強化預算管理盤活財政存量資金的路徑

曹靜 河北省滄州市運河區財政局

引言

經濟全球化背景下，如何加快經濟增長速度，成為各地政府關注的核心問題。近年來，各地響應國務院的決策部署，開始進行財政存量資金的盤活，通過上下聯動、多措并舉，使得財政存量資金規模大幅度減少，財政統籌能力、資金使用效益都得到明顯的提升。但在部分地區財政局的財政存量資金盤活中，仍存在不少的問題，需要強化預算管理，通過各種舉措減少財政存量資金，實現財政存量資金的有效盤活，促進財政局穩定健康的發展。

一、財政存量資金概述

（一）財政存量資金概念

所謂財政存量資金，一般是已獲得資金但未制定預算安排規劃的財政資金，或有預算安排但未支付的財政資金，包括計提各種預算周轉金、無須結轉的凈剩余資金等，額度恰當的財政存量資金可保證相關部門在某一節點上有著充足的資金履行支出義務。但是，若財政存量資金超過規定，就會出現資金閑置的情況。閑置資金對于政府而言，需要承擔一定的機會成本。對此，加強對財政資金的管理，將存量資金進行盤活，并用于重點項目及薄弱環節，能夠提高資金的使用效益，發揮出財政政策的調結構、穩增長效用。

（二）財政存量資金分類

（1）按資金的存儲位置劃分：一是存儲在國庫的存量資金；二是存儲在預算單位資金賬戶的存量資金；三是存儲在財政專戶的存量資金。（2）按資金來源劃分：一是在權責發生制下生成的存量資金；二是本級資金下的存量資金；三是留底資金形成的存量資金；四是上級補助形成的存量資金。（3）按資金的形成時間劃分：一是結轉資金，即2年內的存量資金；二是結余資金，即超過2年的存量資金。

二、財政存量資金形成的原因

（一）部門預算資金結余閑置

預算單位領導重預算輕執行的思想根深蒂固。認為財政資金只要是分配給我了就是我的，至于什么時間撥、怎么撥關系都不大，反正今年用不完還可以往下年結轉，支配權不改變。財政部門的監督重點在財政資金的使用用途而不是使用年限，也助長了部門單位對財政資金的“私有”觀念，單位千方百計上項目、爭預算，預算一經批復就大功告成。部分項目因政策、規劃、環境等條件發生變化不能按期開工、進度緩慢或結余較大，導致資金滯留沉淀形成存量。而財政局在編制下一年度的預算方案時，也無法確定預算單位上年度的結余準確數據，故多數未列入下年預算，導致預算結余越來越多。

（二）專項轉移支付資金閑置

一般情況下，上級政府安排的專項轉移支付資金在使用上有重重阻礙，如資金分類分散，未突出重點，使得部分資金因無法使用而閑置；資金集中用于年底撥付，導致這筆資金沉淀；資金使用有局限性，專款專用，地方政府的資金使用不夠靈活，造成其大量閑置。另外，一個項目需要當地基層、上級部門共同提供資金支持，但如果基層財政財力不足，將很難保證項目的正常實施，而一旦項目出現停滯的情況，上級部門撥付的資金就會形成當年結余，跨年結轉后也就形成了存量資金。

（三）財政出借資金沉淀

為了推動地方經濟和龍頭企業發展，地方財政一般會通過周轉金、暫借金等手段出借財政資金，然而由于很多地方不重視資金的回收、清理，導致部分財政出借資金沉淀[2]。

（四）預算編制不合理，執行不規范

提升財政資金的使用效益在很大程度上取決于財政預算編制的質量。受現行預算管理體制影響，很長一段時間以來，預算約束力不足，預算編制成為一種流于形式的工作。財政預算編制過程中，單位及部門未展開調研，使得財政預算無法真實地反映具體情況，預算編制不科學，一些資金既無法按編制用途使用，又不能隨意改變用途，導致逐年結轉形成存量；一些單位的預算編制粗放，沒有明確相關預算的安排與依據，導致單位撥付資金多于實際需求，形成預算結余；未實行“三年滾動預算”，在每年編制部門預算時，本該計入上年結余的資金沒有按照規定計入預算，預算編制內容不全，導致部門結余不斷增加。在預算方案執行上，缺乏相對應的約束機制，個別單位采用各種手段獲得資金，但在實際使用時卻不重視；部分單位存在隨意調整預算、年中追加預算的情況，造成財政資金結余[2]。

（五）財政資金監管不到位

其一，專戶資金監管有待加強。各級政府出于對地方利益的考慮，往往會向上級申請大量專項資金，但在資金使用、管理時卻漠不關心。因地方政府缺乏預算自主權，預算法制化程度不夠，為了增加可支配資金的數量，一般會違規設立財政專戶，導致很多資金結存于專戶，脫離出國庫的監管。其二，國庫在財政收入的管理上有漏洞。由于國庫部門管理不到位，一些國有資產的使用收入（有償）、處置收益等未及時入庫，使得預算賬戶內反映的財政收入不完整、不真實，給財政資金的歸集與使用造成一定影響。

三、財政存量資金盤活的意義

（一）緩解政府財力緊張問題

目前，我國經濟正處于結構轉型升級的關鍵期，合理有效的財政政策可幫助企業渡過戰略調整的危險期，實現良性發展。科學有效的財政政策的內容，都要落實到支出擴大、稅收減少等方面，而這又需要財政收入作為支撐。另外，我國財政收入增長速度緩慢。據不完全統計，在2021年上半年，全國財政收入較之去年增長約6.8%，中央和地方財政收入均明顯減少。這種情況下，想要有效解決政府財力緊張的問題，必須提高財政存量資金的使用效率。盤活財政存量資金，不僅能提高財政資金的使用效率和效益，還能取代一系列增收政策，在保證稅負不變的情況下，積極落實財政政策，集中有限資金用于民生、城建等重要領域。

（二）提高公共財政資金的管理效率

財政資金大量閑置，并不是近幾年新出的問題，而是在審計報告中反復提出的老舊問題。在財政收入飛速增長的過去，政府和民眾將關注點放在財政增收上，而對于財政資金的結余閑置問題卻沒有引起重視，長此以往會增加財政存量資金的整改難度。而在財政收入增長緩慢的現如今，國家面臨著兩難的抉擇，即財政“吃緊”、財政資金閑置。大量財政資金的閑置，反映出了政府疏于理財、財政資金管理效率低的現狀[3]。通過財政存量資金盤活、過“緊日子”等措施，可倒逼政府重視理財，進而提高財政資金的管理效率。

（三）推動財政預算體制改革

財政資金大量閑置的原因在于，預算編制不合理、執行不到位。現階段，我國的預算編制仍采用零基預算模式，再加上未精準預測財政收入、未建立“全口徑預算”、預算問責機制不完善等，使得財政資金的使用處于無人監管的局面。而財政存量資金的盤活，能發現財政資金管理以及使用上的弊端，了解預算體制的缺陷，督促政府部門改革財政稅收體制，并做好預算制度的建設工作，進一步推進預算體制的完善與改革。

（四）提高財政資金效益

在可持續發展理念的落實中，提高財政資金的效益對公共財政而言意義重大。分析目前發現，很多地方在推進經濟發展時，一旦出現資金緊缺的情況就會向金融機構發起借貸申請，而且需要支付高額利息。通過盤活財政存量資金，能夠提高資金使用效益，發揮出財政資金的實際效用。政府撥付的財政資金，是通過增加支出的手段推進公共事業、社會經濟發展的政策行為，在財政形成沉淀閑置后，不僅不利于形成實際支出，更無法發揮出財政資金在社會經濟上的積極作用。充分利用財政存量資金，既是對現有財政政策的落地實施，還能為公共服務、城市建設等提供足夠的資金支持，釋放內在需求的潛力，帶動地方經濟轉型和發展，更好地滿足民眾需求，實現財政資金使用效益的提升。

四、強化預算管理盤活財政存量資金的路徑

（一）明確資金盤活的原則和政策

（1）明確財政存量資金盤活的原則。在盤活財政存量資金的過程中，要遵循以下原則：其一，了解財政資金的存量，分門別類地處理。采用全面調查的方式，摸查各單位、鄉鎮的資金存量，并合理劃分資金類別。其二，上下配合，共同推進。在縣市、鄉鎮同時開展存量資金的盤活工作，讓財政局和相關部門都參與其中，不斷擠壓存量資金的范圍和空間[4]。其三，雙管齊下，獎懲并舉。在存量資金盤活中，可采用提前預防、事中管控、事后監督的方式，多方齊抓共管，以此來盤活現有的財政資金。

（2）明確財政存量資金盤活的政策。其一，統籌安排重點支出的資金。根據《預算法》的要求，由人大審批需要重點支出的財政資金，然而由于審批流程煩瑣、復雜，勢必會影響財政資金的支出進度、盤活效果。鑒于此，要在重點資金支出規模不變的情況下，結合各科目的支出要求，對它們進行適當的調整。其二，調整地方政府的權限，對于專項項目的資金支付，可適當減少規模；對于一般性的轉移支付，則對其比重進行調整。這樣一來，可以很好地發揮出財政局的優勢。

（二）建立健全制度保障

在財政存量資金盤活中，財政局要采用各種舉措進行，同時建立相關制度給予保障。其一，健全財政存量資金的管理方法。財政局基于國家的政策要求，結合自身情況制定存量資金的管理方法，構建相關制度，明確資金的回收、使用流程，為財政存量資金盤活工作的開展提供政策上的支持。其二，加強宣傳落實。財政局要組織除項目負責人、財務部門以外的其他員工，對財政存量資金的相關內容進行學習和掌握，特別是當地或國家的政策，從而提高對這些資金的重視程度。鼓勵各部門相互學習，不斷革新存量資金的盤活策略。其三，加大約束激勵力度。在績效考核過程中，除了要考核日常工作表現、成果等，還要考核財政存量資金的盤活進度與結果，對于工作表現積極、效果好的部門或單位，給予適當的獎勵，進一步提高存量資金的盤活效率。

（三）優化預算編制工作

對于財政存量資金的盤活，可在預算編制上下功夫，優化預算編制，提高工作效率，確保財政資金的撥付、使用到位。實際工作中，可從以下幾點入手：其一，對于工程項目，要做好前期的資金儲備工作，確保儲備、預算制度之間協調一致；密切關注下撥的資金，保證資金、施工進度最大限度地匹配[5]。對于跨年度的一些項目，結合編制內容進行資金預算，確保資金按年度計劃按時發放。其二，把關資金的使用情況。對于正在進行的項目，要根據項目的實施階段及時撥付資金，以免資金不到位影響項目進度。其三，不斷完善和優化預算編制體系，規范基本支出的預算編制，基于定員定額的原則落實項目內，進一步細化預算編制工作，減少財政資金的存量，避免二次分配問題的出現。

（四）規范管理結轉結余資金

（1）規范管理預算單位的結轉結余資金。重視已進行預算批復，但沒有列支的資金。在項目計劃時間內，按照資金的原用途加快處理。如果項目支出形成結余資金并出現下述情況要全部上繳。其一，項目基本完成或因某原因提前完工，尚未列支的預算資金。其二，在項目實施期間，因實施方案變更無法繼續使用的預算資金。其三，在項目實施過程中，持續2年沒有列支的資金。其四，項目竣工后仍未使用的資金。其五，已完工的項目在結算，形成的結余資金。對于已經支付的賬款，要動態關注后期賬務，在確保其和流程規定相符的基礎，對列支科目進行及時快速的調整，嚴禁出現長時間掛賬的情況。

（2）規范管理專項轉移結轉結余資金。當專項資金轉移支付出現結余結轉時，如果預算資金沒有及時分配到地方、各部門，且結余結轉資金超過2年，由財政局收回后統籌使用；如果結余結轉資金不足2年，在不改變資金用途、功能的情況下，可在級別相同的科目下協調使用。對于資金已分配至地方、各部門，結余結轉時間超過2年的，視為結余資金處理，由同級別部門收回后另行安排。需要注意，在權責發生制下收回的結余結轉資金，要在2年內使用完。

（五）壓縮結余結轉規模

加強動態監管，形成長效的監管機制。財政局可通過編制財務報表等手段，實時監管財政資金的使用情況。通過對資金存量、增減變化的摸排，形成長效的統計制度。對于長時間“沉睡”、額度大的存量資金，要安排專人進行監管，重點關注資金的使用，逐步削減資金存量，切實發揮財政資金的價值。

結語

綜上所述，財政存量資金盤活是促進國家經濟轉型、提高財政資金效益的重要舉措。面對日益變化的國際經濟形勢，想要有效盤活財政存量資金，緩解經濟下行的壓力，需要結合實際情況，將財政存量資金的盤活作為一項重要工程，從資金管理、預算管理等方面入手，貫徹落實相關路徑，充分調動各方力量，發揮各方作用，減少財政資金的閑置與浪費問題，實現國家經濟的轉型及可持續發展。