公益類科研院所實施全面預算管理中存在的問題及對策

沈靜 江蘇省海洋水產研究所

引言

黨的十九大提出了“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”以來，各地財政大力貫徹執行績效管理與預算一體化，行政事業單位全面預算績效管理深入推行。公益類科研院所作為行政事業單位管理系列的重要組成部分，既有行政事業單位普遍屬性，又有其獨特的行業個性。作者通過這幾年在公益類科研院所財務部門的工作實踐和摸索，認為公益類科研院所只有摒棄傳統的粗放式預算管理理念，才能有效提升預算管理成效，確保科研事業的順利發展。

一、全面預算管理的涵義及公益類科研院所全面預算管理的重要性

全面預算是企業為了實現某一期間內的目標做出的經營、投資、財務活動的統籌計劃。20世紀20年代，全面預算管理在美國通用電氣、杜邦、通用汽車公司開始實行，隨著市場經濟的快速發展與不斷積累的實踐經驗，全面預算管理理念逐漸為我國認可與使用。2010年4月財政部會同證監會、審計署、銀監會、保監會聯合發布了18項應用指引中第15號應用指引為《全面預算》。2021年4月國務院發布《進一步深化預算管理制度改革的意見》，要求嚴格預算編制管理，強化預算執行和績效管理，提高預算管理信息化水平。對公益類科研院所而言，全面預算管理應把本年發生的所有活動納入預算，對全部收入、支出及目標（公共產品質量或服務質量）進行籌劃與分解，通過全員努力最終實現既定目標。

項目經費是開展基礎研究、應用研究、科技服務的基礎，公益類科研院所資金的重要來源是項目，這是公益類科研院所區別于其他行政事業性單位的行業個性。加強項目的預算管理、開展全面預算對公益類科研院所的發展有著重要意義。全面預算管理可以促進科研院所對往期項目實施情況及資金使用情況進行分析，為未來項目的申報、規劃奠定良好基礎；可以推進單位內部儀器設備共享，促進資源整合，關注經費支出的必要性，有效控制成本，減少項目資金不必要的浪費；可以使各部門梳理現行項目并對照項目開展情況掌握資金實時支出進度，加快項目實施及結算速度，有效兼顧小型科研課題的實施；還可以促進單位內部的縱向與橫向交流，調動員工的主動性和責任感。

二、公益類科研院所推進全面預算管理中存在的問題

（一）對全面預算管理的認識不足

（1）全面預算管理是全員的預算管理。目前，公益類科研院所對預算管理工作重視程度普遍不足，內部未建立規范、完善的預算管理組織架構，未量身制定詳盡且具備實際指導意義的預算管理制度，管理層以下人員在全面預算管理中的參與度總體還不夠。部分公益類科研院所的部門預算編制工作由財務部門參照歷年數據增量編制，部分單位由財務部門收集各部門材料匯總編制；預算執行期間部門人員通常忙于執行本部門領導布置的具體項目實施任務，對項目的整體進程與實施中遇到的具體問題缺乏深度思考與參與。

（2）全面預算管理是全方位的管理，單位的人、財、物等均應涵蓋在內。政府采購是全面預算管理的重要組成內容，而公益類科研院所在政府采購中仍存在諸多問題，如：忽視配置限制數的問題，某些通用類資產如電腦、打印機、復印機等辦公設備配置數達上限，致使后期因人員新增等原因產生的購買需求無法滿足；因對設備的參數配置的特殊要求導致設備采購價格超出配置標準價格上限的現象也時有發生；公益類科研院所作為科學研究單位，對設備的專業性要求較高，行業標準等因素的變化可能導致無預算的專用設備的更新購置。

（3）全面預算管理是全過程的管理。預算編制工作作為財政部門布置的常規性任務，每年都有新的變化與要求。績效目標管理是深化全面預算管理改革的重要突破口。近年來，我省的財政部門對于部門預算二上編制中的績效目標編制工作尤為關注，對預算單位上報的績效目標分行業分領域層層審核、嚴格把關。為了確保指標值的完成度，有的公益類科研院所在編制項目績效目標時指標值設置得過于保守，最終實際完成質量遠超既設指標值；有的績效目標量化程度不夠，多設為定性指標，項目完成情況無法精準把握；對于公益類科研院所而言，某些科研項目的經濟、生態、社會效益等指標較難直接獲取，這也為預算績效目標的完整編制增加了一定難度。預算管理是一個閉環系統，預算考評作為連接環節，既是對當年預算管理工作情況的總結，又對下一年的工作起指導作用，同時預算考評結果的正確運用對員工也能起到一定的激勵作用。然而現實工作中，預算考評環節長期不被多數公益類科研院所重視，考核機制缺失、問責環節薄弱，預算管理效果無從考量，長此以往，預算管理淪為數字游戲，不利于單位長遠發展。

（二）全面預算管理中存在一定的時間差問題

（1）項目實施期與預算周期存在差異。公益類科研院所通常項目量較大，由于行業特殊性，項目普遍涉及跨年度執行，項目入庫時填列的績效目標在入庫當年預算周期內通常無法實現。

（2）項目預算批復、下達與執行期間存在差異。財政專項項目批復和預算下達間隔期通常較長，資金下達不及時、當年經費在年末下達的情況較常發生，預算下達前項目無法開展，后期預算下達到位時，季節依賴性較強的工作已不適合開展。預算下達與執行期之間的時間差影響了項目實施進度和年末預算執行進度。為了不影響項目的正常開展，有的項目組在財政資金下達前采取賒賬方式或申請基本戶墊付的方式實施項目，但這些方式不能從根本上解決項目實施期與資金下達時間的差異問題，財政資金歸還基本戶墊付的手續較為煩瑣，同意賒賬采購的企業有限，同時財政資金下達后的集中結算造成了突擊花錢的假象。

（三）缺乏有效的內控監督機制

公益類科研院所通常把更多的關注點放在科研方面，忽視了日常的管理。部門預算編制工作被視為應付性事務，預算執行過程中經費支出隨意性較大，存在應支未支、超支等現象，預算編制與執行兩張皮。已建立內控制度的單位對內部控制制度未嚴格貫徹執行，監督過場化、形式化。自2021年起，為了進一步提高預算執行效率和資金使用效益，全面掌握項目實施情況及項目執行中存在的問題，很多省市相繼開展中期（半年）績效運行監控填報工作。該項工作通常由財務部門牽頭、匯總各部門提供的半年績效目標完成情況、項目實施情況，系統中未要求上傳佐證材料附件等，對各部門提供的材料的真實性缺乏考究。填報采取與年初績效目標值比較的方式，對正向及負向的差異及原因均需作相關說明，并列出下半年的整改措施。對于很多季節依賴性較強的項目，中期績效目標值的比較沒有可比性及現實意義。

三、優化公益類科研院所全面預算管理的措施

美國著名管理學家戴維·奧利曾說過：“全面預算管理是為數不多的能把組織的所有關鍵問題融于一個體系的管理控制方法之一。”公益類科研院所的管理者重視單位科研水平和科技成果的同時，應關注整體管理水平的提升，對預算管理工作在思想和行動上均應給予支持。

（一）加強制度建設，提高全員參與度

優化全面預算管理首先要從制度建設入手。完整的預算管理制度除了對預算編制與執行進行概述，還應對預算管理組織體系、預算結果的分析、考核和獎懲等內容作詳細說明。公益類科研院所應結合自身特性，根據相關文件細化預算管理制度、內控管理制度等，使單位的日常管理及科研活動各環節有章可循、有據可依。其次，需在內部公示預算管理組織架構，強化單位內部預算管理意識，使架構內各角色明確自身責權，提高全員參與度，積極參與預算管理活動，明確本部門在本年度所承擔的工作任務，綜合考慮各類影響因素，對本部門的績效目標提供合理意見，使績效目標更具科學性和準確性，學好、用好預算管理制度，有效預防預算執行中出現違紀違法等不合規的行為。全員高度參與預算管理有助于部門成員間的溝通與配合，提高團隊協作力，打造優秀團隊。

（二）優化信息化手段，實現全方位管理

公益類科研院所應不斷優化信息化手段和工具，對項目、資金、固定資產等實行全覆蓋式標準化管理，促進部門間信息交換，真正實現內部信息透明、公開化。我們可以通過OA協同辦公系統實現資產信息的在線查詢，促進內部資源共享與可持續分配，有效解決資產配置數量受限情況下的購置需求，盤活閑置資產，發揮現有資產的最大效用。我們還可借助現代化信息手段打通財務核算軟件與單位內部辦公系統及支付系統的聯結，促進全面電子化，精確成本歸集，使報銷人員能查詢款項的支付狀態及列支項目，使單位內部的項目參與者能實時查詢項目實施情況，便于項目管理，適時推進項目進度、加快資金結算，同時又達到內部監督的效果。

（三）注重全過程性，健全預算考核和評價體系

在預算編制環節，公益類科研院所應充分估計未來預算周期內的業務，科學、客觀設置績效目標，不能為了達成目標而將績效目標設置得過于保守，指標盡可能量化、細化，量化指標較難確認的可邀請專家或委托第三方，尋找通過某些統計方式可進行衡量的定性指標，將不可量化的指標間接性量化。為避免全面預算管理流于形式，公益類科研院所應建立預算考核評價機制。基于考評的合理性和可操作性，可考慮以季度或半年度為考核周期，對當期工作進行階段性總結和考評，并將考核結果列入年終綜合考核事項，作為員工職位晉升、績效獎勵的重要依據。對考核優秀的團隊年終予以表彰、給予獎勵；對于考核中發現的差異及時分析，對發現的不足予以整改；對考核中發現的違規行為主張追責，情節嚴重的提交相關部門進行嚴肅處理。

（四）財政部門與主管部門應給予公益類科研事業單位支持

財政部門與主管部門應進一步優化項目資金的審批下達流程，提前組織項目立項評審等工作，根據評審意見及項目的實施需求對符合條件的項目及時下達預算，提高預算資金分配到位率，保障科研活動的按時進行。對于實施期涉及跨年度的項目，應采取分年度、分階段下達預算的方式，有效避免年終預算執行進度低、年末結轉資金過大的現象。

（五）加強監督，提升全面預算管理效果

1.加強內部監督

加強內部監督，重在預防。預算一經確認批復，相關部門應參照預算執行責任體系進行責任分解，將任務層層分配至各部門、各崗位，壓實責任，避免預算執行中出現踢皮球現象。公益類科研院所項目來源多，項目總數多，財務核算中通常按項目分別進行獨立核算。財務核算軟件中可針對項目預算的部門經濟科目和預算金額增加預警模塊，在預算執行數達到預算金額一定百分比或發生非預算內容事項支出時發出預警提示，有效避免項目在預算執行中偏離預算。單位監察部門應定期組織中層以上管理者探討、完善內部控制制度，集思廣益，對制度建設薄弱環節排查風險點，采取措施封堵預算管理中的漏洞。

2.加強外部監督

雖然我省近年來相繼出臺了“科技創新30條”“關于改革完善江蘇省省級財政科研經費管理的實施意見”等一系列為科研松綁的政策，但資金監管與反腐力度從未減弱。省財政廳制定了《江蘇省級單位資金納入預算管理試點方案》，試點單位的實有資金賬戶及財政資金賬戶的收支全部納入預算管理一體化系統，從資金源頭入手對各預算單位進行管理監督，使機構改革更為徹底化。2023年，江蘇省將迎來預算管理一體化單位會計核算軟件的整合的新變化，賬務數據與國庫支付系統對接，報表數據按統一口徑自動抓取，核算軟件的整合將實現賬目在線可視，全面監控預算執行情況。此外，公益類科研院所應接受并配合上級主管部門及財政部門的不定期指導、檢查和“回頭看”等活動，對管理及業務中發現的問題及時加以整改并落實到位；每年按財政部門的相關部署及時公開本單位的預、決算情況，接受社會群眾的監督；預算年度結束后可邀請第三方機構對全年的業務事項進行專項審計，進一步規范本單位的經濟活動。公益類科研院所應創新和豐富監督方式，尋求本行業、本單位適用的監督形式。

（六）倡導業財融合，注重人才隊伍的培養

面對不斷發展的市場經濟，不斷改革的經濟體制，公益類科研院所應倡導管理與科研、財務與業務的融合，注重復合型人才隊伍的培養。

財務部門與業務部門、人事部門、資產部門等其他非財務部門是合作關系。術業有專攻，各部門人員應彼此學習，實現跨部門、跨學科、跨領域知識的融合。專項經費的管理辦法因科研項目類型的不同而差異化，財務部門可針對不同的項目類型開展專題培訓，使業務部門對其負責項目所試行的管理辦法做到了然于胸。同時，財務部門雖然提倡按章辦事，但不能完全被規章制度的字字句句束縛，對于項目預算執行中遇到的實際新、難題應積極與業務部門協調意見，在合法合規的前提下尋求最佳解決方案。業務部門應具備基本的財務思維，及時、據實地提供材料附件，完成項目入庫、執行、驗收等各項工作。

公益類科研院所應認清多變的形勢，為基層財務人員提供多種提升技能的渠道。每年國家會計學院等推出提升行政事業單位會計人員專業技能的一系列課程，公益類科研院所財務人員可以針對薄弱環節選擇性參加一些線上、線下培訓，鉆研新業務，學習新政策，以適應全面預算管理模式對財務崗位的新要求；條件允許可以定期安排財務人員去體驗和了解科研業務部門的日常工作，以便更好地為科研提供服務和保障工作；邀請行業內的財務專家為財務人員進行培訓和答疑，鼓勵財務人員走出去，通過交流、調研等與行業內外的其他單位互相探討學習，為后期工作拓寬思路。

結語

在社會各界對財政預算改革的關注下，我國行政事業單位的預算管理和績效評價雖然有了很大的進步，但在預算編制、執行及考核評價等方面仍需進一步優化和完善。公益類科研院所應認清預算管理的發展趨勢，重視預算管理工作，組建人才隊伍，全面梳理、規范預算管理工作，發揮預算監督和考核的作用，提高預算管理效率，強化預算管理效果，保障科研事業高質量持續發展。