強化預算管理盤活財政存量資金的路徑

曹靜 河北省滄州市運河區(qū)財政局

引言

經(jīng)濟全球化背景下，如何加快經(jīng)濟增長速度，成為各地政府關注的核心問題。近年來，各地響應國務院的決策部署，開始進行財政存量資金的盤活，通過上下聯(lián)動、多措并舉，使得財政存量資金規(guī)模大幅度減少，財政統(tǒng)籌能力、資金使用效益都得到明顯的提升。但在部分地區(qū)財政局的財政存量資金盤活中，仍存在不少的問題，需要強化預算管理，通過各種舉措減少財政存量資金，實現(xiàn)財政存量資金的有效盤活，促進財政局穩(wěn)定健康的發(fā)展。

一、財政存量資金概述

（一）財政存量資金概念

所謂財政存量資金，一般是已獲得資金但未制定預算安排規(guī)劃的財政資金，或有預算安排但未支付的財政資金，包括計提各種預算周轉金、無須結轉的凈剩余資金等，額度恰當?shù)呢斦媪抠Y金可保證相關部門在某一節(jié)點上有著充足的資金履行支出義務。但是，若財政存量資金超過規(guī)定，就會出現(xiàn)資金閑置的情況。閑置資金對于政府而言，需要承擔一定的機會成本。對此，加強對財政資金的管理，將存量資金進行盤活，并用于重點項目及薄弱環(huán)節(jié)，能夠提高資金的使用效益，發(fā)揮出財政政策的調(diào)結構、穩(wěn)增長效用。

（二）財政存量資金分類

（1）按資金的存儲位置劃分：一是存儲在國庫的存量資金；二是存儲在預算單位資金賬戶的存量資金；三是存儲在財政專戶的存量資金。（2）按資金來源劃分：一是在權責發(fā)生制下生成的存量資金；二是本級資金下的存量資金；三是留底資金形成的存量資金；四是上級補助形成的存量資金。（3）按資金的形成時間劃分：一是結轉資金，即2年內(nèi)的存量資金；二是結余資金，即超過2年的存量資金。

二、財政存量資金形成的原因

（一）部門預算資金結余閑置

預算單位領導重預算輕執(zhí)行的思想根深蒂固。認為財政資金只要是分配給我了就是我的，至于什么時間撥、怎么撥關系都不大，反正今年用不完還可以往下年結轉，支配權不改變。財政部門的監(jiān)督重點在財政資金的使用用途而不是使用年限，也助長了部門單位對財政資金的“私有”觀念，單位千方百計上項目、爭預算，預算一經(jīng)批復就大功告成。部分項目因政策、規(guī)劃、環(huán)境等條件發(fā)生變化不能按期開工、進度緩慢或結余較大，導致資金滯留沉淀形成存量。而財政局在編制下一年度的預算方案時，也無法確定預算單位上年度的結余準確數(shù)據(jù)，故多數(shù)未列入下年預算，導致預算結余越來越多。

（二）專項轉移支付資金閑置

一般情況下，上級政府安排的專項轉移支付資金在使用上有重重阻礙，如資金分類分散，未突出重點，使得部分資金因無法使用而閑置；資金集中用于年底撥付，導致這筆資金沉淀；資金使用有局限性，專款專用，地方政府的資金使用不夠靈活，造成其大量閑置。另外，一個項目需要當?shù)鼗鶎印⑸霞壊块T共同提供資金支持，但如果基層財政財力不足，將很難保證項目的正常實施，而一旦項目出現(xiàn)停滯的情況，上級部門撥付的資金就會形成當年結余，跨年結轉后也就形成了存量資金。

（三）財政出借資金沉淀

為了推動地方經(jīng)濟和龍頭企業(yè)發(fā)展，地方財政一般會通過周轉金、暫借金等手段出借財政資金，然而由于很多地方不重視資金的回收、清理，導致部分財政出借資金沉淀[2]。

（四）預算編制不合理，執(zhí)行不規(guī)范

提升財政資金的使用效益在很大程度上取決于財政預算編制的質(zhì)量。受現(xiàn)行預算管理體制影響，很長一段時間以來，預算約束力不足，預算編制成為一種流于形式的工作。財政預算編制過程中，單位及部門未展開調(diào)研，使得財政預算無法真實地反映具體情況，預算編制不科學，一些資金既無法按編制用途使用，又不能隨意改變用途，導致逐年結轉形成存量；一些單位的預算編制粗放，沒有明確相關預算的安排與依據(jù)，導致單位撥付資金多于實際需求，形成預算結余；未實行“三年滾動預算”，在每年編制部門預算時，本該計入上年結余的資金沒有按照規(guī)定計入預算，預算編制內(nèi)容不全，導致部門結余不斷增加。在預算方案執(zhí)行上，缺乏相對應的約束機制，個別單位采用各種手段獲得資金，但在實際使用時卻不重視；部分單位存在隨意調(diào)整預算、年中追加預算的情況，造成財政資金結余[2]。

（五）財政資金監(jiān)管不到位

其一，專戶資金監(jiān)管有待加強。各級政府出于對地方利益的考慮，往往會向上級申請大量專項資金，但在資金使用、管理時卻漠不關心。因地方政府缺乏預算自主權，預算法制化程度不夠，為了增加可支配資金的數(shù)量，一般會違規(guī)設立財政專戶，導致很多資金結存于專戶，脫離出國庫的監(jiān)管。其二，國庫在財政收入的管理上有漏洞。由于國庫部門管理不到位，一些國有資產(chǎn)的使用收入（有償）、處置收益等未及時入庫，使得預算賬戶內(nèi)反映的財政收入不完整、不真實，給財政資金的歸集與使用造成一定影響。

三、財政存量資金盤活的意義

（一）緩解政府財力緊張問題

目前，我國經(jīng)濟正處于結構轉型升級的關鍵期，合理有效的財政政策可幫助企業(yè)渡過戰(zhàn)略調(diào)整的危險期，實現(xiàn)良性發(fā)展。科學有效的財政政策的內(nèi)容，都要落實到支出擴大、稅收減少等方面，而這又需要財政收入作為支撐。另外，我國財政收入增長速度緩慢。據(jù)不完全統(tǒng)計，在2021年上半年，全國財政收入較之去年增長約6.8%，中央和地方財政收入均明顯減少。這種情況下，想要有效解決政府財力緊張的問題，必須提高財政存量資金的使用效率。盤活財政存量資金，不僅能提高財政資金的使用效率和效益，還能取代一系列增收政策，在保證稅負不變的情況下，積極落實財政政策，集中有限資金用于民生、城建等重要領域。

（二）提高公共財政資金的管理效率

財政資金大量閑置，并不是近幾年新出的問題，而是在審計報告中反復提出的老舊問題。在財政收入飛速增長的過去，政府和民眾將關注點放在財政增收上，而對于財政資金的結余閑置問題卻沒有引起重視，長此以往會增加財政存量資金的整改難度。而在財政收入增長緩慢的現(xiàn)如今，國家面臨著兩難的抉擇，即財政“吃緊”、財政資金閑置。大量財政資金的閑置，反映出了政府疏于理財、財政資金管理效率低的現(xiàn)狀[3]。通過財政存量資金盤活、過“緊日子”等措施，可倒逼政府重視理財，進而提高財政資金的管理效率。

（三）推動財政預算體制改革

財政資金大量閑置的原因在于，預算編制不合理、執(zhí)行不到位。現(xiàn)階段，我國的預算編制仍采用零基預算模式，再加上未精準預測財政收入、未建立“全口徑預算”、預算問責機制不完善等，使得財政資金的使用處于無人監(jiān)管的局面。而財政存量資金的盤活，能發(fā)現(xiàn)財政資金管理以及使用上的弊端，了解預算體制的缺陷，督促政府部門改革財政稅收體制，并做好預算制度的建設工作，進一步推進預算體制的完善與改革。

（四）提高財政資金效益

在可持續(xù)發(fā)展理念的落實中，提高財政資金的效益對公共財政而言意義重大。分析目前發(fā)現(xiàn)，很多地方在推進經(jīng)濟發(fā)展時，一旦出現(xiàn)資金緊缺的情況就會向金融機構發(fā)起借貸申請，而且需要支付高額利息。通過盤活財政存量資金，能夠提高資金使用效益，發(fā)揮出財政資金的實際效用。政府撥付的財政資金，是通過增加支出的手段推進公共事業(yè)、社會經(jīng)濟發(fā)展的政策行為，在財政形成沉淀閑置后，不僅不利于形成實際支出，更無法發(fā)揮出財政資金在社會經(jīng)濟上的積極作用。充分利用財政存量資金，既是對現(xiàn)有財政政策的落地實施，還能為公共服務、城市建設等提供足夠的資金支持，釋放內(nèi)在需求的潛力，帶動地方經(jīng)濟轉型和發(fā)展，更好地滿足民眾需求，實現(xiàn)財政資金使用效益的提升。

四、強化預算管理盤活財政存量資金的路徑

（一）明確資金盤活的原則和政策

（1）明確財政存量資金盤活的原則。在盤活財政存量資金的過程中，要遵循以下原則：其一，了解財政資金的存量，分門別類地處理。采用全面調(diào)查的方式，摸查各單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金存量，并合理劃分資金類別。其二，上下配合，共同推進。在縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時開展存量資金的盤活工作，讓財政局和相關部門都參與其中，不斷擠壓存量資金的范圍和空間[4]。其三，雙管齊下，獎懲并舉。在存量資金盤活中，可采用提前預防、事中管控、事后監(jiān)督的方式，多方齊抓共管，以此來盤活現(xiàn)有的財政資金。

（2）明確財政存量資金盤活的政策。其一，統(tǒng)籌安排重點支出的資金。根據(jù)《預算法》的要求，由人大審批需要重點支出的財政資金，然而由于審批流程煩瑣、復雜，勢必會影響財政資金的支出進度、盤活效果。鑒于此，要在重點資金支出規(guī)模不變的情況下，結合各科目的支出要求，對它們進行適當?shù)恼{(diào)整。其二，調(diào)整地方政府的權限，對于專項項目的資金支付，可適當減少規(guī)模；對于一般性的轉移支付，則對其比重進行調(diào)整。這樣一來，可以很好地發(fā)揮出財政局的優(yōu)勢。

（二）建立健全制度保障

在財政存量資金盤活中，財政局要采用各種舉措進行，同時建立相關制度給予保障。其一，健全財政存量資金的管理方法。財政局基于國家的政策要求，結合自身情況制定存量資金的管理方法，構建相關制度，明確資金的回收、使用流程，為財政存量資金盤活工作的開展提供政策上的支持。其二，加強宣傳落實。財政局要組織除項目負責人、財務部門以外的其他員工，對財政存量資金的相關內(nèi)容進行學習和掌握，特別是當?shù)鼗驀业恼撸瑥亩岣邔@些資金的重視程度。鼓勵各部門相互學習，不斷革新存量資金的盤活策略。其三，加大約束激勵力度。在績效考核過程中，除了要考核日常工作表現(xiàn)、成果等，還要考核財政存量資金的盤活進度與結果，對于工作表現(xiàn)積極、效果好的部門或單位，給予適當?shù)莫剟睿M一步提高存量資金的盤活效率。

（三）優(yōu)化預算編制工作

對于財政存量資金的盤活，可在預算編制上下功夫，優(yōu)化預算編制，提高工作效率，確保財政資金的撥付、使用到位。實際工作中，可從以下幾點入手：其一，對于工程項目，要做好前期的資金儲備工作，確保儲備、預算制度之間協(xié)調(diào)一致；密切關注下?lián)艿馁Y金，保證資金、施工進度最大限度地匹配[5]。對于跨年度的一些項目，結合編制內(nèi)容進行資金預算，確保資金按年度計劃按時發(fā)放。其二，把關資金的使用情況。對于正在進行的項目，要根據(jù)項目的實施階段及時撥付資金，以免資金不到位影響項目進度。其三，不斷完善和優(yōu)化預算編制體系，規(guī)范基本支出的預算編制，基于定員定額的原則落實項目內(nèi)，進一步細化預算編制工作，減少財政資金的存量，避免二次分配問題的出現(xiàn)。

（四）規(guī)范管理結轉結余資金

（1）規(guī)范管理預算單位的結轉結余資金。重視已進行預算批復，但沒有列支的資金。在項目計劃時間內(nèi)，按照資金的原用途加快處理。如果項目支出形成結余資金并出現(xiàn)下述情況要全部上繳。其一，項目基本完成或因某原因提前完工，尚未列支的預算資金。其二，在項目實施期間，因實施方案變更無法繼續(xù)使用的預算資金。其三，在項目實施過程中，持續(xù)2年沒有列支的資金。其四，項目竣工后仍未使用的資金。其五，已完工的項目在結算，形成的結余資金。對于已經(jīng)支付的賬款，要動態(tài)關注后期賬務，在確保其和流程規(guī)定相符的基礎，對列支科目進行及時快速的調(diào)整，嚴禁出現(xiàn)長時間掛賬的情況。

（2）規(guī)范管理專項轉移結轉結余資金。當專項資金轉移支付出現(xiàn)結余結轉時，如果預算資金沒有及時分配到地方、各部門，且結余結轉資金超過2年，由財政局收回后統(tǒng)籌使用；如果結余結轉資金不足2年，在不改變資金用途、功能的情況下，可在級別相同的科目下協(xié)調(diào)使用。對于資金已分配至地方、各部門，結余結轉時間超過2年的，視為結余資金處理，由同級別部門收回后另行安排。需要注意，在權責發(fā)生制下收回的結余結轉資金，要在2年內(nèi)使用完。

（五）壓縮結余結轉規(guī)模

加強動態(tài)監(jiān)管，形成長效的監(jiān)管機制。財政局可通過編制財務報表等手段，實時監(jiān)管財政資金的使用情況。通過對資金存量、增減變化的摸排，形成長效的統(tǒng)計制度。對于長時間“沉睡”、額度大的存量資金，要安排專人進行監(jiān)管，重點關注資金的使用，逐步削減資金存量，切實發(fā)揮財政資金的價值。

結語

綜上所述，財政存量資金盤活是促進國家經(jīng)濟轉型、提高財政資金效益的重要舉措。面對日益變化的國際經(jīng)濟形勢，想要有效盤活財政存量資金，緩解經(jīng)濟下行的壓力，需要結合實際情況，將財政存量資金的盤活作為一項重要工程，從資金管理、預算管理等方面入手，貫徹落實相關路徑，充分調(diào)動各方力量，發(fā)揮各方作用，減少財政資金的閑置與浪費問題，實現(xiàn)國家經(jīng)濟的轉型及可持續(xù)發(fā)展。