減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)研究

郗慧妍 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院

引言

近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了各種重大政策措施、規(guī)劃、項(xiàng)目和任務(wù)，積極在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改革開(kāi)放、社會(huì)運(yùn)行、民生福祉、鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明等領(lǐng)域加大資金投入力度。為了保證投入資金的使用效果以及各類項(xiàng)目和措施的實(shí)施效果，審計(jì)署帶領(lǐng)各地方審計(jì)機(jī)關(guān)調(diào)整工作思路和方法，開(kāi)展了重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)，審查重大政策的落實(shí)情況、相關(guān)項(xiàng)目的運(yùn)行和管理情況以及投入資金的利用情況。重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)可以全方面發(fā)現(xiàn)政策貫徹落實(shí)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，督促相關(guān)人員進(jìn)行整改并給出合理有效的解決辦法，讓各項(xiàng)政策真正落到實(shí)處，惠及社會(huì)發(fā)展和人民生活。我國(guó)的重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)涵蓋領(lǐng)域廣泛，其中減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)重點(diǎn)審查各地方和各企事業(yè)單位實(shí)施減稅降費(fèi)、減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)以及規(guī)范涉企亂收費(fèi)的政策落實(shí)情況。減稅降費(fèi)政策落實(shí)審計(jì)工作雖劃入政策落實(shí)跟蹤審計(jì)體系較晚，但自從2018年后一直是重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容，對(duì)于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、推動(dòng)企業(yè)發(fā)展和促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)有重要意義。

由于減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)開(kāi)展時(shí)間尚短，與此相關(guān)的研究文獻(xiàn)并不多，本文通過(guò)回顧近幾年審計(jì)署開(kāi)展的減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作報(bào)告結(jié)果，梳理當(dāng)前減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的開(kāi)展現(xiàn)狀和面臨的困難，并對(duì)此提出改進(jìn)策略，為后續(xù)提高政策落實(shí)效果和優(yōu)化跟蹤審計(jì)工作提供可行性建議。

一、減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)落實(shí)和開(kāi)展現(xiàn)狀

自重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作開(kāi)展以來(lái)，審計(jì)署官方網(wǎng)站會(huì)公布每季度重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的結(jié)果，同時(shí)舉行發(fā)布會(huì)向大眾報(bào)告近期重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作。關(guān)于減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)，審計(jì)署自2018年第三季度開(kāi)始披露相關(guān)的問(wèn)題，因此本文選取重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果公告中涉及減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的內(nèi)容，分析減稅降費(fèi)政策跟蹤審計(jì)工作的開(kāi)展情況。

從審計(jì)署公布的審計(jì)結(jié)果公告來(lái)看，三年來(lái)共有十次重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)活動(dòng)涉及了減稅降費(fèi)政策審計(jì)項(xiàng)目，并發(fā)現(xiàn)了如下幾類問(wèn)題：第一，違規(guī)收費(fèi)。這一問(wèn)題在審計(jì)結(jié)果公告中出現(xiàn)次數(shù)最高，涵蓋的內(nèi)容也最多，在2018-2021年間一直持續(xù)存在各種違規(guī)收費(fèi)的項(xiàng)目，主要涉及商會(huì)和協(xié)會(huì)違規(guī)收費(fèi)、中介服務(wù)違規(guī)收費(fèi)、行政事業(yè)性違規(guī)收費(fèi)以及向企業(yè)轉(zhuǎn)嫁不應(yīng)由其承擔(dān)的費(fèi)用等。第二，違規(guī)收取或未及時(shí)清退保證金。這是涉及金額最高的問(wèn)題，在2018年第三季度至2019年第二季度涉及費(fèi)用金額分別為23.07億元、48.51億元、9.07億元和46.85億元，不過(guò)這一問(wèn)題在2019年下半年和2020年以后沒(méi)有再出現(xiàn)。第三，減稅減費(fèi)優(yōu)惠政策落實(shí)不到位，部分企業(yè)未享受到相關(guān)優(yōu)惠。這一問(wèn)題在2021年后的審計(jì)結(jié)果中出現(xiàn)較為頻繁，尤其是受到2020年以來(lái)新冠肺炎疫情的影響，中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)面臨諸多困難，國(guó)家迅速出臺(tái)多項(xiàng)減稅降費(fèi)政策幫助其渡過(guò)難關(guān)，相關(guān)問(wèn)題也在這一時(shí)期逐漸顯現(xiàn)。總的來(lái)看，我國(guó)減稅降費(fèi)政策推進(jìn)過(guò)程中存在不少問(wèn)題，涉及金額較高，且相關(guān)問(wèn)題經(jīng)常重復(fù)出現(xiàn)，各地政府對(duì)于落實(shí)減稅降費(fèi)政策工作重視程度不足，宣傳工作不到位。

二、減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作存在的困難和問(wèn)題

（一）審計(jì)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不完全

減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作開(kāi)展時(shí)間尚短，所以目前對(duì)于政策落實(shí)跟蹤審計(jì)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的建立還不完全。審計(jì)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的確立對(duì)于減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)項(xiàng)目重難點(diǎn)的劃定、下一階段工作重心的確定以及審計(jì)內(nèi)容的拓展有重要影響。如果沒(méi)有明確的審計(jì)規(guī)范，審計(jì)人員在開(kāi)展有關(guān)的審計(jì)工作時(shí)，對(duì)于一些審查出的疑點(diǎn)和問(wèn)題就不能以確定的依據(jù)進(jìn)行分析，從而無(wú)法將問(wèn)題定性或者不能以客觀的方式進(jìn)行判斷，這樣帶來(lái)的后果一是審計(jì)進(jìn)度緩慢，二是最后得出的審計(jì)結(jié)論帶有很大的主觀性，增加了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）審計(jì)信息和數(shù)據(jù)收集和分析困難

與以前的政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作不同，減稅降費(fèi)政策落實(shí)涉及業(yè)務(wù)量大，數(shù)據(jù)多樣且繁雜，與稅費(fèi)相關(guān)的數(shù)據(jù)從搜集整理、分類處理、分析評(píng)價(jià)到核查問(wèn)題、下發(fā)結(jié)果、再次核查是一個(gè)漫長(zhǎng)而復(fù)雜的過(guò)程。然而，現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)審計(jì)人員仍在采用傳統(tǒng)的審計(jì)技術(shù)方法，依靠人工完成數(shù)據(jù)信息收集和處理，從龐雜的憑證、賬冊(cè)、合同等審計(jì)資料中查找審計(jì)證據(jù)，既耗時(shí)費(fèi)力，又難以保證數(shù)據(jù)分析和結(jié)果的精確度，已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)前的政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作。

（三）審計(jì)人力資源不足

減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)涉及稅務(wù)部門、被審計(jì)的企事業(yè)單位以及其他相關(guān)部門，所審計(jì)的項(xiàng)目和內(nèi)容繁多，且審計(jì)過(guò)程中涉及大量與各個(gè)單位和部門的協(xié)調(diào)和溝通工作。審計(jì)人員要檢查減稅降費(fèi)政策的執(zhí)行情況和落實(shí)效果，核實(shí)稅費(fèi)數(shù)據(jù)的可靠性和真實(shí)性，監(jiān)督執(zhí)行人員的工作，因此審計(jì)周期較長(zhǎng)且審計(jì)任務(wù)量大，需要審計(jì)人員予以配合。此外，減稅降費(fèi)政策文件數(shù)量多，審計(jì)活動(dòng)專業(yè)性強(qiáng)，對(duì)財(cái)務(wù)、稅務(wù)和法律等專業(yè)知識(shí)的要求較高，如果審計(jì)人力資源數(shù)量不充足且專業(yè)水平不高，會(huì)在一定程度上加大審計(jì)難度，影響減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)效率和效果。

（四）審計(jì)整改落實(shí)工作不到位

從審計(jì)署公告的結(jié)果統(tǒng)計(jì)可以看出，減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題較為集中，三年間類似的問(wèn)題一直在重復(fù)出現(xiàn)，可見(jiàn)開(kāi)展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，被審計(jì)單位的整改效果不高，其他有相同問(wèn)題的單位也并沒(méi)有引以為鑒。此外，審計(jì)署公告中公布的整改情況信息也顯示審計(jì)問(wèn)題整改落實(shí)時(shí)間和審計(jì)問(wèn)題發(fā)現(xiàn)時(shí)間有較長(zhǎng)的時(shí)間差，審計(jì)問(wèn)題的整改落實(shí)情況沒(méi)有得到及時(shí)的反饋。審計(jì)整改落實(shí)不到位可能有兩方面的問(wèn)題，一是各企事業(yè)單位對(duì)于減稅降費(fèi)政策實(shí)施重要意義的認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)于存在問(wèn)題的重視程度不夠；二是目前減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)缺乏對(duì)整改落實(shí)的跟蹤機(jī)制，對(duì)審計(jì)后整改落實(shí)的整體情況和最終效果沒(méi)有完整的監(jiān)督機(jī)制。

（五）審計(jì)關(guān)注內(nèi)容具有局限性

當(dāng)前減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作重點(diǎn)關(guān)注各地減稅降費(fèi)具體優(yōu)惠政策是否落實(shí)和各類費(fèi)用收取是否符合規(guī)范等政策執(zhí)行階段的問(wèn)題，但是在減稅降費(fèi)政策內(nèi)容是否科學(xué)、相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系是否健全以及政策落實(shí)效果如何等方面的關(guān)注較少，沒(méi)有體現(xiàn)重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作的全面性，沒(méi)能起到審計(jì)工作對(duì)減稅降費(fèi)政策落實(shí)全過(guò)程的監(jiān)督和評(píng)價(jià)作用。

三、減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)問(wèn)題優(yōu)化策略

（一）健全減稅降費(fèi)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

合適的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是順利開(kāi)展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作的前提。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合減稅降費(fèi)政策特點(diǎn)、實(shí)踐工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和政策具體實(shí)施情況，從總體上遵循客觀公正、科學(xué)實(shí)用、直接與間接影響相結(jié)合、定量與定性指標(biāo)相結(jié)合以及全面性與重點(diǎn)性相結(jié)合的大原則，從事實(shí)、形式、價(jià)值、流程和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)五個(gè)維度入手構(gòu)建減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)體系，全面衡量被審計(jì)單位推行減稅降費(fèi)政策效果。具體來(lái)看，事實(shí)維度應(yīng)關(guān)注審計(jì)成本、直接審計(jì)結(jié)果和審計(jì)問(wèn)題整改，涵蓋投入產(chǎn)出比、審計(jì)問(wèn)題數(shù)量、問(wèn)題所涉金額和問(wèn)題整改率等指標(biāo)；形式維度應(yīng)關(guān)注審計(jì)活動(dòng)對(duì)地方政府推動(dòng)政策落地的促進(jìn)作用，涵蓋優(yōu)化建議提出數(shù)量和促使政府部門出臺(tái)的政策相關(guān)措施數(shù)量等指標(biāo)；價(jià)值維度應(yīng)關(guān)注政策實(shí)施的真實(shí)效果，涵蓋民眾滿意度和稅費(fèi)減免程度等指標(biāo)；流程維度應(yīng)關(guān)注政策落實(shí)過(guò)程中對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化，涵蓋稅務(wù)業(yè)務(wù)辦理效率和政府網(wǎng)站減稅降費(fèi)政策信息公開(kāi)率等指標(biāo)；學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度應(yīng)關(guān)注審計(jì)人員對(duì)專業(yè)知識(shí)和政策相關(guān)知識(shí)的掌握和運(yùn)用熟練度，涵蓋業(yè)務(wù)培訓(xùn)支出和次數(shù)以及組織學(xué)習(xí)相關(guān)政策文件和法律法規(guī)次數(shù)等指標(biāo)。

（二）引入新的審計(jì)技術(shù)方法

新的審計(jì)形式必然需要新的審計(jì)技術(shù)方法與之匹配，不同類型的政策落實(shí)跟蹤審計(jì)活動(dòng)也需要探索應(yīng)用審計(jì)方法的更多可能性。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)工作信息化建設(shè)，開(kāi)發(fā)新的審計(jì)技術(shù)方法，以更高效、更科學(xué)、更智能的方式運(yùn)行審計(jì)工作，將審計(jì)資源集中化。為應(yīng)對(duì)龐大數(shù)據(jù)信息，可以將審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位連接建立政府審計(jì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，引入各個(gè)地方審計(jì)機(jī)關(guān)、其他政府部門和企事業(yè)單位，根據(jù)具體的審計(jì)計(jì)劃構(gòu)建鏈接多個(gè)主體的組織，組織內(nèi)部共享數(shù)據(jù)信息，提高審計(jì)人員獲取和處理信息的效率，幫助審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)高頻違規(guī)問(wèn)題，為減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作提供技術(shù)便利。此外，審計(jì)機(jī)關(guān)可以依據(jù)信息化和數(shù)字化技術(shù)實(shí)時(shí)掌控審計(jì)動(dòng)態(tài)，對(duì)審計(jì)全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并修正審計(jì)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)審計(jì)人力資源建設(shè)

減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作具有特殊性，在人才隊(duì)伍建設(shè)方面應(yīng)考慮政策本身的特點(diǎn)和開(kāi)展審計(jì)工作應(yīng)具備的能力和素質(zhì)，全方位提升審計(jì)人員的思想認(rèn)識(shí)、工作能力和專業(yè)素質(zhì)。第一，建立靈活的干部提拔和人才選用機(jī)制，以人才的工作能力作為選取的重要條件，同時(shí)符合減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作的特性，增強(qiáng)審計(jì)工作的專業(yè)性。第二，定期組織專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)處理培訓(xùn)，提高審計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)和專業(yè)能力以及獲取、提煉和分析有效數(shù)據(jù)信息的能力。第三，組織審計(jì)人員學(xué)習(xí)相關(guān)政策文件，深入了解政策執(zhí)行目的、政策具體內(nèi)容和政策執(zhí)行預(yù)期效果等內(nèi)容，提高審計(jì)人員與相關(guān)政策的適配性。第四，在審計(jì)人員不充足的情況下，審計(jì)機(jī)關(guān)可以依據(jù)審計(jì)人員的專業(yè)背景、工作特長(zhǎng)、個(gè)性特征等特性整合人力資源，建立優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的審計(jì)團(tuán)隊(duì)，通過(guò)協(xié)同合作彌補(bǔ)人手不足的弱勢(shì)。此外，審計(jì)機(jī)關(guān)也可以引入外部專家，邀請(qǐng)與審計(jì)項(xiàng)目相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者加入審計(jì)團(tuán)隊(duì)，獲取科學(xué)有效的審計(jì)建議。第五，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)引導(dǎo)審計(jì)人員轉(zhuǎn)變固有的審計(jì)理念，向以質(zhì)量為導(dǎo)向的現(xiàn)代績(jī)效審計(jì)理念轉(zhuǎn)軌，側(cè)重審查政策實(shí)際執(zhí)行效果，除了關(guān)注微觀主體和事件，更要重視宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政策實(shí)施背景，增強(qiáng)審計(jì)工作前瞻性。

（四）建立整改落實(shí)問(wèn)責(zé)機(jī)制

減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)應(yīng)建立整改落實(shí)問(wèn)責(zé)機(jī)制，將后續(xù)整改落實(shí)情況的督查工作納入政策跟蹤落實(shí)審計(jì)體系中。審計(jì)人員應(yīng)與存在問(wèn)題的相關(guān)企事業(yè)單位進(jìn)行詳細(xì)溝通，深入分析問(wèn)題所在癥結(jié)，找出問(wèn)題所反映的制度缺陷，幫助被審計(jì)單位梳理和解決整改過(guò)程中存在的困難。在劃定整改主體和分析問(wèn)題節(jié)點(diǎn)之后，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于發(fā)現(xiàn)的政策落實(shí)問(wèn)題應(yīng)劃定相應(yīng)的整改標(biāo)準(zhǔn)，并要求整改主體單位定期反饋當(dāng)前整改工作開(kāi)展情況，督促其在劃定的期限內(nèi)及時(shí)完成問(wèn)題整改，并對(duì)整改后的效果進(jìn)行再次審查。審計(jì)機(jī)關(guān)可以與負(fù)責(zé)整改督查的部門建立溝通機(jī)制，督促有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)整改主體單位整改情況的監(jiān)督，對(duì)于沒(méi)有在期限內(nèi)完成整改以及整改效果沒(méi)有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的單位提出警告或設(shè)置其他懲罰措施，提高各單位對(duì)整改工作的重視程度。

（五）拓展審計(jì)深度和維度

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的理論研究和實(shí)踐探索，結(jié)合國(guó)內(nèi)減稅降費(fèi)政策實(shí)施環(huán)境和審計(jì)工作特點(diǎn)，進(jìn)一步拓展相關(guān)審計(jì)工作的深度和維度。一方面，要關(guān)注政策本身的科學(xué)性。審計(jì)人員要從宏觀視野入手確定審計(jì)的重點(diǎn)、難點(diǎn)和熱點(diǎn)，關(guān)注中央政策與地方政府落實(shí)的適配度、政策本身的科學(xué)性和合理性以及政策實(shí)際落實(shí)的可能性，依據(jù)科學(xué)和合理的原則評(píng)估政策，考慮相關(guān)政策能否在地方執(zhí)行、利益相關(guān)者的利益能否保障、當(dāng)?shù)厝罕娛欠駶M意以及是否存在當(dāng)前政策未涉及和未涵蓋的需求，將相關(guān)問(wèn)題和存在的偏差反饋給政策的制定者以優(yōu)化相關(guān)決策。另一方面，要關(guān)注政策實(shí)施效果的社會(huì)影響。政策最終的實(shí)施效果和與之產(chǎn)生的社會(huì)影響對(duì)于政策制定和執(zhí)行有重要的參考意義，政策制定者和落實(shí)者要根據(jù)政策實(shí)施反饋不斷改進(jìn)政策具體內(nèi)容。因此，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的范圍應(yīng)囊括政策執(zhí)行的結(jié)果，對(duì)政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)效果、社會(huì)效益和民眾意愿等方面開(kāi)展政策實(shí)施效果評(píng)估。

結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型和大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)的大背景下，減稅降費(fèi)政策在減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、保障中小企業(yè)權(quán)益和推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面有重要的作用，因此減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)在近年的重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)中也占據(jù)重要地位。當(dāng)前，我國(guó)減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)發(fā)展歷程較短，在對(duì)政策本身的分析解讀、落實(shí)效果評(píng)價(jià)和整改結(jié)果監(jiān)督等方面還需要更多的理論研究和實(shí)踐探索，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)而言仍是一項(xiàng)艱巨而持續(xù)的工作。