間利用指標進行的評價分析更加準確并且有針對性。 運用數據挖掘和處理技術可以分析出各種數據所代表的信息， 識別出評價對象的關鍵特點，從而設計出針對性更強、更加合理的預算績效指標體系。 隨著大數據的發展，許多數據處理工具不斷更新升級和誕生， 例如云計算、Hadoop、HPCC 和 Storm 人工智能等多種高效可靠的數據處理軟件， 使得主觀因素對指標選擇的影響大大減少， 使用技術手段來選擇和判斷真正影響績效評價結果的績效指標， 通過大數據技術不斷優化指標的選擇和設置， 使指標更加有效客觀， 選擇出能真正代表評價對象水平的績效評價指標， 建立科學有效的預算績效評價指標體系。

（二）運用大數據技術進行績效目標的分析

績效評價是評價各種項目的產出以及結果的經濟性、效率性和效益性的過程，重點考評績效目標的實現狀況， 所以前期績效目標的編制和管理對預算績效評價的發展十分重要。 績效目標管理是財政部門、各預算主管部門（預算單位）以績效目標為對象，以績效目標的設定、審核、批復等為主要內容所展開的預算管理活動（馬海濤、孫欣，2020）。 財政績效目標設置的好壞不僅直接決定著績效評價工作的科學性與合理性程度， 而且也影響績效目標實現的過程和結果（王佳，2017）。 預算績效評價對財政績效設置的目標值有一定的質量要求， 不恰當的績效目標值使得預算績效編制難以進行， 也對后續的預算績效評價流程產生負面影響。 目標值設置得過高，會導致目標難以實現，可能使政府對相關部門的工作能力產生質疑。 目標值設置過低，使得項目完成變得容易，沒有挑戰性， 長久以往相關部門的進步和發展可能會受到限制。 績效目標的設置要以定量指標為主，目標設置得越具體，則完成的可能性就越大，假若有一些目標難以量化，應該增加目標的清晰度，對指標進行設置時要分級來提高定性指標的可衡量性，通過大數據技術將歷年的數據完成情況和目標值的設定進行縱向對比來設定預算績效目標值，或者通過大數據對其他部門的情況進行分析，從而推導出合適的目標值。 在預算績效目標審批方面，審批對象的數量較多，審批工作量比較大，審核應該對不同的項目有不同的審核方式， 部分項目需要重點審核。對于區分哪些項目是重點審核或普通審核，大數據技術提供了處理方法，運用大數據對各個部門歷年完成情況進行一個分析對比，提取出目標完成情況較差的可以進行重點審核，而普通審核也可以采取機器審核的方式。如此一來， 大數據技術大大減少了審核成本，有助于預算績效目標管理流程的完成， 目標管理流程工作順利完成對預算績效評價的發展有促進作用。

（三）利用大數據技術，運用預算績效評價結果

預算績效評價結果應用于預算決策和問責，不僅會增加工作人員的責任意識， 并且可以提高資金的使用效率， 還能通過預算績效信息的透明提升政府與公眾之間的交流和信息溝通的程度 （張平、茍燕楠，2021）。目前，在我國財政預算績效管理的改革進程中， 績效結果應用和反饋制度受到的關注還不夠， 大數據技術的運用可以使績效評價結果應用于實踐之中， 促進預算績效管理向前發展。 預算績效評價結果的表現形式是影響決策制定的重要因素， 可以在基礎的數據結果上利用數據可視化技術、 圖像圖表以及數據庫等形式豐富結果展現的方式（馬蔡琛、趙笛，2020），這種呈現方式使得績效評價結果更加具體清晰， 有利于后續預算決策計劃的制訂。 績效評價結果的應用需要各個部門將數據公開才能更加有效， 各個部門可以通過數據比較來了解彼此的情況。 要合理利用大數據技術建立一個大的數據庫，實現信息共享，使得評價結果的應用更加有效。

四、 大數據技術運用于預算績效評價時需注意的問題

（一）網絡信息安全與隱私數據的保護

數據的積累和范圍的擴大是預算績效評價順利進行的基礎條件，收集的數據多種多樣，其中也包括和國家安全相關的數據以及和公民的隱私信息相關的數據，所以在利用大數據對預算績效評價進行發展的同時，注意網絡信息安全與隱私數據的保護尤為重要。雖然財政大數據時代的發展給預算績效管理也帶來了很多好處，但是越來越多的公共財政支出信息被公開，其中有關個人隱私和國家安全的信息需要特別關注。在追求數據開放的同時要注意安全性問題，大數據時代下各國都越來越重視信息安全與個人信息隱私保護的問題，但是數據泄露事件仍然時有發生，說明還需要加強數據保護方面的建設，提高數據的安全性，保護個人隱私。保護數據安全的長期堅持是一個重要使命，需要根據個人和社會數據安全的狀態以及大數據處理各方面的技術， 及時更新網絡安全和隱私信息的手段，長期堅持這項任務的建設有助于經濟社會的健康發展，也使得國家信息安全有基礎的保障。

（二）加大對數據庫建設的投入，培養復合型人才

大數據平臺的建設離不開人才的培養與積累，將大數據運用到預算績效評價中需要大量的復合型人才， 預算績效評價是一個比較復雜的工作，想要順利圓滿地完成不僅需要相關的政務人員理解預算績效評價運行的整體框架和流程，還要熟練掌握其他流程，例如績效目標的確定、績效指標的確定以及績效評價結果的運用等等。大數據人才不僅需要具備基礎的數學、統計學等知識，還要熟練掌握大數據技術的深度挖掘技術和可視化技術 （王敏、彭敏嬌，2019）。 目前我國大數據的初級、中級、高級人才都有很大的缺口，技術開發類的人才也很稀缺。短期類人才的需要可以通過各級政府部門和財政部門進行招投標等方式引進外援技術支持，但是深遠考慮更應該積極嘗試各部門自身數據技術硬件的建設和相關人才的培養，這樣才能有助于預算績效評價的長遠發展（劉琦，2015）。 大數據技術和預算績效評價的長遠發展，需要預算績效評價管理和大數據相關知識的復合型人才，而我國對復合型人才的培養和要求還有待提升。對大數據復合型人才的培養， 一方面要依托高校相應課程的設置和政府產業等多方面的助力， 另一方面可以利用網絡課程和軟件進行學習（王敏、彭敏嬌，2019）。除此之外，還需要調動政府和相關部門的積極性，通過對政府相關人員的培養來提高政府工作人員的大數據技術，對大數據技術運用能力進行拔高。

隨著預算績效管理的全面實施，政府及其相關部門預算績效評價的工作量大大增加，績效評價和績效評價結果的應用也需要提升效率。要利用好大數據和互聯網的發展，建設好預算績效管理和評價的大數據平臺， 實現不同機構之間的數據共享，使得大數據技術成為預算績效管理重要的技術支撐，使得預算績效評價流程高效完成，利用大數據手段構建智能化預算績效評價模式，提高績效評價的效能。